〔摘要〕 新時(shí)代背景下，行政編制法與傳統(tǒng)相比承擔(dān)著更多的功能，具有支持法治體系、充實(shí)行政法治、使行政機(jī)構(gòu)改革于法有據(jù)和簡(jiǎn)約行政組織的價(jià)值。因此，行政編制法必須有新的歷史定位，這個(gè)定位要和機(jī)構(gòu)改革、行政法治的走向予以契合。為此，必須塑造行政編制法在新的歷史時(shí)代的法治屬性，即體系化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、剛性化、責(zé)任化。將行政編制法作為一個(gè)有機(jī)的體系予以整合，法律規(guī)范中的假定條款、處理?xiàng)l款和制裁條款在編制規(guī)則中應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值捏w現(xiàn)。

〔關(guān)鍵詞〕 行政編制法; 剛性規(guī)則;量化標(biāo)準(zhǔn)

〔中圖分類號(hào)〕DF31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2019）02-0125-10

中共中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方案中指出要強(qiáng)化行政編制法對(duì)機(jī)構(gòu)改革的調(diào)控作用，使行政編制法具有更加具體的內(nèi)容和剛性的規(guī)定。這指明了在新的時(shí)代背景下，行政編制法必須很好地服務(wù)于行政機(jī)構(gòu)改革，必須有充實(shí)的內(nèi)容和有效的規(guī)制技術(shù)。在筆者看來(lái)，這些判斷都是對(duì)行政編制法在新的歷史時(shí)代的新定位。那么，行政編制法的新定位究竟應(yīng)當(dāng)如何理解？針對(duì)這一問(wèn)題，筆者撰就本文，擬從傳統(tǒng)行政編制法的滯后性、行政編制法新定位的緣由、行政編制法在新時(shí)代的價(jià)值以及行政編制法新的時(shí)代屬性等方面對(duì)該問(wèn)題予以探討。

一、傳統(tǒng)行政編制法的滯后性分析

行政編制法的主客觀狀況直接涉及一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的狀況，涉及一個(gè)國(guó)家對(duì)行政組織的調(diào)控方式，進(jìn)而涉及一個(gè)國(guó)家行政法治的狀況。換言之，對(duì)行政編制法的研究必須和行政機(jī)構(gòu)體系以及行政法治結(jié)合起來(lái)，在考量傳統(tǒng)行政編制法時(shí)，這些因素都是一些主客觀背景。具體而論，有三個(gè)方面的問(wèn)題必須引起注意：

一是我國(guó)行政機(jī)構(gòu)膨脹化的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)一直非常重視行政機(jī)構(gòu)的改革，僅以國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為例，改革開(kāi)放以來(lái)，大規(guī)模的改革已有四次①，然而，總體上講，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)所表現(xiàn)出的仍然是膨脹化的趨勢(shì)。這既包括行政機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，也包括行政機(jī)構(gòu)中職位的增多，更包括行政系統(tǒng)中公職人員數(shù)量的絕對(duì)增長(zhǎng)等。與中央層面上的機(jī)構(gòu)相比，地方機(jī)構(gòu)的膨脹化則更加明顯，行政機(jī)構(gòu)的膨脹化是研判和考量行政編制法狀況的基本切入點(diǎn)，因?yàn)樾姓幹品扰c行政機(jī)構(gòu)的質(zhì)有關(guān)，又與行政機(jī)構(gòu)的量密不可分。

二是調(diào)控方式的政策化問(wèn)題。行政編制僅就該概念而論，屬于科學(xué)范疇，是行政學(xué)關(guān)注的問(wèn)題，但是，如果將編制用規(guī)范予以確認(rèn)，用規(guī)則予以表達(dá)，那就使得行政編制成了行政法的問(wèn)題，就是由科學(xué)問(wèn)題、技術(shù)問(wèn)題變成了法律問(wèn)題和規(guī)范問(wèn)題。這些法律問(wèn)題和規(guī)范問(wèn)題直接關(guān)系著編制的科學(xué)性和技術(shù)性。我國(guó)在傳統(tǒng)上對(duì)編制規(guī)則的選擇大多停留在行政管理層面上而不是停留在行政法層面上，換言之，我國(guó)的行政編制法具有明顯的政策化傾向。有學(xué)者就指出：“我國(guó)始終沒(méi)有一套有強(qiáng)制約束力的控制編制增長(zhǎng)的機(jī)制。我國(guó)編制體制存在的弊端是，編制管理機(jī)構(gòu)不健全，缺乏權(quán)威;編制管理體制混亂;編制不科學(xué)，缺乏客觀科學(xué)依據(jù);財(cái)政預(yù)算約束編制的機(jī)制尚未建立;違反編制的法律責(zé)任不明確”。②這種調(diào)控技術(shù)幾乎是傳統(tǒng)行政編制法的一個(gè)特性，而我們知道，政策與法律相比，所表現(xiàn)的是更大的靈活性和可變動(dòng)性以及柔性：“法律必須具有高度的明確性，因此，每一部法典或單行法律和法規(guī)，都必須以規(guī)則為主，而不能僅限于原則性規(guī)定，否則，便難以對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以有效調(diào)整。黨的政策則不同，有些政策文件可以主要或完全由原則性規(guī)定組成，可以只規(guī)定行為的方向而不規(guī)定行為的具體規(guī)則”。③

三是政府法治的重行為治理問(wèn)題。在行政法和政府法治中，人們常常認(rèn)為有兩個(gè)元素，即“體和用”，前者是行政法和政府法治的靜態(tài)方面，主要指組織機(jī)構(gòu);后者則指行政法和政府法治的動(dòng)態(tài)方面，主要指行為和行為方式。我國(guó)的政府法治在其發(fā)展中將治理的側(cè)重點(diǎn)放在了后者，就是說(shuō)通過(guò)法治、通過(guò)行政法有效調(diào)控了政府行政行為。例如，行政六法的著眼點(diǎn)就在行政行為上④，與之相比，對(duì)有關(guān)組織機(jī)構(gòu)的治理則是相對(duì)滯后的，以行政法典的分布為例，行政組織法和行政編制法所占的比重是非常小的⑤，這個(gè)現(xiàn)象同樣是研究行政編制法的切入點(diǎn)。

上列三個(gè)問(wèn)題是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)行政編制法的現(xiàn)狀的勾畫(huà)，有著非常重要的指引價(jià)值。有機(jī)地結(jié)合上列三個(gè)方面，便可以對(duì)我國(guó)行政編制法在傳統(tǒng)上的表現(xiàn)做出一個(gè)大體的評(píng)判，那就是它的滯后性，而對(duì)滯后性的分析可以從下列方面予以展開(kāi)。

