吳淼 張精富

摘 要： 隨著世界各國實踐經(jīng)驗的累積，公私合作（PPP）不是萬靈藥，而是包含巨大風(fēng)險的治理工具，逐漸成為知識界和實踐者的共識。于是，對PPP項目風(fēng)險的管理就成為一個重要的研究領(lǐng)域，并積累了相當(dāng)?shù)某晒?。以Web of Science數(shù)據(jù)庫中2008-2017年的文獻為對象，嘗試對PPP風(fēng)險管理研究進行系統(tǒng)的梳理以把握知識發(fā)展的態(tài)勢。研究發(fā)現(xiàn)，PPP風(fēng)險識別和評估方法具有主觀特性;PPP風(fēng)險類型和關(guān)鍵風(fēng)險因素因項目所處的國家或行業(yè)而異;實際風(fēng)險分配受權(quán)力、風(fēng)險管理能力以及競爭狀況的影響而與偏好的風(fēng)險分配有相當(dāng)差異;PPP風(fēng)險的分析和管理具有情境性，應(yīng)對策略需要從技術(shù)路徑向多維動態(tài)治理轉(zhuǎn)變。研究還發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前對風(fēng)險的發(fā)生機制、動態(tài)性關(guān)注不足;研究方法集中于小樣本的問卷調(diào)查，大樣本的案例研究較少;從碎片化的因素分析提出整合性的框架以及管理模式的實踐性，均有待提升。

關(guān)鍵詞： 公私合作（PPP）; 風(fēng)險管理; 風(fēng)險識別; 風(fēng)險評估; 風(fēng)險分配

中圖分類號： F283 文獻標(biāo)識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671|6477.2019.01.0007

一、 導(dǎo) 論

作為公私雙方通過簽訂長期合同協(xié)議，以便私人部門參與提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或相關(guān)服務(wù)的安排，公私合作伙伴關(guān)系（Public Private Partnerships，PPP）因被證明具有提高服務(wù)供給效率和水平、實現(xiàn)物有所值等優(yōu)勢，在過去的二十多年里被世界各國廣泛采用。特別是，1990-2017年中國PPP項目的總量位居世界第一，投資總額位居世界第四[1]，同時PPP研究的最為顯著的進展也集中在中國[2]。但由于PPP項目涉及許多利益相關(guān)者、大量的投資以及長期的特許期，其風(fēng)險通常比傳統(tǒng)的采購方式更高，因而并不是所有的PPP項目都能夠成功，有相當(dāng)一部分項目的結(jié)果令人失望。這些失敗的項目在很大程度上要歸因于不合適的風(fēng)險識別、分擔(dān)和緩解策略[3]。因此，科學(xué)的風(fēng)險管理是PPP項目成功的關(guān)鍵或基礎(chǔ)，PPP項目的風(fēng)險管理也成為學(xué)術(shù)研究的重點和前沿領(lǐng)域之一[4]。

雖然“風(fēng)險管理”一詞常見于PPP項目風(fēng)險的相關(guān)研究之中，但學(xué)者并未對PPP項目的風(fēng)險管理概念單獨進行界定，而是直接沿用工程項目風(fēng)險管理的觀點。這些研究從性質(zhì)、特定功能、研究領(lǐng)域或混合的視角對風(fēng)險管理進行界定，如風(fēng)險管理可以視為一種在整個項目生命周期各個階段對影響項目績效的不確定性因素重復(fù)進行識別、評估和應(yīng)對，以確保項目目標(biāo)得以實現(xiàn)的活動[5]。盡管PPP項目風(fēng)險管理的概念因采納的視角而異，但都認為風(fēng)險管理存在于項目生命周期的各個階段，且至少包含風(fēng)險識別、評估和應(yīng)對三個方面。本文主要在回顧Web of Science數(shù)據(jù)庫中2008-2017年間有關(guān)PPP風(fēng)險管理文獻的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前PPP的學(xué)術(shù)文獻集中在風(fēng)險的識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險的分配、風(fēng)險控制策略、構(gòu)建合理有效的風(fēng)險管理框架這五個子主題的研究現(xiàn)狀和存在的不足進行討論，并著重關(guān)注這幾個方面的問題：（1） 有哪些風(fēng)險因素影響著PPP項目的成功或失?。窟@些因素如何識別出來？其內(nèi)在結(jié)構(gòu)是什么？（2） 這些風(fēng)險是如何進行量化和評估的？不同國家或行業(yè)的關(guān)鍵風(fēng)險因素有何不同？（3） 這些風(fēng)險如何在不同主體之間進行分配？有哪些分配的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法？（4） 不能避免風(fēng)險的現(xiàn)實下，有哪些風(fēng)險控制策略？

