孫雷

今年市人代會期間，如何加快實施鄉(xiāng)村振興成為熱議話題之一。許多代表認為深入推進農(nóng)村土地制度改革，在穩(wěn)定農(nóng)村基本制度的前提下，進一步開展農(nóng)村承包土地和農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，探索征地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地和農(nóng)村宅基地制度“三塊地”改革，有效盤活農(nóng)村土地資源，促進要素合理流動，增加農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的推動作用。

上海是改革農(nóng)村土地制度起步較早的地區(qū)。早在上個世紀九十年代，隨著工業(yè)化、城市化的推進，上海郊區(qū)農(nóng)村就出現(xiàn)了誰來種地、怎樣種地的問題。上海在堅持農(nóng)村土地集體所有的同時，順應農(nóng)民保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，堅持依法自愿有償原則，實現(xiàn)了土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。

土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，本市已培育了一大批家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社。截至去年底，上海郊區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)已達到85%，居全國之首。農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了制度保證。去年底，十三屆全國人大常委會第七次會議通過了關于修改農(nóng)村土地承包法的決定，農(nóng)用地“三權(quán)分置”入法，為深化農(nóng)村土地制度改革提供了法治保障。上海要認真貫徹實施新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，進一步完善落實農(nóng)用地集體所有權(quán)，繼續(xù)做好農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，特別是要把經(jīng)過登記的權(quán)證發(fā)放到每家農(nóng)戶手中，基層組織不得以任何理由而把權(quán)證壓下來。這樣做既是依法把黨的農(nóng)村政策真正落到實處，更使流出土地的農(nóng)民吃上“定心丸”。放活土地經(jīng)營權(quán)就是讓流出的土地在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體那里使用好、經(jīng)營好、保護好。

開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是篇大文章。據(jù)統(tǒng)計，本市現(xiàn)有農(nóng)村宅基地75.5萬戶，使用農(nóng)村建設用地415平方公里。常言道：“農(nóng)民與市民最大的區(qū)別是農(nóng)民在農(nóng)村有塊宅基地。”從物權(quán)法角度來講，農(nóng)民依法依規(guī)獲得的宅基地具有用益物權(quán)的屬性。一戶一宅，自建自用。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)戶在依法申請獲得的宅基地上建造住房的權(quán)利屬于資格權(quán)，建成的住房具有所有權(quán)，同時獲得宅基地的使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”就是農(nóng)戶在維護宅基地所有權(quán)的前提下，保留對宅基地的資格權(quán)，再將宅基地使用權(quán)連同住房流轉(zhuǎn)給合法的主體經(jīng)營?，F(xiàn)實生活中，不少農(nóng)戶將閑置的宅基地住房用于出租，用于搞農(nóng)家樂，也有出租給其他主體搞民宿、農(nóng)創(chuàng)等新業(yè)態(tài)。下一步農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，既需要加強頂層設計，從修訂相關法律到規(guī)范相關分置辦法，也需要基層積極探索。在守住農(nóng)村宅基地所有權(quán)不變的底線下，盤活農(nóng)民住房的存量資產(chǎn)，促進要素合理流動，促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入不斷增加。

幾年前，全國開展了農(nóng)村“三塊地”改革試點工作。十三屆全國人大常委會第七次會議聽取了國務院關于農(nóng)村土地制度改革試點工作總結(jié)報告的匯報，明確征地制度的改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革已經(jīng)成熟，可以全面推開，而對農(nóng)村宅基地制度改革要求深化試點工作。

本市選擇松江區(qū)開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的試點工作，積累了同地同價入市的有效做法，值得關注。上海在征地制度改革方面也作出了積極探索。2016年，本市將被征地農(nóng)民養(yǎng)老小城鎮(zhèn)保險

并入了城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老體系，被征地農(nóng)民的社會保障水平有了較大的提高，受到了廣大被征地人員的普遍歡迎和肯定。改革農(nóng)村宅基地制度在現(xiàn)階段雖然難度較大，但在某些方面也有突破的空間。比如，在堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t下，探索農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的新路子。農(nóng)戶的住房可以按市場價評估全部收入歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶退出宅基地資格權(quán)和使用權(quán)可以依據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村建設用地指標收益，獲得相應的獎勵。這項改革對于本市正在推進農(nóng)民居住相對集中，改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地供地制度、適度歸并農(nóng)民住房、實施村莊更新具有十分重要的推動作用。

習近平總書記在安徽鳳陽小崗村農(nóng)村改革座談會上強調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革主線仍然是處理農(nóng)民和土地的關系。實踐告訴我們，改革農(nóng)村土地制度，不僅極大促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而且給農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化特別是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添新的動力和活力。

改革只有起點沒有終點。站在上海新一輪改革開放的新起點上，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革，正當其時。我們可以預期，節(jié)約集約使用好農(nóng)村土地資源，喚醒農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，必將成為鄉(xiāng)村振興的強大動力，必將給農(nóng)業(yè)升級、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收帶來新的飛躍。 （作者系市人大常委會委員、市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員）

知識鏈接——

1、“三權(quán)分置”

背景：土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟的根基，土地制度的選擇是關系農(nóng)民生計、農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題。伴隨我國的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，農(nóng)村勞動力大量流向城鎮(zhèn)，發(fā)展農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營成為必然趨勢。為順應這一潮流，2014年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，正式提出了“三權(quán)分置”的改革思路。2016年10月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（簡稱完善“三權(quán)分置”辦法），旨在落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，2019年1月1日起正式施行。修改后的土地承包法對農(nóng)村集體土地使用作出了新的規(guī)定，正式從法律層面明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度。

內(nèi)涵：是指在原有集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)二權(quán)分離的基礎上，將農(nóng)民家庭承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而實行所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行。即土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利;土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利;土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。

意義：在保證所有權(quán)、承包權(quán)不變的情況下，可大大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;在保證農(nóng)民承包權(quán)利的同時，將農(nóng)民從農(nóng)村土地上解放出來，加速城市化進程。從農(nóng)村土地上解放出來的農(nóng)民遷移到城市會帶來大量投資需求和消費需求，也能帶來大量勞動力，這對我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展將提供強有力的支撐，我國經(jīng)濟也將更快進入新的景氣周期。

2、“三塊地”改革

2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式提出開展“三塊地”改革。2015年2月，十二屆全國人大常委會審議通過《關于授權(quán)國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》。授權(quán)期限截至2017年12月31日。2017年11月，第十二屆全國人大常委會第三十次會議決定將改革試點延期至2018年年底。2018年12月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議，審議了《國務院關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結(jié)報告》，并決定將改革試點繼續(xù)延期至2019年年底。

“三塊地”改革旨在通過農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革，探索農(nóng)村宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。