第一，與行政組織法無(wú)界分的滯后性。行政組織法與行政編制法究竟是什么關(guān)系，學(xué)界有不同的認(rèn)知。廣義的行政組織法理論認(rèn)為行政編制法不是行政法治的構(gòu)成板塊，僅是行政組織法中的一個(gè)規(guī)制技術(shù)而已，諸多學(xué)者在給行政組織法下定義時(shí)，都下意識(shí)地包括了行政編制法。如有學(xué)者認(rèn)為：“行政組織法是關(guān)于行政組織的職能權(quán)限、編制管理以及公務(wù)員錄用管理等內(nèi)容的法律制度”。⑥另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為行政組織法應(yīng)當(dāng)做狹義的理解，而在狹義的行政組織法中不包括行政編制法的內(nèi)容，行政編制法雖然可以補(bǔ)充行政組織法，但它有著獨(dú)特的法律價(jià)值，有著自己的質(zhì)的規(guī)定性。有學(xué)者就指出：“所謂行政編制法，是指對(duì)行政編制做出規(guī)定的法律規(guī)范的總稱。對(duì)這一定義可從以下兩個(gè)方面分析：第一方面是指對(duì)國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定編制行為進(jìn)行的規(guī)范……第二方面是指確定行政機(jī)構(gòu)中各種編制數(shù)量及比例關(guān)系的法律規(guī)則……”⑦上列理論分析是兩種對(duì)行政編制法的認(rèn)知進(jìn)路。在這兩種進(jìn)路中行政編制法的概念是客觀存在的，行政編制法應(yīng)當(dāng)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的事物，是一種實(shí)實(shí)在在的行政法規(guī)范。然而，在我國(guó)行政立法體系中，行政編制法與行政組織法并沒(méi)有嚴(yán)格的界分，這導(dǎo)致在我國(guó)行政實(shí)在法中找不到行政編制法的完整的規(guī)范，甚至找不到有關(guān)行政編制法的法律解釋?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，行政編制法與行政組織法是兩個(gè)不同的行政法現(xiàn)象，如果說(shuō)行政組織法主要涉及行政組織的質(zhì)的問(wèn)題的話，那么行政編制法則涉及的是行政組織的量的問(wèn)題，質(zhì)和量雖然共存于一個(gè)哲學(xué)范疇中，但它們畢竟是兩個(gè)相互對(duì)立和相互補(bǔ)充的元素，對(duì)它們的區(qū)分和界分是順理成章的。傳統(tǒng)上對(duì)行政組織法和行政編制法不作界分，模糊二者的界限，模糊二者的法律屬性，是其滯后性的首要表現(xiàn)。因?yàn)樵谛姓幹品ㄟ€不能夠成為獨(dú)立的行政法現(xiàn)象時(shí)，其調(diào)控的針對(duì)性和具體性就會(huì)遇到這樣和那樣的問(wèn)題。

第二，法律淵源層級(jí)偏低的滯后性。行政編制法與行政組織法和行政行為法一樣都應(yīng)當(dāng)有其法律形式，該法律形式就是它的淵源。那么，我國(guó)行政編制法的淵源究竟如何呢？前面已經(jīng)指出，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)行政機(jī)構(gòu)編制的調(diào)整主要采用行政政策，如諸多干部的編制就是通過(guò)組織部門的文件予以調(diào)控的。這些文件是黨的文件，從我國(guó)關(guān)于黨的規(guī)范性文件可以作為國(guó)家法的構(gòu)成淵源而論，它們也應(yīng)當(dāng)是我國(guó)法治體系的內(nèi)容。在法治體系中有硬法和軟法之分，黨的規(guī)范性文件大多是以軟法的形式出現(xiàn)的，之所以將它們歸入軟法的范疇是因?yàn)槠淙鄙俸罄m(xù)的法治保障機(jī)制，這是一方面。另一方面，行政編制法的諸多內(nèi)容更多的是以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)的，我國(guó)行政系統(tǒng)的編制法規(guī)大多由政府人事部門制定。在我國(guó)整個(gè)行政法體系中，專門規(guī)范編制的行政法典在法律層面少之又少，在行政法規(guī)層面也僅有個(gè)別，如1997年制定的《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，基本上都存在于政府規(guī)章甚至規(guī)范性文件層面⑧，這與行政組織法的法律地位形成了較大反差。行政組織法很好地解決了行政組織的質(zhì)的問(wèn)題，但由于解決其量的規(guī)則的柔性和位階相對(duì)較低的特性便必然使量在運(yùn)行中失去了控制，一旦數(shù)量上失去了控制，最終反過(guò)來(lái)影響行政機(jī)構(gòu)體系的質(zhì)的問(wèn)題。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的膨脹化都是首先在數(shù)量上出現(xiàn)問(wèn)題，最終也體現(xiàn)在質(zhì)的方面。

第三，量化標(biāo)準(zhǔn)不足的滯后性。行政編制法涉及的是機(jī)構(gòu)中的數(shù)量問(wèn)題，它要求一個(gè)行政機(jī)構(gòu)、一個(gè)行政部門，尤其一個(gè)大的行政系統(tǒng)有著客觀的數(shù)量上的確定，包括機(jī)構(gòu)的總的規(guī)模、機(jī)構(gòu)中的職位設(shè)置、機(jī)構(gòu)中的人員編制等等，都必須有一個(gè)確切的數(shù)，除了各個(gè)元素中的數(shù)量之外，各元素之間的比例關(guān)系也是量的問(wèn)題?，F(xiàn)代系統(tǒng)理論認(rèn)為，總體上的量和分布于總體之下的量并不是完全等同的，這就是所謂部分之和不等于整體。在部分之和不等于總體的判斷中，各部分之間所保持的比例，所保持的結(jié)構(gòu)形式等等是非常講究的，而這個(gè)講究所體現(xiàn)的就是高度的數(shù)量上的分析。我國(guó)行政編制法由于政策層面上的東西較多，所以有關(guān)量化的分析相對(duì)較少，量化標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)依據(jù)。強(qiáng)調(diào)量的重要性是當(dāng)代行政機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革也盡可能在數(shù)量上大做文章，例如，大大減少了國(guó)務(wù)院職能機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)的數(shù)量。⑨我國(guó)傳統(tǒng)行政編制法并不是完全沒(méi)有數(shù)量上的考量，在有些情形下也涉及量的問(wèn)題，有些量甚至是剛性的，但必須明確，傳統(tǒng)上有關(guān)量的確定缺乏相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)。以2002年我國(guó)相對(duì)集中行政處罰權(quán)為例，對(duì)四五個(gè)職能部門的職權(quán)進(jìn)行整合，從數(shù)量上砍掉了一些行政機(jī)構(gòu)，而為何要砍掉這些相關(guān)的機(jī)構(gòu)呢，只是有一個(gè)理論上的說(shuō)法叫職能的統(tǒng)一性。在這個(gè)過(guò)程中，數(shù)量上的分析基本上是空白?？偠灾?，傳統(tǒng)行政編制法量化標(biāo)準(zhǔn)不足對(duì)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和改革是非常致命的。

第四，柔性調(diào)控方式的滯后性。法諺云：法律是長(zhǎng)有牙齒的。該諺語(yǔ)表明，通常情況下，法律包含了制裁功能，有著后續(xù)的制裁手段，有著后續(xù)的保障機(jī)制，否則法律和其他行為規(guī)范例如道德規(guī)范就沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別。作為行政編制法是否應(yīng)當(dāng)有這樣的制裁屬性呢？應(yīng)當(dāng)做出肯定的回答。然而，我國(guó)傳統(tǒng)行政編制法則幾乎沒(méi)有設(shè)立制裁條款，就是沒(méi)有對(duì)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的組織、設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)或者其他設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任上的追究。由于缺失了法律責(zé)任，機(jī)構(gòu)設(shè)立的隨意性和任意性就在所難免。這是行政編制法柔性規(guī)制的一個(gè)方面。另一方面，一些行政編制法所體現(xiàn)的是政策導(dǎo)向，是有關(guān)的原則精神，而不是嚴(yán)格的規(guī)范和制度設(shè)計(jì)。例如，在大多數(shù)行政編制的規(guī)則里邊都能看到提高行政效率和精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)這樣的表述，其所表達(dá)的是行政法中的一種價(jià)值，是行政機(jī)構(gòu)設(shè)立中的一個(gè)價(jià)值取向。該取向要予以實(shí)現(xiàn)就必須有具體內(nèi)容和具體要求，而在我國(guó)傳統(tǒng)行政編制法中相應(yīng)的具體要求和這些抽象的原則相比少之又少，這是柔性規(guī)制方式的另一個(gè)體現(xiàn)。行政編制法無(wú)論在什么情況下都不應(yīng)當(dāng)是柔性的，這一點(diǎn)必須予以強(qiáng)調(diào)，它不是柔性與剛性的結(jié)合，而是純粹的剛性。行政機(jī)制中柔性的東西可以通過(guò)行政組織法予以體現(xiàn)，編制法的科學(xué)屬性和技術(shù)屬性就是對(duì)其剛性規(guī)制要求的法律定性。換言之，編制中的科學(xué)性和技術(shù)性是不可以討價(jià)還價(jià)的，是不可以留下任何寬泛的解釋空間的，更不能夠由行政主體和行政公職人員進(jìn)行自由裁量。