二、 風(fēng)險的識別與分類

風(fēng)險識別作為風(fēng)險管理關(guān)鍵的第一步，其任務(wù)就是盡可能發(fā)現(xiàn)影響PPP績效的風(fēng)險因素，以便政府和私人部門能夠有效管理這些風(fēng)險。因此，多數(shù)學(xué)者基于直接思考（direct thinking）的途徑和文獻回顧的方法，識別出不同國家、不同行業(yè)影響PPP項目的風(fēng)險因素，表現(xiàn)出精細化與情景化的特性。進而風(fēng)險識別的技術(shù)方法具有識別主體感知的特征。因為風(fēng)險識別既重要又困難，并且需要創(chuàng)造力和想象力，所以綜合使用頭腦風(fēng)暴、專家的訪談、德爾菲法、從歷史文獻中獲取經(jīng)驗以制定風(fēng)險清單或進行案例研究成為風(fēng)險識別的主要方法[6]。這一方面是因為這些方法節(jié)約時間和物質(zhì)成本，另一方面，全面的風(fēng)險因素清單能夠為PPP實踐者在簽訂和執(zhí)行成功的特許協(xié)議提供有用的工具，也是后續(xù)過程的基礎(chǔ)。

基于以上具有主觀特性的識別方法和對不同國家、不同行業(yè)PPP項目風(fēng)險要素的識別，學(xué)者提出了多種風(fēng)險分類的方法，但以風(fēng)險來源的標(biāo)準(zhǔn)進行劃分是運用最多的分類方法[7]。如在PPP項目風(fēng)險管理的開創(chuàng)性文獻中，Li將PPP項目面臨的風(fēng)險分為與項目外部環(huán)境有關(guān)的宏觀風(fēng)險、與項目本身相關(guān)的內(nèi)生性的中觀風(fēng)險、與項目利益主體相關(guān)內(nèi)生性的微觀風(fēng)險這三類[8];Grimsy和Lewis則將與PPP項目相關(guān)的風(fēng)險分為6類：公共風(fēng)險、資產(chǎn)風(fēng)險、運營風(fēng)險、贊助風(fēng)險、融資風(fēng)險、違約風(fēng)險[9]。由于PPP項目嵌入的經(jīng)濟-社會-政治環(huán)境不同，PPP項目所表現(xiàn)的風(fēng)險具有差異性。所以，從實踐出發(fā)，學(xué)者們對不同國家和不同行業(yè)的PPP項目風(fēng)險因素進行詳盡的識別和分類成為研究的重點，得出了一系列具有情境性的風(fēng)險清單。如Choi等通過對中國當(dāng)前市場法規(guī)和相關(guān)PPP研究文獻的研究以及對專家的咨詢后發(fā)現(xiàn)，中國水務(wù)PPP項目的風(fēng)險是法律法規(guī)風(fēng)險、金融風(fēng)險、水市場風(fēng)險和信用風(fēng)險[10];Dang等通過文獻回顧和德爾菲法，發(fā)現(xiàn)越南道路與橋梁的51種具體的風(fēng)險因子，并將其分為與合同者相關(guān)、與項目相關(guān)、與所有者相關(guān)和外部風(fēng)險四種類型[11];Rebeiz通過闡釋性的案例研究，提出新興國家PPP項目可能面臨內(nèi)在的項目風(fēng)險（成本風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、隱性風(fēng)險）、外生的項目風(fēng)險（外匯風(fēng)險、政治風(fēng)險、運營風(fēng)險）和新興的市場風(fēng)險[2]。這些研究意在表明沒有一個適用于任何國家或行業(yè)的風(fēng)險清單，PPP項目的風(fēng)險視具體背景而定。除了以風(fēng)險來源的標(biāo)準(zhǔn)進行分類，時間維度的劃分也得到了學(xué)者的關(guān)注。如Khan建立了基于項目生命周期的風(fēng)險識別框架，提出應(yīng)該分別根據(jù)項目所處的規(guī)劃、可行性研究、詳細設(shè)計、建設(shè)、運營、維護、轉(zhuǎn)移這七個階段來劃分風(fēng)險[13]。這一維度非常重要，因為廣泛認為風(fēng)險發(fā)生的可能性和影響隨著時間而變化。

