張圣汶 王琦 劉婷婷

摘 要：小區(qū)道路公共化已成發(fā)展態(tài)勢，然其正當(dāng)法律路徑還有待探討，小區(qū)業(yè)主權(quán)益也成為政策推行的最大阻礙。因此要在分析現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，借鑒外國合理做法，構(gòu)建適合我國的法律框架，切實(shí)保障業(yè)主權(quán)益，為政策推行排除障礙。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地使用權(quán);公共地役權(quán);小區(qū)道路公共化;補(bǔ)償

中圖分類號：D922.181文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0071-01

我國正大力推動小區(qū)道路公共化進(jìn)程。根據(jù)我國土地制度，小區(qū)業(yè)主所享有的權(quán)益由建設(shè)用地使用權(quán)和建筑物區(qū)分所有權(quán)兩種權(quán)益構(gòu)成①，對于小區(qū)內(nèi)的公共場所及設(shè)施而言，業(yè)主享有建設(shè)用地使用權(quán)。實(shí)行小區(qū)道路公有化，目前主要有三種路徑，其一以英美制度為借鑒的準(zhǔn)征收理論;其二為在開放道路的建設(shè)用地使用權(quán)之上設(shè)立公共地役權(quán);其三為《物權(quán)法》148條規(guī)定的提前收回土地使用權(quán)制度。

補(bǔ)償?shù)霓k法可類比征收補(bǔ)償措施。在學(xué)者陳青鶴等關(guān)于試點(diǎn)小區(qū)的實(shí)踐調(diào)查中，小區(qū)業(yè)主對于開放小區(qū)的擔(dān)憂有安全、泊車、隱私保障問題等，而不僅是對金錢損失的擔(dān)憂。在此情況下，政府的補(bǔ)償也不應(yīng)局限在貨幣形式，而應(yīng)該與完善管理制度、增進(jìn)服務(wù)技術(shù)等手段結(jié)合進(jìn)行補(bǔ)償，切實(shí)解決業(yè)主擔(dān)憂。

美國作為開放式街區(qū)的鼻祖，其開放社區(qū)道路的同時，在公共設(shè)施建設(shè)，交通管理、安全管理等方面多管齊下，逐漸形成一套系統(tǒng)化的社區(qū)發(fā)展方式。美國的開放式小區(qū)源于歷史推動，自發(fā)形成，除居民生活安全等問題外，暫不涉及利益補(bǔ)償問題;英國通過制定《街區(qū)保護(hù)法》來維護(hù)良好居住環(huán)境，到1971年城縣規(guī)劃法修改時，英國把街區(qū)保護(hù)法納入城鄉(xiāng)規(guī)劃法的體系之中，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的街區(qū)保護(hù)制度而存在至今。借鑒歐美國家，將街區(qū)制上升到國家層面，保證后續(xù)措施的跟進(jìn)，加大基本公共服務(wù)的提供。讓居民在享受街區(qū)制便利的同時，獲得經(jīng)濟(jì)等方面的補(bǔ)償，來平衡“私有財產(chǎn)”被“侵犯”的心理，也要保證居民對于私密性和安全性的要求。

我國物權(quán)法中雖然有建設(shè)用地使用權(quán)提前收回的制度，但小區(qū)道路公有化是為滿足公共通行的需要，不需要也不能夠完全收回小區(qū)業(yè)主的用益物權(quán)，故可不考慮該法律路徑。對于理論界呼聲很高的“準(zhǔn)征收”制度，無論何種形式的征收，對象都應(yīng)是所有權(quán)人，而小區(qū)業(yè)主并沒有土地所有權(quán)，只享有用益物權(quán)，所以這種理論從本質(zhì)上說很難站住腳。

從現(xiàn)實(shí)來看，小區(qū)道路公共化后，小區(qū)業(yè)主為滿足公共通行的需要必須忍受某種不利益。我國物權(quán)法中現(xiàn)有制度無法做出合理圓滿的解釋，但這種情況比較符合公共地役權(quán)理論。公共地役是為了公共利益或公眾利益的需要使不動產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人容忍某種不利益或負(fù)擔(dān)，因而使國家或公眾取得一種要求相關(guān)不動產(chǎn)所有權(quán)人或使用權(quán)人承擔(dān)某種負(fù)擔(dān)的權(quán)利。②這種理論在很多國家已經(jīng)適用，我國一些單行法如《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》中也有在因公共利益而劃定的保護(hù)范圍內(nèi)對用益物權(quán)人權(quán)利進(jìn)行限制的規(guī)定，體現(xiàn)了公共地役權(quán)的思想。而且公共地役權(quán)不是對權(quán)利的永久限制，而是隨相應(yīng)的公共利益消失而消失，這就讓使用權(quán)人擁有對權(quán)利恢復(fù)圓滿的期望。

封閉式小區(qū)的開放是公共利益和私人利益博弈的結(jié)果，應(yīng)對業(yè)主權(quán)益造成的影響進(jìn)行補(bǔ)償。

補(bǔ)償方案的設(shè)計應(yīng)以業(yè)主權(quán)益的實(shí)際損失為基礎(chǔ)。業(yè)主權(quán)益的損失主要分為三個方面：業(yè)主不再對小區(qū)道路排他性使用，小區(qū)開放帶來安全、噪音等問題以及小區(qū)開放后房屋價值的下降。

對于以上三種影響可以采用不同補(bǔ)償方式。第一，排他性使用受到限制的背后是建設(shè)用地使用權(quán)和小區(qū)道路共有權(quán)受到約束③。在取得這兩種權(quán)利時，業(yè)主支付的對價是包含在房價中的土地出讓金和道路建設(shè)費(fèi)用，因此可以用將兩部分費(fèi)用按比例折算，通過現(xiàn)金補(bǔ)償。第二，小區(qū)開放后的安全和噪音問題可以通過設(shè)施補(bǔ)貼和行政手段相結(jié)合的方式控制，如政府為低層住戶修防盜窗、限制通過該路段車輛的型號和速度等。第三，房屋價值的損失，可以通過公估機(jī)構(gòu)對兩種狀態(tài)下房屋市場價格的評估來確定，用現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞綇浹a(bǔ)。

此外，也可以實(shí)施稅收減讓、產(chǎn)權(quán)期限延長、車輛搖號優(yōu)先等激勵措施，以降低業(yè)主對小區(qū)開放的排斥感④。

總之，小區(qū)道路公共化在滿足公共通行需要的同時，也要在可借鑒的理論上構(gòu)建適合中國的法律框架，同時兼顧業(yè)主利益，努力推動業(yè)主權(quán)益立法，對實(shí)際造成的損害依照切實(shí)可行的方案進(jìn)行補(bǔ)償，使政策真正發(fā)揮積極作用。

[ 注 釋 ]

①梅夏英，高圣平.物權(quán)法教程[M].中國人民大學(xué)出版社，2015.96.

②高富平.土地使用權(quán)和用益物權(quán)[M].法律出版社，2001.

③張卉林.論我國的所有權(quán)過度限制及立法改進(jìn)[J].法學(xué)論壇，2013（3）：51-52.

④張理.公共地役權(quán)在封閉小區(qū)開放中的適用問題研究[J].理論與改革，2016（4）：60.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]陳耀東，羅瑞芳.我國空間權(quán)制度法治化歷程與問題探究[J].南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009（6）.

[2]耿卓.地役權(quán)的現(xiàn)代發(fā)展及其影響[J].環(huán)球法律評論，2013（6）.

[3]肖澤晟.公物的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)——公共地役權(quán)及其設(shè)立的視角[J].浙江學(xué)刊，2008（4）.