二、行政編制法新定位的緣由

行政機(jī)構(gòu)改革是行政法治在新的歷史時(shí)代的首要任務(wù)，中共十九大和十三屆全國(guó)人大都對(duì)此提出了要求并做了部署。行政法如何在行政機(jī)構(gòu)改革中發(fā)生作用呢？這必然要回歸到行政組織法和行政編制法的修改和完善之中。機(jī)構(gòu)改革首先必須修改行政組織法，我國(guó)學(xué)界近兩年來(lái)對(duì)行政組織法修改的呼聲日益高漲。中共中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方案中也提到了這個(gè)問(wèn)題：“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。⑩與之相比，行政編制法的發(fā)展和完善同樣非常重要，它是行政組織法的支脈法，二者密不可分。然而，行政編制法的客觀狀況及研究現(xiàn)狀則是令人擔(dān)憂的，一方面，有關(guān)行政編制法的理論認(rèn)知有所缺失。學(xué)界將注意力放在了行政法治的其他方面，例如上文指出的行政行為方面、行政救濟(jì)方面、行政程序方面等。行政組織法的研究本身就落后于行政行為法的研究，而行政編制法的相關(guān)理論更是沒(méi)有成為體系，在絕大多數(shù)行政法教科書(shū)中行政編制法的概念都沒(méi)有出現(xiàn)。（11）因此，對(duì)學(xué)界有關(guān)行政編制法的理論體系還處在缺失狀態(tài)的判斷并不為過(guò)。另一方面，由于行政編制法總體理論體系上的缺失，使其功能定位也非常不清晰。行政編制法究竟要解決什么問(wèn)題，并沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)知。有些國(guó)家的法律理論中，關(guān)于編制有非常正確的認(rèn)知，例如，其將編制與機(jī)構(gòu)體系視為整體與部分的關(guān)系予以處理，認(rèn)為通過(guò)編制，可以使部分之和大于整體，可以使一加一大于二，通過(guò)編制可以在行政系統(tǒng)中省去非常多的機(jī)構(gòu)。如通過(guò)目標(biāo)的分析與綜合就可以將沒(méi)有目標(biāo)的行政機(jī)構(gòu)整合到某一個(gè)目標(biāo)之下，使某一個(gè)行政機(jī)構(gòu)見(jiàn)事不見(jiàn)人。在編制理論完善的國(guó)家，在編制定位合理的國(guó)家，行政機(jī)構(gòu)絕對(duì)不會(huì)出現(xiàn)因人設(shè)事的狀況。而在我國(guó)行政編制的功能定位方面，無(wú)論在學(xué)界還是在實(shí)踐中都不甚清晰。上列兩個(gè)方面的缺陷必然會(huì)影響到行政編制法的法治實(shí)踐，導(dǎo)致行政編制法究竟應(yīng)當(dāng)包括什么樣的調(diào)控技術(shù)和調(diào)控方式并不明確。中共中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方案中提到了幾個(gè)導(dǎo)向性的東西，如超過(guò)編制的追責(zé)、強(qiáng)調(diào)編制的剛性等，這些都是在新的歷史條件下對(duì)行政編制法的新認(rèn)知。從我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的需要來(lái)看，行政編制法必須要有新的歷史定位，這個(gè)定位要和機(jī)構(gòu)改革予以契合，和行政法治的走向予以契合。這些新定位的緣由，筆者試從下列方面予以具體分析。

第一，行政機(jī)構(gòu)改革的緣由。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案，拉開(kāi)了我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革的序幕。國(guó)務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)改革只是我國(guó)行政機(jī)構(gòu)大系統(tǒng)進(jìn)行重新整合的開(kāi)始，先對(duì)中央行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，然后對(duì)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。結(jié)合中共十九大對(duì)新時(shí)代行政機(jī)構(gòu)定位的判斷（12），行政機(jī)構(gòu)改革當(dāng)然會(huì)是新時(shí)代伊始的主旋律。行政機(jī)構(gòu)改革是在法治軌道上進(jìn)行的，行政法治、政府法治在這個(gè)過(guò)程中要發(fā)揮絕對(duì)的積極作用。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，傳統(tǒng)行政法治尤其行政組織法和行政編制法已經(jīng)影響了行政機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化，基于這個(gè)理由，行政編制法必須進(jìn)行重新定位，通過(guò)新的定位使它直接能夠指導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)改革，直接能夠確認(rèn)行政機(jī)構(gòu)改革的成果，直接能夠和行政機(jī)構(gòu)改革在今后的發(fā)展中良性互動(dòng)并通過(guò)剛性手段使行政機(jī)構(gòu)在新的歷史時(shí)代顯得更有活力。

第二，法治體系重構(gòu)的緣由。中共十八屆四中全會(huì)對(duì)我國(guó)的法治進(jìn)程和依法治國(guó)做過(guò)一個(gè)判斷，那就是我國(guó)有著法律的規(guī)范體系，但還沒(méi)有形成嚴(yán)整的法治體系，這主要表現(xiàn)在與法律的規(guī)范體系相比，我國(guó)的法治實(shí)施體系、法治保障體系、法治監(jiān)督體系還不夠完善，要建成法治國(guó)家，就必須對(duì)法治體系進(jìn)行重構(gòu)。筆者認(rèn)為法治體系的重構(gòu)是全方位的，既包括公法體系也包括私法體系，既包括程序法體系也包括實(shí)體法體系，既包括法的總的體系也包括部門法體系。行政法體系存在于我國(guó)法治體系的重構(gòu)之中，同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到法治體系的重構(gòu)不僅僅是對(duì)相關(guān)法律典則和規(guī)范的簡(jiǎn)單相加，更要從理性的角度對(duì)法的諸多元素做出合理的整合。例如，在行政法中如何將實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則的關(guān)系處理好，如何將組織規(guī)則與行為規(guī)則的關(guān)系處理好，這其中也必然包括將編制規(guī)則與組織規(guī)則的關(guān)系處理好，這些問(wèn)題必然涵蓋在法治體系的重構(gòu)中。所以，行政編制法的新定位是我國(guó)法治體系重構(gòu)使然，是對(duì)法治體系重構(gòu)的有力支持，反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果還讓傳統(tǒng)行政編制法繼續(xù)存在于法治體系之中，那就有可能破壞我國(guó)的法治大系統(tǒng)，可能阻礙整個(gè)依法治國(guó)的大進(jìn)程。

第三，政府功能服務(wù)化的緣由。中共十九大報(bào)告對(duì)我國(guó)建構(gòu)服務(wù)型政府做出了這樣的要求：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。（13）這是對(duì)我國(guó)政府行政系統(tǒng)在新的歷史條件下的功能定位。如果說(shuō)我國(guó)傳統(tǒng)政府行政功能主要是以管理或者治理為功能定位的話，那么在新的歷史條件下，政府行政系統(tǒng)的管理功能和治理功能則要有一定程度的淡化，更要彰顯服務(wù)功能。中共十九大報(bào)告關(guān)于政府行政系統(tǒng)的服務(wù)義務(wù)也做了諸多具體要求和規(guī)定，如社區(qū)服務(wù)、老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)、城鎮(zhèn)服務(wù)體系建設(shè)等等。近段時(shí)間我國(guó)所推行的精準(zhǔn)扶貧就充分體現(xiàn)了政府的服務(wù)功能。政府行政系統(tǒng)的服務(wù)功能與管理功能是兩個(gè)不同的價(jià)值判斷，在管理功能之下叫大政府小社會(huì)，而在服務(wù)功能之下則是另一種狀態(tài)，那就是大社會(huì)小政府。小政府的命題中包括了政府的規(guī)模，政府自身的消耗，政府對(duì)社會(huì)的壓力等等。深而論之，政府行政系統(tǒng)為了很好地完成公共服務(wù)，首先必須減少自身的消耗，限縮自身的規(guī)模，行政編制法在傳統(tǒng)行政法治中則沒(méi)有很好地契合小政府大社會(huì)的精神?；诖耍谛碌臍v史時(shí)代下，行政編制法必須有新的歷史定位，就是通過(guò)行政編制法使小政府大社會(huì)落到實(shí)處。