既有的風(fēng)險分類標(biāo)準(zhǔn)存在維度單一化和沒有考慮風(fēng)險之間相互關(guān)聯(lián)和作用的問題。一方面，按照風(fēng)險的來源或項目生命周期只是提供了風(fēng)險分類時需要考慮眾多維度中的兩個。如Handley|Schachler和Navare提出可用于制定決策的十維度的風(fēng)險劃分矩陣——風(fēng)險的原因、控制的位置、受影響的人、影響的性質(zhì)、影響發(fā)生的位置、影響的程度、發(fā)生的頻率、對稱的程度、可預(yù)測的程度、時間范圍，任何風(fēng)險都可以通過這些變量進行分類[14]。另一方面，當(dāng)前的定性識別和分類方法不能夠反映不同風(fēng)險之間的互動和相互依賴。如Doloi指出PPP建設(shè)階段的有關(guān)時間、成本和績效的風(fēng)險會在運營階段傳播[15];Shrestha研究發(fā)現(xiàn)風(fēng)險表現(xiàn)的可能性以及風(fēng)險對PPP項目各個階段的影響不同，需要在不同的項目階段對風(fēng)險的變化進行適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，例如技術(shù)風(fēng)險會在設(shè)計和建設(shè)階段可能會更加嚴重，而融資風(fēng)險可能在采購和施工階段而不是在運營階段發(fā)生[16];Marle則指出風(fēng)險之間的作用機制是復(fù)雜的而不是傳統(tǒng)的單一風(fēng)險驅(qū)動的方式，建議用風(fēng)險聚類的方式對現(xiàn)有的風(fēng)險分類方法進行補充，以使項目風(fēng)險互動率組內(nèi)最小，外部最大[17]。

三、 風(fēng)險評估的技術(shù)方法和關(guān)鍵風(fēng)險因素

風(fēng)險評估是通過確定風(fēng)險的重要性來評估識別出的風(fēng)險如何影響項目的成功和績效。這個過程至關(guān)重要，一方面，風(fēng)險評估能夠幫助確定項目的可行性，避免不滿意的項目結(jié)果出現(xiàn);另一方面，風(fēng)險的優(yōu)先排序，可以使參與者合理分配工作和資源來管理對項目造成嚴重后果的關(guān)鍵風(fēng)險因素。因此，現(xiàn)有研究發(fā)展出兩種路徑：一種是提出一系列的技術(shù)方法以改進原有方法的問題供后續(xù)項目評估進行運用與檢驗;另一種是通過對不同行業(yè)不同管轄區(qū)域的風(fēng)險進行大量評估，得出該行業(yè)或地區(qū)PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險因素。

（一） 風(fēng)險評估的技術(shù)方法

盡管風(fēng)險評估通常受到如人為錯誤、數(shù)據(jù)和信息可得等許多不確定性因素的影響，以致非常難以準(zhǔn)確評估項目風(fēng)險，但PPP項目中使用的許多風(fēng)險評估技術(shù)發(fā)展相對成熟。Forbes等總結(jié)了評估風(fēng)險的36種可用的技術(shù)方法，如神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、蒙特卡洛模擬、層次分析、德爾菲、可能性&影響、隨機優(yōu)勢等[18]。如Chan等利用文獻綜述確定37個風(fēng)險的種類，再用德爾菲問卷調(diào)查搜集105分問卷后，通過風(fēng)險發(fā)生的概率和影響進行對風(fēng)險的重要性進行量化評估[19];進一步，Xu等對其量化方法進行改進，綜合利用用德爾菲法、因子分析、平均值排序來確定各個風(fēng)險因素的權(quán)重，提出模糊綜合評價的方法[20]。由于層次分析法無法解決PPP項目在長期的特許合同期間會遇到的不確定性和人類判斷的模糊性，Li和Zou將層次分析與模糊集結(jié)合起來，認為用模糊層次分析法評估PPP項目是合適的，有利于提高評估的準(zhǔn)確性[21]。在人類判斷的模糊性方面，決策者受制于不準(zhǔn)確和不完善的信息等原因，無意識地決定由諸如“非常低”、“低”等由語言表現(xiàn)出來的評估標(biāo)準(zhǔn)，而多屬性決策模型、混合模糊集與控制網(wǎng)絡(luò)分析的模型、模糊綜合評價模型（Fuzzy Comprehensive Evaluation Model）等能夠降低模糊性環(huán)境下標(biāo)準(zhǔn)由決策者粗心決定的程度解決，專家的個人知識如何系統(tǒng)地量化問題[22]。除此之外，蒙特卡洛模擬、基于蒙特卡洛模擬結(jié)果的人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)能夠整合風(fēng)險分析中每個變量的可能值范圍，并根據(jù)不同的值輸入數(shù)據(jù)的各種組合，提供結(jié)果及其可能性，因而這些組合可以更直觀反映風(fēng)險對結(jié)果的影響。