第四，行政組織簡(jiǎn)化的緣由。機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)是我國(guó)一項(xiàng)非常明晰的憲法原則（14），該原則在學(xué)界和實(shí)務(wù)部門存在著認(rèn)知上的偏差，有人就認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)一旦設(shè)立，就是一個(gè)客觀存在，而不存在精不精或者簡(jiǎn)不簡(jiǎn)的問(wèn)題。正因?yàn)檫@一點(diǎn)，我國(guó)行政法教科書(shū)在行政法講解中，甚至在行政組織法講解中都不再提機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則，該認(rèn)知是值得商榷的。筆者認(rèn)為，憲法將機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則規(guī)定下來(lái)是經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的，換言之，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則的存在有其科學(xué)性和規(guī)律性，即便在法治發(fā)達(dá)國(guó)家也強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)原則，有學(xué)者甚至將機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)或者機(jī)構(gòu)成本的降低視為新公共管理的基本理念。邁克爾·塔格特在《行政法的范圍》一書(shū)中就指出：“ 新公共管理還用‘錢花到值處、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)、問(wèn)責(zé)性、對(duì)社區(qū)的回應(yīng)性等語(yǔ)詞來(lái)表述其積極目標(biāo)。新公共管理嘗試為政府識(shí)別出一種核心的作用，提供更好更具回應(yīng)性的服務(wù)，并發(fā)展治理的經(jīng)驗(yàn)與工具以及能夠在不過(guò)度妨礙私人部分或公民積極性的情況下達(dá)成政策目標(biāo)”。（15）法國(guó)行政法強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)并不是偶然的，因?yàn)樵诋?dāng)代復(fù)雜的機(jī)制之下，行政機(jī)構(gòu)所呈現(xiàn)的是膨脹化傾向，自身的規(guī)模越來(lái)越大，享有的權(quán)力越來(lái)越多，對(duì)社會(huì)的干預(yù)也越來(lái)越強(qiáng)烈。在美國(guó)，1883年州際商業(yè)委員會(huì)產(chǎn)生以后，諸多類似的行政機(jī)構(gòu)不斷出現(xiàn)，這些機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)而言是一把雙刃劍，從正的方面看，它們?yōu)樯鐣?huì)提供了公共管理和公共服務(wù)，而從負(fù)的方面看，它們對(duì)社會(huì)的壓力越來(lái)越大，這才導(dǎo)致美國(guó)在20世紀(jì)70年代發(fā)起了放松管制運(yùn)動(dòng)。放松管制即是政府管理方式的改變，而在其中也包含著對(duì)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)。我國(guó)此次機(jī)構(gòu)改革就強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約治理，實(shí)現(xiàn)行政程序的效率化。那么，行政組織的簡(jiǎn)約化與傳統(tǒng)行政編制法的自洽度并不高，這就要求為了契合行政組織簡(jiǎn)化這一當(dāng)代行政機(jī)構(gòu)改革的主流，對(duì)行政編制法進(jìn)行新的定位。

第五，行政法治細(xì)密化的緣由。行政法在所有部門法中是最為復(fù)雜的，筆者曾經(jīng)把行政法的特征表述為三個(gè)方面：一是法群性，指行政法是由無(wú)數(shù)行政法典則構(gòu)成的法律群，它不像刑法或民法那樣有一個(gè)統(tǒng)一完整的法典，而是由許許多多個(gè)別法典構(gòu)成的法律群。二是法圈性，指行政法是一個(gè)存在相關(guān)法律邊沿的法律圈，在這個(gè)圈內(nèi)存在大量的行政法規(guī)范、行政法制度，而行政法規(guī)范和行政法典則處在不斷的發(fā)展和變化之中，這個(gè)變化比其他任何部門法來(lái)得猛烈。有時(shí)候一年之內(nèi)，國(guó)家可以制定數(shù)十個(gè)行政法典，有時(shí)候國(guó)家一年之內(nèi)也可以廢止若干個(gè)行政法典，對(duì)行政法的法圈而論，法典的進(jìn)與出成為一道亮麗的風(fēng)景線，這在其他部門法中是不可思議的。三是法階性，所謂法階性是指在行政法體系中分布著若干存在聯(lián)系的不同層級(jí)的法律規(guī)范，就是我們所說(shuō)的上位法和下位法的問(wèn)題，在其他部門法中上下位法的概念甚至可能不存在，因?yàn)樗鼈兺哂型刃ЯΓ姓ㄖ袕姆傻秸?guī)章至少分布了五個(gè)層次，而且這其中還大量存在行政規(guī)范性文件。（16）行政法的上述三個(gè)特性使行政法進(jìn)入近現(xiàn)代以來(lái)一直處于整合之中，處于自我完善和修復(fù)之中。在我國(guó)，行政法內(nèi)部的構(gòu)成也越來(lái)越細(xì)密，例如，部門行政法已經(jīng)成為行政法學(xué)界研究的重要對(duì)象，也成為國(guó)家完善行政法體系所采取的重要舉措。（17）在我國(guó)傳統(tǒng)行政法中行政編制法也可能被行政組織法所吸收、所包容甚至所淹沒(méi)，但隨著行政法治的細(xì)密化，行政編制法應(yīng)當(dāng)回歸本真，對(duì)其進(jìn)行新的定位也就順理成章了。

三、行政編制法新的時(shí)代價(jià)值

新的歷史時(shí)代由于社會(huì)矛盾發(fā)生了深刻變化，相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等也自然而然地發(fā)生相應(yīng)的變化。從整個(gè)公法的角度來(lái)看，在新的歷史時(shí)代中，有三個(gè)方面必須引起關(guān)注：一是憲法和法律至上。2014年我國(guó)對(duì)依法治國(guó)做了頂層設(shè)計(jì)，對(duì)依法治國(guó)的若干重大理論和實(shí)踐問(wèn)題全方位地給予了闡釋。但在這個(gè)闡釋中，并沒(méi)有直接體現(xiàn)憲法和法律至上。而中共十九大報(bào)告則明確提出了憲法和法律至上，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，通過(guò)三年依法治國(guó)的實(shí)踐，在理論認(rèn)識(shí)上有所深化，即是說(shuō)，在強(qiáng)調(diào)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，憲法與法律至上問(wèn)題不可回避，憲法與法律至上是依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)邏輯和相對(duì)較高的價(jià)值判定標(biāo)準(zhǔn)。很難想象，若不認(rèn)可憲法和法律的至上性，依法治國(guó)會(huì)有很好地推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。憲法和法律至上對(duì)我國(guó)公法體系而言，是非常利好的消息。因?yàn)?，它使得我?guó)的公法也有了相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值，包括行政編制法在內(nèi)的行政法治有了正當(dāng)?shù)姆沙绦蛑С帧６菄?guó)家治理的簡(jiǎn)約性和社會(huì)化。在2013年之前，我們所強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家管理，而不是國(guó)家治理，那么國(guó)家治理和國(guó)家管理是否有質(zhì)的區(qū)別呢？回答是肯定的。傳統(tǒng)的國(guó)家管理強(qiáng)調(diào)政府的核心地位，強(qiáng)調(diào)政府在管理中的高度權(quán)威性，而行政相對(duì)人和其他社會(huì)主體僅僅是管理的介入者，而不具有管理中的主人翁地位和精神。社會(huì)治理則賦予了治理另一種含義，就是治理更加多元，更加廣泛，更加契合社會(huì)發(fā)展過(guò)程。一方面，政府行政系統(tǒng)在社會(huì)治理中要扮演重要的角色，要執(zhí)行規(guī)則，甚至要制定規(guī)則，在德國(guó)將此稱之為法規(guī)命令：“如果行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行正式法律時(shí)不是一個(gè)事件，而是有大量的、數(shù)量不可預(yù)測(cè)的、同類情況需要統(tǒng)一處置，法規(guī)命令就是可取的方式。法規(guī)命令是伸展空間廣闊、針對(duì)多數(shù)人和持續(xù)特定時(shí)期的行政處置行為和塑造行為”。（18）政府行政系統(tǒng)還要對(duì)治理過(guò)程進(jìn)行主導(dǎo)和監(jiān)督。與此同時(shí)，行政相對(duì)人和其他社會(huì)主體在整個(gè)治理中也不是被動(dòng)和消極的。2016年以來(lái)我國(guó)所廣泛推行的PPP模式就充分體現(xiàn)了治理過(guò)程中的廣泛的社會(huì)參與。還要指出的是十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。（19）這說(shuō)明，當(dāng)代的治理應(yīng)當(dāng)引入相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)使行業(yè)章程、團(tuán)體規(guī)章和鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮重要作用，這實(shí)質(zhì)上使社會(huì)治理更加社會(huì)化，行政系統(tǒng)傳統(tǒng)的權(quán)力就要有所剝離，就要讓渡于其他社會(huì)主體。新的治理模式使行政機(jī)構(gòu)體系的功能結(jié)構(gòu)、職權(quán)都要發(fā)生這樣和那樣的改變，這天然地與行政編制法聯(lián)系在一起。三是公眾權(quán)利含義的拓展。我國(guó)憲法關(guān)于公民權(quán)利做了諸多規(guī)定，認(rèn)可了公民廣泛的自由權(quán)、平等權(quán)和受益權(quán)。（20）進(jìn)入新的歷史時(shí)代以后，公民的權(quán)利較以前發(fā)生了深刻變化，從重視權(quán)利的形式方面到重視權(quán)利的實(shí)質(zhì)方面，從重視權(quán)利的個(gè)別化方面，到重視權(quán)利的機(jī)制化方面。例如中共十九大報(bào)告提出了公民人格權(quán)的概念（21），傳統(tǒng)法治中，人格權(quán)是民法上的權(quán)利，屬于私權(quán)的范疇，就是一方主體不能傷害另一方主體的人格和尊嚴(yán)。而中共十九大報(bào)告的人格權(quán)則主要針對(duì)公權(quán)主體而言的，換言之，新的人格權(quán)不僅僅是私法上的人格權(quán)，新的人格權(quán)的義務(wù)主體更多的是行政系統(tǒng)和其他公權(quán)力主體，這就大大提高了人格權(quán)的質(zhì)量，拓展了人格權(quán)的外延。行政編制法是針對(duì)行政主體的，通過(guò)行政編制法強(qiáng)化了行政主體的義務(wù)履行能力，而它帶來(lái)的實(shí)際效果便是行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)。上列三個(gè)方面是新時(shí)代公法的若干新的特性，對(duì)新時(shí)代行政編制法價(jià)值的研究應(yīng)當(dāng)與上列三個(gè)方面有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，這樣才使得對(duì)行政編制法的價(jià)值理解有深刻的法律基礎(chǔ)。具體而論，行政編制法新的時(shí)代價(jià)值體現(xiàn)在下列方面。

第一，支持法治體系的價(jià)值。前文已經(jīng)指出，我國(guó)今后建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)重在構(gòu)建法治體系，而不僅僅是構(gòu)建法律的規(guī)范體系。我國(guó)在2010年已經(jīng)宣布法律的規(guī)范體系已經(jīng)建成，而到目前為止，我國(guó)法治體系還存在諸多的漏洞和短板。一方面，法治體系建設(shè)的介入主體相對(duì)較少，主要通過(guò)法律人共同體來(lái)建構(gòu)法治體系，而沒(méi)有廣泛地調(diào)動(dòng)其他社會(huì)主體參與法治體系建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。這就使得法治體系建設(shè)本身具有一定的封閉性。另一方面，法治體系除了法律的規(guī)范體系之外，還有法律的實(shí)施體系、保障體系和監(jiān)督體系等，可以通過(guò)實(shí)施體系、保障體系和監(jiān)督體系，使法律的規(guī)范體系予以實(shí)施，但法治建設(shè)的最高價(jià)值是法的實(shí)現(xiàn)，就是廣大社會(huì)公眾對(duì)法的認(rèn)同和接受。法實(shí)現(xiàn)是依法治國(guó)的最高境界，法的實(shí)現(xiàn)就法治本身的運(yùn)作而論，是通過(guò)外在機(jī)制體現(xiàn)的，而只有在內(nèi)在機(jī)制上做足文章，外在機(jī)制才能發(fā)揮很好的作用。行政編制法就是法治建設(shè)中的內(nèi)在機(jī)制的組成部分，通過(guò)這種內(nèi)在機(jī)制，在法治大系統(tǒng)中率先解決一部分法律人共同體的問(wèn)題，讓行政系統(tǒng)理性地行使行政權(quán)和其他國(guó)家權(quán)力，進(jìn)而促使法治在整個(gè)社會(huì)機(jī)制中的實(shí)現(xiàn)。以此而論，行政編制法能夠有效地支持行政法治體系。

第二，充實(shí)行政法治的價(jià)值。行政法和行政法治在我國(guó)法律體系中扮演著重要角色，因此，國(guó)家也在法律體系建設(shè)中采取了較其他部門法為多的舉措。例如，我國(guó)在2000年制定了立法法，由于立法法規(guī)定了法律保留原則，所以人們認(rèn)為立法法是一個(gè)綜合性的法律，它對(duì)所有部門法都起作用，包括刑法和民法。這個(gè)論斷是科學(xué)的，不存在什么爭(zhēng)議。但同時(shí)要看到，立法法解決的最核心的問(wèn)題是行政法治的問(wèn)題，刑法民法的立法問(wèn)題不需要通過(guò)立法法進(jìn)行解決，因?yàn)樾谭穹ū旧砭褪欠杀Ａ粼瓌t的內(nèi)涵，本身就由全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，而行政法在立法法修改之后，地級(jí)市政府也有權(quán)決定，這就使得行政法的立法主體有五六個(gè)，行政法的法律形式有五六個(gè)，立法法在立法行為中重點(diǎn)對(duì)相關(guān)行為主體設(shè)定了義務(wù)。如《立法法》就規(guī)定部門規(guī)章只能規(guī)定下列事項(xiàng)：一是本部門行政管理的事項(xiàng);二是執(zhí)行上位法的事項(xiàng)。（22）這實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政系統(tǒng)在程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則中的雙重要求，其復(fù)雜性與其在調(diào)試社會(huì)關(guān)系中的功能密不可分。行政編制法便是行政法現(xiàn)象中的另一個(gè)獨(dú)特的現(xiàn)象，行政編制法從行政組織法中獨(dú)立出來(lái)，強(qiáng)調(diào)其獨(dú)特內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)它在新的歷史條件下的功能，是對(duì)我國(guó)行政法治的很好的充實(shí)。我國(guó)的靜態(tài)行政法與動(dòng)態(tài)行政法相比是相對(duì)滯后的，通過(guò)行政編制法新的定位、新的功能使我國(guó)動(dòng)態(tài)行政法和靜態(tài)行政法保持某種平衡。