（二） 關(guān)鍵風(fēng)險因素

PPP項目有嵌入性、風(fēng)險的情景性的特征，這是因為包括自然條件、制度背景、博弈規(guī)則、市場條件等因素都會影響著PPP項目的結(jié)果。例如，中國重視關(guān)系和權(quán)威的文化特征、獨特和復(fù)雜的法律制度、條塊分割的行政體制造就了PPP績效的嵌入式背景[23]。因此，對各個國家（地區(qū)）或行業(yè)的風(fēng)險評估可以為實踐者提供很好的指導(dǎo)，產(chǎn)生了大量的研究。整體而言，以國家作為分析單位時，發(fā)展中國家的PPP項目的最為關(guān)鍵的風(fēng)險與政府有關(guān)，而發(fā)達國家或地區(qū)的關(guān)鍵風(fēng)險與項目的風(fēng)險和管理有關(guān)。如Chan等指出中國PPP項目前三的關(guān)鍵風(fēng)險因素分別是政府腐敗、政府干預(yù)、公共決策不佳[19];加納的五大關(guān)鍵風(fēng)險確是政府腐敗、通貨膨脹率波動、匯率波動、項目竣工延遲和利率波動[24];科威特的關(guān)鍵風(fēng)險是金融風(fēng)險、政府風(fēng)險、建設(shè)運營風(fēng)險等。與上述不同的是，香港地區(qū)的關(guān)鍵風(fēng)險是征地延遲、運營成本超支、施工成本超支、項目竣工延遲和政治干涉[25];新加坡的是充分組織以及承諾的政府結(jié)構(gòu)、合適的風(fēng)險分配和共享、強大的私人財團;英國的則是強大的私人財團、合適的風(fēng)險分配和共享、可得的金融市場[26]。以行業(yè)作為分析單位時，主要的研究成果出現(xiàn)在中國。加納的水供給項目的前五名關(guān)鍵風(fēng)險是外匯變動、腐敗、偷水以及拒付賬單和政治干涉[27];中國的則是同設(shè)計差、水價和關(guān)稅審查的不確定性、政治干預(yù)、公眾對PPP的抵制、建設(shè)時間和成本超支等[28]，其中完工時間、價格變動要比政府干預(yù)、市場需求的影響大[29]。中國的公路項目的關(guān)鍵風(fēng)險是政府干預(yù)、政府成熟度以及經(jīng)濟活力等十個因素[20];廢棄物轉(zhuǎn)能源項目的關(guān)鍵風(fēng)險是廢棄物供應(yīng)不足，無許可廢物處置，環(huán)境風(fēng)險，支付風(fēng)險以及缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施[30]。不管怎樣，可以看出在中國PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險總是與政府有關(guān)。

學(xué)者們雖然在提高評估的科學(xué)性上貢獻了一系列技術(shù)方法，并識別出不同國家或行業(yè)的PPP的關(guān)鍵風(fēng)險因素，但是也存在一些問題。首先，在招標(biāo)過程中考慮從主觀估計真實的不確定性得出的風(fēng)險要素，會導(dǎo)致不切實際的價格設(shè)置、以及與合理市場定價無關(guān)的附加費用。這是由于缺乏可信的數(shù)據(jù)，從業(yè)人員沒有可用的資源來應(yīng)用以及缺乏特定技術(shù)可用的環(huán)境知識，實踐中很少使用復(fù)雜而精致的方法模型，文獻中常見的風(fēng)險量化的方法是基于發(fā)生的概率和可能引起的危害。其次，這些方法都是把項目視為一個整體來評估風(fēng)險，并沒有考慮到風(fēng)險因處于生命周期的不同階段而不同。最后，用于評估風(fēng)險的會計數(shù)字不是中性的或客觀的，而是社會構(gòu)建的產(chǎn)物，這可能會被操縱來證明PPP的決策的合理性。