第三，行政機(jī)構(gòu)改革于法有據(jù)的價(jià)值。依法治國(guó)與改革開(kāi)放的關(guān)系是我國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)部門近年來(lái)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，客觀地講，我國(guó)2014年對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)也基于要處理好二者的關(guān)系。即是說(shuō)我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)入了深水區(qū)，尤其在中共十九大報(bào)告中，認(rèn)為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾發(fā)生了深刻變化，主要矛盾體現(xiàn)在不平衡不充分的發(fā)展，與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要之間的矛盾。在新的歷史時(shí)代，社會(huì)矛盾較之前更加復(fù)雜，以改革開(kāi)放來(lái)應(yīng)對(duì)這些矛盾也更有難度，這便是深水區(qū)和攻堅(jiān)期的特性。在這樣的背景之下，既要大膽嘗試也要謹(jǐn)慎為之，大膽嘗試體現(xiàn)的是改革精神，而謹(jǐn)慎為之所體現(xiàn)的是法治精神，如何處理改革與依法治國(guó)的關(guān)系當(dāng)然是一道難題。對(duì)此，中共十九大報(bào)告和我國(guó)其他黨政文件都有新的要求。例如，政府的行為方式、在改革開(kāi)放中的舉措要于法有據(jù)。我國(guó)在歷史上有過(guò)許多次機(jī)構(gòu)改革，有些是成功的，有些是不成功的，充斥了非常大的或然性。之所以會(huì)有改革結(jié)果上的不確定性或者或然性，主要是改革本身不是一種法律行為。這一次機(jī)構(gòu)改革是在法治軌道上進(jìn)行的，在中共中央的改革方案中就提出了行政組織法在其中所應(yīng)當(dāng)起的關(guān)鍵作用，也提到行政編制法在其中所應(yīng)當(dāng)起的關(guān)鍵作用：“強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，堅(jiān)持總量控制，嚴(yán)禁超編進(jìn)人、超限額設(shè)置機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部。結(jié)合全面深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，對(duì)編制進(jìn)行整合規(guī)范，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度”。（23）要設(shè)定一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，要對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行新的數(shù)量上的確定，首先應(yīng)當(dāng)有一個(gè)編制規(guī)則，這就很好地為改革提供了法律上的依據(jù)。因此，行政編制法使行政機(jī)構(gòu)改革于法有據(jù)，是我國(guó)在新的歷史條件下改革開(kāi)放的新思維。

第四，簡(jiǎn)約行政組織的價(jià)值。機(jī)構(gòu)改革說(shuō)到底是要形成新的行政組織，如果放大一點(diǎn)，包括三個(gè)方面，一是行政機(jī)構(gòu)的總的體系，二是行政部門，三是行使行政權(quán)的單個(gè)行政機(jī)關(guān)。廣義的行政組織應(yīng)當(dāng)包括上列三個(gè)方面的內(nèi)容。事實(shí)上，行政組織法在對(duì)行政組織的設(shè)計(jì)中也是這樣進(jìn)行處理的。有學(xué)者就指出：“狹義的行政組織法通常包括下述內(nèi)容：（一）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和法律地位;（二）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成及結(jié)構(gòu);（三）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán);（四）國(guó)家行政機(jī)關(guān)設(shè)立、變更、撤銷的程序;（五）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的基本活動(dòng)原則和制度。? 行政組織法有繁有簡(jiǎn)，但關(guān)于行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、組織、職權(quán)是其必備的內(nèi)容”。（24）我國(guó)行政組織的上列三個(gè)方面都存在一個(gè)優(yōu)化的問(wèn)題?？傮w上講，我國(guó)行政系統(tǒng)中吃“皇糧”的人數(shù)相對(duì)較多，其中包括事業(yè)編制從事行政管理的人員;而有的行政部門的設(shè)置缺乏相應(yīng)的合理性，有些行政機(jī)構(gòu)職能交叉在一起，有些行政事務(wù)由多個(gè)行政機(jī)構(gòu)管理，而一個(gè)行政機(jī)構(gòu)也常常管理多個(gè)不同的行政事務(wù)，職能交叉既降低了行政系統(tǒng)處理問(wèn)題的能力和權(quán)威，也帶來(lái)了執(zhí)法擾民問(wèn)題，使廣大的社會(huì)主體承受了來(lái)自多方面的壓力。單個(gè)行政機(jī)關(guān)在我國(guó)的權(quán)力行使也不是高效的和適度的，有些行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、超越職權(quán)，有些行政機(jī)關(guān)在做出行政決定時(shí)缺少嚴(yán)格的法律程序等等。新的歷史條件下，要求政府行政系統(tǒng)樹(shù)立服務(wù)行政和給付行政理念，用福利國(guó)家的視野為社會(huì)提供公共服務(wù)。李克強(qiáng)總理指出：“煩苛管制必然導(dǎo)致停滯與貧困，簡(jiǎn)約治理則帶來(lái)繁榮與富?！?。（25）這比較恰當(dāng)?shù)孛枋隽诵姓M織和行政執(zhí)法的規(guī)律性。行政編制法是一個(gè)大的規(guī)范體系和系統(tǒng)，它必然會(huì)涉及宏觀、中觀、微觀三個(gè)方面的內(nèi)容。通過(guò)嚴(yán)格的行政編制法使我國(guó)的行政組織更加簡(jiǎn)約，這是行政編制法最為具體的法治價(jià)值。

四、行政編制法在新時(shí)代的法治特性

行政編制法在新的歷史時(shí)代至少應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)下列方面的新的狀態(tài)：一是新的功能。行政編制法在傳統(tǒng)行政法中功能并不那么清晰，它是不是用來(lái)解決行政組織中的量的問(wèn)題不得而知，因?yàn)闆](méi)有通過(guò)實(shí)在法對(duì)此做出闡釋，學(xué)界也對(duì)此論證相對(duì)較少。那么在新的歷史時(shí)代，行政編制法究竟應(yīng)當(dāng)具有什么樣的新的功能，需要予以澄清。這個(gè)功能需要學(xué)界和實(shí)務(wù)部門進(jìn)行理論上的論證和闡釋。二是新的構(gòu)成。行政編制法嚴(yán)格來(lái)講與行政組織法處于平行的層次，甚至比行政組織法還要具有強(qiáng)制力。而傳統(tǒng)行政法中，行政編制法以政策為主要淵源，以規(guī)范性文件為主要淵源，使其淵源在行政法中的構(gòu)成位階中相對(duì)較低。我們說(shuō)不能讓規(guī)章設(shè)置編制規(guī)則，更不能讓政策設(shè)置編制規(guī)制，是否應(yīng)當(dāng)像立法法中法律保留原則那樣，讓編制規(guī)則出自于相對(duì)高的法律位階之上。三是新的規(guī)范方式。由于行政編制法在我國(guó)大多體現(xiàn)于政策層面上，這就使得其更多的是一種指導(dǎo)性的規(guī)定、引導(dǎo)性的規(guī)定、綱領(lǐng)性的規(guī)定，而不具有實(shí)實(shí)在在的法律規(guī)范的特性。那么在新的歷史時(shí)代，這種狀況是否應(yīng)當(dāng)予以改變？對(duì)此應(yīng)當(dāng)做出肯定的回答。但是，行政編制法究竟怎么樣進(jìn)行具體的規(guī)范，采取什么樣的方式：僅僅強(qiáng)調(diào)定量，還是將定量與定性予以結(jié)合，僅僅強(qiáng)調(diào)剛性，還是剛性與柔性相結(jié)合，等等，這都需要予以澄清。無(wú)論如何，在筆者看來(lái)，在新的歷史時(shí)代行政編制法下列法治屬性是不可或缺的。

第一，體系化屬性。行政編制法在我國(guó)目前所表現(xiàn)出非常明顯的碎片化，有一部分存在于政策層面上，一部分存在于行政規(guī)范性文件層面上;一部分由中央機(jī)關(guān)制定，一部分由地方機(jī)關(guān)制定;一部分屬于行政性編制，一部分則屬于事業(yè)編制（26）等等。這種非常復(fù)雜的零散的立法技術(shù)必然使它失去調(diào)控行政行為的條件。新的歷史時(shí)代強(qiáng)調(diào)法治體系的統(tǒng)一性和有機(jī)性，將法治體系看作依法治國(guó)的過(guò)程化和機(jī)制化的東西，這樣的視覺(jué)實(shí)質(zhì)上是一種法治思維。行政編制法應(yīng)當(dāng)從這樣的法治思維中得到啟迪，應(yīng)當(dāng)去除碎片化、分散化、個(gè)別化、地方化、行政化、政策化等等因素，作為一個(gè)有機(jī)的體系予以整合。例如，在對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，就應(yīng)當(dāng)同時(shí)出臺(tái)一部體系化的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制法，而這個(gè)機(jī)構(gòu)編制法要絕對(duì)成體系，不僅僅存在于宏觀層面上，而且要涉及中觀和微觀。目前國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的編制規(guī)則主要是對(duì)職能機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)這種高層次機(jī)構(gòu)的規(guī)制，而相對(duì)較低的司局級(jí)機(jī)構(gòu)、處級(jí)機(jī)構(gòu)是否有體系化的編制？至少在總的方案中沒(méi)有看到。相比之下，法治發(fā)達(dá)國(guó)家則是將編制作為一個(gè)體系來(lái)看待的，例如美國(guó)外事機(jī)構(gòu)的編制就從單個(gè)的編制到整個(gè)機(jī)構(gòu)的構(gòu)成無(wú)一例外。（27）

第二，規(guī)范化屬性。行政編制法在我國(guó)傳統(tǒng)上與其他法律規(guī)范的表述方式存在著非常大的差別，法律規(guī)范是非?？茖W(xué)的關(guān)于主體行為和行為結(jié)果的規(guī)制技術(shù)。一般認(rèn)為，法律規(guī)范中有三個(gè)構(gòu)成部分，即假定、處理和制裁。假定所指的是一種預(yù)設(shè)的狀況，這種預(yù)設(shè)的狀況是其他后續(xù)行為的前提條件，處理則是這種預(yù)設(shè)狀況如果受到某種威脅或者某種障礙，選擇什么樣的處理路徑;制裁則是對(duì)某種行為的矯正，當(dāng)然也包括對(duì)負(fù)面行為的整治等。（28）我國(guó)傳統(tǒng)行政編制法在行文技術(shù)上則完全沒(méi)有按照法律規(guī)范的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)予以表述。例如，2014年國(guó)務(wù)院制訂的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，其中涉及事業(yè)單位的人事編制管理，就沒(méi)有針對(duì)性地設(shè)置制裁條款，而僅僅設(shè)置了相關(guān)的法律責(zé)任。關(guān)于法律責(zé)任的表述也是非常抽象的。（29）新的行政編制法要回歸到法治體系中來(lái)，就必然要貼上嚴(yán)格的法律規(guī)范的標(biāo)簽。法律規(guī)范中的假定條款、處理?xiàng)l款和制裁條款在編制規(guī)則中應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值捏w現(xiàn)。人們常常說(shuō)我國(guó)的行政編制難以得到執(zhí)行，其重要原因就在于編制規(guī)范本身與法的規(guī)范沒(méi)有契合，人們對(duì)它的理解和執(zhí)行也就失卻了法律上的視角，更不會(huì)用法治理念來(lái)認(rèn)可編制規(guī)范的內(nèi)容，因此規(guī)范化是新時(shí)代行政編制法的非常重要的屬性，也是最為重要的屬性。

第三，標(biāo)準(zhǔn)化屬性。法治發(fā)達(dá)國(guó)家在公務(wù)員的職位分類中發(fā)明了職位分類的概念，職位分類制強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面的內(nèi)容，一是強(qiáng)調(diào)職位的統(tǒng)一性。就是在全國(guó)范圍的同一職位具有統(tǒng)一化的內(nèi)容，不能因?yàn)闀r(shí)間和空間的變化而使職位的內(nèi)容有所變化。二是定量化，就是每一個(gè)職位所完成的工作都有嚴(yán)格的量化標(biāo)準(zhǔn)，用數(shù)字來(lái)說(shuō)明，用表格來(lái)說(shuō)明。定量化是當(dāng)代行政管理的所追求的目標(biāo)，公務(wù)員職位的定量化體現(xiàn)了當(dāng)代公務(wù)員制度的科學(xué)性和嚴(yán)格的技術(shù)精神。三是標(biāo)準(zhǔn)化，一個(gè)職位一旦確定以后，就要有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)中包括擔(dān)任這一職位的主體資格。例如學(xué)歷上的資格、專業(yè)知識(shí)上的資格、社會(huì)閱歷的資格。上列三個(gè)方面足以說(shuō)明職位分類制在法治發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員管理中的優(yōu)勢(shì)。這種標(biāo)準(zhǔn)化的管理實(shí)質(zhì)上和編制法的精神是高度契合的，當(dāng)然這只是對(duì)單個(gè)編制的職位而言，對(duì)整個(gè)行政機(jī)構(gòu)體系的編制應(yīng)當(dāng)引入法治發(fā)達(dá)國(guó)家這種標(biāo)準(zhǔn)化機(jī)制，要使行政機(jī)構(gòu)大系統(tǒng)和立法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)保持權(quán)力行使中的邏輯關(guān)系，要對(duì)整個(gè)行政系統(tǒng)的職權(quán)和職位的關(guān)系進(jìn)行合理說(shuō)明、合理定位，對(duì)行政機(jī)構(gòu)中的各種位置都應(yīng)當(dāng)像公務(wù)員法所規(guī)定的那樣，定量化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。具體如何通過(guò)行政編制法進(jìn)行處理需要進(jìn)一步探討，但可以確定的是標(biāo)準(zhǔn)化是編制法的核心內(nèi)涵。

第四，剛性化屬性。法治體系中有硬法和軟法之分，如果按照學(xué)界通常對(duì)軟法的理解，我國(guó)行政編制法的相關(guān)規(guī)范在傳統(tǒng)上講絕大多數(shù)屬于軟法的范疇，因?yàn)樗鼈兒驼邲](méi)有多大區(qū)別，有些就是政策，這是一方面。另一方面我國(guó)諸多的行政編制本身就沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和定量分析，往往在一個(gè)區(qū)間之內(nèi)。這個(gè)區(qū)間實(shí)質(zhì)上給行政主體留下了非常大的裁量空間，例如有些編制規(guī)則規(guī)定，此崗位由1-3人構(gòu)成（30），可以說(shuō)1-3人是一個(gè)剛性標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椴豢梢陨儆?人，也不可以多于3人，從上限和下限的角度來(lái)說(shuō)，它是剛性的，但實(shí)際上這個(gè)表述充滿了極大的彈性，一個(gè)機(jī)構(gòu)中就有三個(gè)選擇，即一人的選擇，二人的選擇和三人的選擇，而在全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)說(shuō)，這個(gè)選擇就不僅僅是三個(gè)選擇的問(wèn)題，可能是三十萬(wàn)個(gè)選擇。一個(gè)國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)體系的某一職位如果有三十多萬(wàn)個(gè)選擇，或者說(shuō)其他較大額度的選擇那還能叫剛性嗎？所以說(shuō)，我國(guó)傳統(tǒng)行政編制法柔性成分絕對(duì)大于剛性成分。新的歷史時(shí)代，這樣的立法技術(shù)必須改變，因?yàn)閯傂允强茖W(xué)性的體現(xiàn)，是技術(shù)化的體現(xiàn)，是定量化的體現(xiàn)。

第五，責(zé)任化屬性。我國(guó)機(jī)構(gòu)多年來(lái)有一個(gè)說(shuō)法叫精簡(jiǎn)膨脹，再精簡(jiǎn)再膨脹。即是說(shuō)，行政機(jī)構(gòu)乃至其他國(guó)家機(jī)構(gòu)處于一種惡性循環(huán)的狀態(tài)，每一次精簡(jiǎn)在短期之內(nèi)可以達(dá)到某種效果，時(shí)過(guò)境遷便故態(tài)復(fù)萌，使我國(guó)長(zhǎng)期處于精簡(jiǎn)和膨脹的怪圈之中。其原因在于沒(méi)有建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立一個(gè)行政機(jī)構(gòu)不會(huì)帶來(lái)任何法律責(zé)任，按照帕金森定律的說(shuō)法，行政機(jī)構(gòu)在不稱職管理下，就非常愿意多設(shè)立一些行政機(jī)構(gòu)，這便是導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)膨脹的邏輯?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中指出：“加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度。嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)決查處各類違紀(jì)違法行為，嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)”。（31）其非常清晰地指出了在機(jī)構(gòu)改革中如果有人違背編制規(guī)則，就有可能被追究法律責(zé)任。由此可見(jiàn)，行政編制的責(zé)任化既是剛性編制所要求的，也是規(guī)范化所要求的，是行政編制法在調(diào)控編制過(guò)程中的最后一道防線，在傳統(tǒng)上，若沒(méi)有突破最后一道防線，便不需要承擔(dān)法律責(zé)任。而在新的歷史時(shí)代，紅線意識(shí)和底線意識(shí)在編制規(guī)則中應(yīng)當(dāng)予以存在，至于在編制法中應(yīng)當(dāng)建立什么樣的責(zé)任制，需要進(jìn)一步探討。我國(guó)近年來(lái)在行政系統(tǒng)所推行的權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單就是可以借鑒的先例。