三、 風(fēng)險應(yīng)對：分配、控制和管理框架

（一） 風(fēng)險的分配

PPP項目參與各主體之間合理公平的分配是項目成功的重要因素，已有研究表明PPP項目的績效與風(fēng)險錯配之間存在顯著的負相關(guān)關(guān)系[31]。因此，風(fēng)險的分配的相關(guān)問題等成為當(dāng)前PPP風(fēng)險管理研究的重點。學(xué)者從風(fēng)險分配的標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險分配偏好或方案、影響風(fēng)險偏好分配的因素以及風(fēng)險分配機制方面進行廣泛的研究。

首先，風(fēng)險分配時所遵循的標(biāo)準(zhǔn)被建立起來。PPP項目風(fēng)險分配的黃金原則“風(fēng)險應(yīng)該由最能管理風(fēng)險的一方承擔(dān)”已經(jīng)成為多數(shù)文獻的共識。但這一原則只是關(guān)注風(fēng)險應(yīng)該分配給誰，合理的風(fēng)險分配還應(yīng)該包括分配風(fēng)險的時間以及避免或降低影響的策略。因此，Abednego和Ogunlana提出了合理風(fēng)險分配的“4W”框架：有哪些要分配的風(fēng)險（WHAT）、有意愿接受風(fēng)險的主體（WHO）、配置風(fēng)險的恰當(dāng)時間（WHEN）、預(yù)防或最小化風(fēng)險影響的策略（HOW）[32]。Sulafa和Stephen則從案例中總結(jié)出風(fēng)險分配方案應(yīng)該具有清晰性、適宜性、可管理性三種特征[33]。

其次，許多學(xué)者運用問卷調(diào)查和案例研究的方法對不同國家或行業(yè)的風(fēng)險分配方案和偏好進行調(diào)查研究。在不同國家的風(fēng)險分配方面，有學(xué)者基于問卷調(diào)查的技術(shù)方法進行了大量研究。如Hwuang通過專家問卷調(diào)查研究了新加坡PPP項目的風(fēng)險偏好，指出政府不穩(wěn)定、缺乏政府支持等八種風(fēng)險因素應(yīng)當(dāng)配置給公共部門;地理狀況、差的金融市場等19種風(fēng)險應(yīng)當(dāng)配置給私人部門;通貨膨脹、利率等11種風(fēng)險應(yīng)當(dāng)有公私雙方共享，還有一些風(fēng)險需要根據(jù)特定的情況具體協(xié)商[34]。在具體的行業(yè)風(fēng)險分配方面學(xué)者也做了一些研究。如Ameyaw和Chan通過德爾菲問卷對加納的水供給項目的風(fēng)險分配進行研究后得出，私人部門最有能力去管理偷水，設(shè)計和建設(shè)不足，以及建設(shè)時間和成本超支;公眾部門最有能力管理，公眾抵制以及土地征用的風(fēng)險[35];Mouraviev和Kakabadse以案例研究的方式調(diào)查了哈薩克斯坦的幼兒園項目的風(fēng)險分配后發(fā)現(xiàn)，政府有效地將大部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門合作伙伴，而合作雙方共享托兒服務(wù)的需求風(fēng)險和項目違約風(fēng)險[36]。但是，通過對專家的問卷調(diào)查獲得優(yōu)先分配的方案是主觀的，準(zhǔn)確性高度依賴于所選專家的個人的經(jīng)驗。對主觀性的問題可以通過技術(shù)模型來解決，如模糊集的路徑、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、多目標(biāo)最優(yōu)方法以及通過博弈論來建模分析。