① 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進(jìn)行了七次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。歷次機(jī)構(gòu)改革都是在對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)與行政管理事項(xiàng)認(rèn)知的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。每一次改革規(guī)模雖有不同，但在國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的完善中都起到了積極作用。要指出的是，歷次機(jī)構(gòu)改革在有關(guān)行政機(jī)構(gòu)目標(biāo)的分解與綜合中都欠深入研究，所以才導(dǎo)致歷次改革都尚未找到國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的最佳方案。

② 孟鴻志：《中國(guó)行政組織法通論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年，第138頁(yè)。

③ 張文顯主編：《法理學(xué)》（第三版），北京：法律出版社，2007年，第398頁(yè)。

④ 參見(jiàn)《行政許可法》第1條，《行政處罰法》第1條，《行政強(qiáng)制法》第2條，《行政復(fù)議法》第2條，《行政訴訟法》第2條，《國(guó)家賠償法》第3、4條。

⑤ 在我國(guó)國(guó)務(wù)院法制辦編纂的《法律全書(shū)》中，行政法法典包括行政法的總則和部門行政管理法，共有200多件。而在這200多件中有關(guān)行政組織和行政編制的法典還不到10件，這足以反映我國(guó)行政法體系中有關(guān)組織和編制的規(guī)定還極其單薄，它們與有關(guān)行政行為和行政救濟(jì)的法典完全不成比例。參見(jiàn)國(guó)務(wù)院法制辦公室編：《新編中華人民共和國(guó)常用法律法規(guī)全書(shū)》（2018年版），北京：中國(guó)法制出版社，2018年。

⑥ 馬懷德主編：《行政法與行政訴訟法》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007年，第21頁(yè)。

⑦ 關(guān)保英：《行政法學(xué)》上冊(cè)，北京：法律出版社，2013年，第368頁(yè)。

⑧ 目前我國(guó)有關(guān)行政編制的行政法規(guī)范主要是政府規(guī)章，例如國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委在2015年頒布的《中國(guó)人口宣傳教育中心主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》;國(guó)務(wù)院辦公室2008年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》;2015年中央編辦會(huì)同發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、商務(wù)部、國(guó)資委等部門共同起草的《關(guān)于貫徹落實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案涉及事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的意見(jiàn)（試行）》;2014年中央編辦 教育部 財(cái)政部《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》等。

⑨ 改革后，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門26個(gè)。參見(jiàn)國(guó)務(wù)院2018年發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。

⑩ （23） （31） 《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，北京：人民出版社，2018年，第35、55、37頁(yè)。

（11） 應(yīng)松年教授主編的《當(dāng)代中國(guó)行政法》對(duì)我國(guó)行政法的幾乎所有問(wèn)題都進(jìn)行了講解，在體制行政法部分設(shè)置了行政組織法、中央行政組織法、地方行政組織法、公務(wù)員法、其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體、國(guó)有財(cái)產(chǎn)公物與公營(yíng)造物等章節(jié)，但是沒(méi)有設(shè)置行政編制法一章，甚至在節(jié)和目中也沒(méi)有提到行政編制法。這足以表明我國(guó)學(xué)界尚未對(duì)行政編制法的研究引起重視。 參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，第2卷，北京：人民出版社，2018年，第257頁(yè)。

（12） 中共十九大報(bào)告關(guān)于新時(shí)代行政機(jī)構(gòu)及其體系的定位是服務(wù)型政府，要求在新的歷史時(shí)代中政府行政系統(tǒng)必須為社會(huì)公眾提供人民滿意的公共服務(wù)，而且要將公共服務(wù)全方位化，如公共就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、公共安全服務(wù)、公共養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等等。為了完成這些職能，政府行政系統(tǒng)的構(gòu)造必須貫徹精簡(jiǎn)、高效等原則，做到“放、管、服”的統(tǒng)一。

（13） （19） 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第39、49頁(yè)。

（14） 《中華人民共和國(guó)憲法》第27條第1款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)行機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義?！?/p>

（15） 〔新西蘭〕邁克爾·塔格特編：《行政法的范圍》，金自寧譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第153頁(yè)。

（16） 行政規(guī)范性文件在行政法中究竟處于什么樣的地位在學(xué)界和實(shí)務(wù)部界認(rèn)識(shí)不一，有人認(rèn)為，行政規(guī)范性文件是行政法的淵源之一，因?yàn)樗餐瑯幽軌驅(qū)π姓鄬?duì)人設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，這樣的權(quán)利與義務(wù)具有普遍約束力。而《立法法》則沒(méi)有確認(rèn)行政規(guī)范性文件作為行政法淵源的地位，據(jù)說(shuō)當(dāng)時(shí)立法者有很多的擔(dān)憂，認(rèn)為一旦認(rèn)可了行政規(guī)范性文件的法律地位則會(huì)使行政規(guī)范性文件越來(lái)越泛化?？陀^事實(shí)是行政規(guī)范性文件在我國(guó)行政法治中的的確確是行政法規(guī)范的重要形式，而且諸多地方已經(jīng)通過(guò)政府規(guī)章的形式確認(rèn)了行政規(guī)范性文件的法律地位。如，《上海市行政規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定》《安徽省行政規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》《河北省行政規(guī)范性文件制定規(guī)定》等等。

（17） 章志遠(yuǎn)：《部門行政法專論》，北京：法律出版社，2017年。

（18） 〔德〕哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第333-334頁(yè)。

（20） 盡管我國(guó)憲法在82年制定時(shí)有關(guān)公民權(quán)利的規(guī)定就已經(jīng)有非常廣的覆蓋面，但后來(lái)的若干次修正都進(jìn)一步充實(shí)了公民權(quán)利的廣度和深度。例如，2004年修正案就規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，學(xué)界稱之為人權(quán)入憲。2018年修正案有若干條文都涉及了公民權(quán)利的問(wèn)題，如修正案第38條等。

（21） 人格權(quán)本是私法中的權(quán)利概念，而中共十九大報(bào)告提出的人格權(quán)則超越了私法權(quán)的范圍，可以說(shuō)將該權(quán)利從私法拓展到了公法。事實(shí)上在公法中該權(quán)利有著獨(dú)特的內(nèi)涵，它要求公權(quán)主體在公權(quán)行使中要給當(dāng)事人以高度的尊重，維護(hù)其人格尊嚴(yán)，這是我國(guó)法治建設(shè)的一大進(jìn)步。

（22） 參見(jiàn)《立法法》第80條、第82條。

（24） 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011年，第88-90頁(yè)。

（25） 參見(jiàn)李克強(qiáng)總理2016年5月9日在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議上講話。

（26） 我國(guó)的事業(yè)編制是比較混亂的，有些事業(yè)編制屬于純粹的事業(yè)編制，這些事業(yè)單位實(shí)行獨(dú)立核算但不行使公權(quán)力。而有些事業(yè)編制則具有強(qiáng)烈的行政編制的屬性，他們行使著公共職權(quán)，幾乎與行政主體沒(méi)有區(qū)別。例如，城管機(jī)關(guān)、文化執(zhí)法機(jī)關(guān)等。

（27） 〔美〕詹姆斯·M·伯恩斯等：《美國(guó)式民主》，譚君久等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993年，第732頁(yè)。

（28） 謝睿智主編：《法律百科全書(shū)（一般法學(xué)）》，臺(tái)北：三民書(shū)局，2008年，第184頁(yè)。

（29） 參見(jiàn)《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第41、42、43條。

（30） 參見(jiàn)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第14條、第22條。