再次，偏好的風(fēng)險分配與實際風(fēng)險分配往往有很大差異。如Ng和Loosemore通過對澳大利亞富有爭議的新南部鐵路項目個案式研究的探討指出，風(fēng)險通常分配給沒有足夠管理能力的一方[37]。這是因為實際中風(fēng)險分配的方案更受權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)、組織的風(fēng)險管理能力、競爭狀況的影響。1.權(quán)力關(guān)系影響風(fēng)險分配。Chen和Hubbard的研究顯示，制度環(huán)境和資源依賴決定了權(quán)力關(guān)系，從而決定了風(fēng)險分配，擁有更多權(quán)力的一方能夠?qū)⒊杀巨D(zhuǎn)移到弱勢群體身上[38]。Handley|Schachler和Navare研究發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的配置并不純粹是風(fēng)險本身的屬性以及合作伙伴可控能力的函數(shù)，而是部分取決于合作伙伴中的權(quán)力結(jié)構(gòu)[14]。Fischer等也指出公共部門傾向于將風(fēng)險盡可能轉(zhuǎn)移給私人部門[39]。2.組織的風(fēng)險管理能力影響風(fēng)險分配。正如風(fēng)險的分配的共識性原則“配置給最能夠控制的一方”，這說明管理能力是決定因素之一。風(fēng)險管理能力體現(xiàn)在對項目風(fēng)險后果的充分理解和認識，以及對風(fēng)險時間發(fā)生的可能性進行預(yù)見和控制的真實能力，因而具有最佳管理能力的一方既能降低風(fēng)險發(fā)生的可能性也能控制風(fēng)險發(fā)生的后果。3.PPP的競爭狀況影響風(fēng)險分配。如Carpintero和Petersen研究發(fā)現(xiàn)捆綁（Bundling）和非捆綁（Unbundling）的（前者指有一方在特許公司占大部分股份，后者則指沒有一方占大部分股份）模型對風(fēng)險分配影響不同，這是因為股權(quán)結(jié)構(gòu)改變了風(fēng)險及收益的激勵機制，從而影響了風(fēng)險分配[40]。

最后，交易成本經(jīng)濟學(xué)和組織能力的資源依賴視角相結(jié)合的理論，成為少有的回答風(fēng)險分配機制問題的研究路徑。PPP有不完全合約、長期伙伴關(guān)系、高投入以及不確定性問題，所以交易成本理論的應(yīng)用是合適的[41]。選擇風(fēng)險分配策略可以被視為基于一系列風(fēng)險管理服務(wù)交易的特征，決定風(fēng)險管理責(zé)任在公共和私人部門之間配置的過程。例如，Jin提出風(fēng)險分配策略受到合作伙伴的風(fēng)險管理路線、風(fēng)險管理機制、合作歷史、風(fēng)險管理承諾以及風(fēng)險管理環(huán)境這五個風(fēng)險管理服務(wù)交易特征的影響，并通過多元線性回歸技術(shù)進行了驗證[42];Jin等基于澳大利亞的PPP項目對以上的不確定性因素進行了檢驗[43]。但用交易成本理論闡釋PPP合約的風(fēng)險分配機制存在不合適的分析單位選擇、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、資產(chǎn)專用性的曲解的三個方面的問題。

（二） 風(fēng)險的控制模式和策略

環(huán)境和行為的不確定性因素的存在，PPP項目中的風(fēng)險因素不可能被消除，但是可以通過控制手段將風(fēng)險降低到可接受的水平。在從理論上解釋風(fēng)險來源并基于此探究控制背后的邏輯方面，Appuhami和他的合作者沿著不完全合約和交易成本的路徑，提出環(huán)境和行為的不確定、資產(chǎn)專用性、交易的頻率、有限理性和機會主義行為影響PPP項目的兩大類風(fēng)險——行為風(fēng)險和績效風(fēng)險，并基于此發(fā)展出用于風(fēng)險控制的三種模式——行政控制模式、市場控制模式和基于信任的控制模式[44|45]。其中行政控制的核心機制是使用特許合同;市場控制模式通過自由的市場競爭、績效評估來減小合作伙伴的行為風(fēng)險;基于信任的控制模式是以歷史合作中產(chǎn)生的信任作為主導(dǎo)的機制。私人和公共部門可以根據(jù)項目不同階段風(fēng)險水平的大小，不同程度地綜合使用這三種模式，以最大程度地降低風(fēng)險及管理成本。這也意味著不管是風(fēng)險的控制還是配置，都不是簡單地利用一種策略或者將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給另一方，而是尋求盡量減少參與方管理的總成本。

與提出理論的控制模式相比，多數(shù)學(xué)者從經(jīng)驗出發(fā)針對典型的風(fēng)險表現(xiàn)給予具體的應(yīng)對策略。在給出全面的風(fēng)險控制策略方面，Schaufelberger和Lee通過對東亞和太平洋地區(qū)五個案例的深描，總結(jié)出一般風(fēng)險和特定風(fēng)險的降低策略[46]。如一般風(fēng)險中的利率風(fēng)險，可以采取購買固定利率貸款，購買利率互換、利息等金融工具的策略;特定項目風(fēng)險中的運營成本超支可以采取備用款項作為應(yīng)急費用、經(jīng)營者對次級貸款擔(dān)保的策略。在特定類型風(fēng)險方面，需求風(fēng)險被認為是PPP道路項目重要的風(fēng)險[47]。最低收入保障、最少現(xiàn)值法、收入再分配機制、調(diào)整特許期長度可以用來控制需求風(fēng)險。如特許協(xié)定可以將流量的上限和下限結(jié)合保證私人投資者收益流的確定性。如果實際的交通流量偏離了項合同的交通量，可以改變特許期的長度來減少需求風(fēng)險，同時通過合理的風(fēng)險和收益共享機制，防止私人方高于預(yù)期的需求獲得意外的收益[48]。需求風(fēng)險的一種外在形式是收益風(fēng)險。Zlatkovic等提出建立一個基于現(xiàn)金流量分析的項目模型，以便選擇適合私人投資者和公共部門的薪酬機制以控制收益風(fēng)險[49]。

但是既有的風(fēng)險管理策略忽視了管理者發(fā)現(xiàn)和利用機會的能力，沒有意識到風(fēng)險控制只有在高質(zhì)量的組織或人力資源方面才有效，也沒有意識到風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)性問題。如Mahalingam等指出風(fēng)險控制雖然是項目成功的重要組成部分，但需要高質(zhì)量的協(xié)調(diào)機構(gòu)參與不同的項目階段，需要關(guān)于PPP的知識中心以應(yīng)對各種項目，增強長期中PPP的風(fēng)險管理能力[50];Cabral和Silva則指出中央政府的協(xié)調(diào)可能會減少風(fēng)險管理的資金成本[51]。針對某種風(fēng)險給出具體的緩解策略的文獻忽視了風(fēng)險關(guān)聯(lián)性的問題——一旦風(fēng)險相互影響發(fā)生在一起，對于某種單獨風(fēng)險的緩解策略是否依然有效？

（三） 風(fēng)險管理框架

有效的風(fēng)險管理需要一個強大的合同管理框架和良好的關(guān)系技能。針對當(dāng)前研究主要集中在對PPP項目風(fēng)險管理的特定過程的問題上，有學(xué)者認為應(yīng)該通建立一個更加強調(diào)管理方面而非技術(shù)方面的整合性風(fēng)險管理框架，為PPP實踐提供有益指導(dǎo)[39]。基于PPP項目生命周期的維度，Zou等將風(fēng)險管理視為在項目不同階段的風(fēng)險分配問題[3]。具體為，在可行性研究階段進行預(yù)先的風(fēng)險分配;在招標(biāo)和協(xié)商階段進行詳細的風(fēng)險分配;在建設(shè)、運營以及轉(zhuǎn)移階段進行風(fēng)險監(jiān)控和再配置。他們認為只有從生命周期的視角通過最優(yōu)的風(fēng)險識別、評估、配置和管理才能實現(xiàn)并達到政府、私人合作伙伴以及最終產(chǎn)品涉及的用戶之間利益的平衡。Xiong等認為這種基于生命周期的研究仍然強調(diào)事前風(fēng)險管理是不充分的，應(yīng)該以事后的風(fēng)險管理框架作為補充以應(yīng)對PPP項目經(jīng)常重新談判或提前終止的問題[52];Fischer等則認為項目生命周期只是管理框架需要考慮的一個維度，提出包含三個維度（生命周期的考慮和長期的風(fēng)險分配、利益相關(guān)者視角、項目風(fēng)險管理）整合性風(fēng)險管理框架以滿足特定項目的要求[39]。

但是，在實踐中受制于風(fēng)險管理的文化等因素，風(fēng)險管理依據(jù)PPP項目所在國家和行業(yè)的不同而不同，風(fēng)險必須根據(jù)具體情況進行分析和管理[53]。Ke等發(fā)現(xiàn)中國PPP項目中定性風(fēng)險分析多于定量和半定量的方法，風(fēng)險管理在項目執(zhí)行階段的使用要高于規(guī)劃和終止階段，并認為主要是風(fēng)險管理文化的缺失限制了實踐中風(fēng)險管理的實施[54];Al|Azemi等則基于層次分析流程技術(shù)首次提出了科威特BOT項目的風(fēng)險管理框架，彌補了該國風(fēng)險管理框架研究不足的問題[25]。除此之外，實踐中的風(fēng)險管理還應(yīng)該從技術(shù)的路徑向主動采取多維動態(tài)治理的路徑轉(zhuǎn)變，以達到物有所值的目標(biāo)[55]。這些多維治理領(lǐng)域是民主治理、政治治理、金融治理、法律治理、經(jīng)濟治理、風(fēng)險治理。澳大利亞的已經(jīng)到期M4項目表明，單一的政治治理不能充分應(yīng)對項目的運營過程[56]。

四、 結(jié)論與展望

風(fēng)險管理對PPP項目的成功實施以及實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)至關(guān)重要，因此成為當(dāng)前公私合作領(lǐng)域的熱點話題。圍繞著如何對PPP項目的風(fēng)險進行識別、評估與控制，學(xué)者們進行了大量的研究，發(fā)展出一系列的風(fēng)險識別與分類方法、風(fēng)險評估模型與評估結(jié)果、風(fēng)險分配方案及風(fēng)險控制策略、風(fēng)險管理的整體框架，積累的大量的研究成果，為后續(xù)的研究奠定了良好的理論基礎(chǔ)。所有這些研究都認識到，沒有適用于所有PPP項目風(fēng)險的清單和風(fēng)險分配策略。PPP項目面臨的風(fēng)險受多種因素的影響，如項目本身的性質(zhì)、項目所在的國家和行業(yè)。因此，特定風(fēng)險的重要性和風(fēng)險分配方案可能因為行業(yè)或國家/地區(qū)而異。沿著這一思路，出現(xiàn)了對不同國家或不同行業(yè)PPP項目的風(fēng)險進行識別和評估以及對應(yīng)的風(fēng)險分配方案及緩解策略的研究趨勢，具有一定的實踐意義，將來可以對這些成果進行比較研究。同時，風(fēng)險識別和評估的技術(shù)方法近年來的改進都在著力解決評價的主觀性問題，提出了模糊集、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)的應(yīng)用，以回應(yīng)對傳統(tǒng)評價方法科學(xué)性不足的批評。但是當(dāng)前的研究仍然存在幾個方面的不足：風(fēng)險機制的不明確、大樣本案例研究的缺乏、對時間維度的忽視、整合性框架發(fā)展與實踐應(yīng)用脫節(jié)。

首先，雖然有學(xué)者提出風(fēng)險之間存在相互作用與相互依賴的關(guān)系，以及風(fēng)險的產(chǎn)生和表現(xiàn)受多種因素的影響，但是既有的研究對風(fēng)險發(fā)生與相互作用機制探討仍然不足。這種不足將會影響后續(xù)的風(fēng)險識別、評估與控制。盡管人們意識到風(fēng)險項目所在國家和行業(yè)不同，以及以各種標(biāo)準(zhǔn)劃分諸多風(fēng)險分類，但是仍然沒有很好地回答，風(fēng)險是如何發(fā)生？風(fēng)險發(fā)生的作用機制是什么？為什么不同國家或行業(yè)的風(fēng)險表現(xiàn)會不同？只有弄清這些問題，才可能解決缺乏風(fēng)險識別和評估的標(biāo)準(zhǔn)化框架的研究現(xiàn)狀。此外，對風(fēng)險的評估和控制策略沒有考慮到風(fēng)險之間的相互作用，面臨評估方法與結(jié)果的可信性，以及針對特定風(fēng)險的應(yīng)對策略是否在相互聯(lián)系的風(fēng)險面前是否依然有效的困境。對風(fēng)險發(fā)生機制以及作用機制的探討可以成為將來研究的重要方面。

其次，在研究方法上，當(dāng)前的風(fēng)險管理文獻常見的風(fēng)險識別、評估、偏好的分配方案多采用對專家的問卷調(diào)查和訪談以及通過個案的探討進行闡釋，缺乏大樣本的案例研究。專家調(diào)查的可信度取決于專家渠道的選擇和有效問卷的數(shù)量，個案的探討盡管具有啟發(fā)性但面臨一般化的挑戰(zhàn)。未來可以通過對各個國家或行業(yè)PPP項目的大樣本案例研究，對當(dāng)前的風(fēng)險識別與分析的結(jié)果進行補充，對通過個案提出的風(fēng)險分配方案、風(fēng)險控制策略以及風(fēng)險管理框架進行檢驗和驗證，進而增強風(fēng)險管理研究的科學(xué)性。

再次，對時間維度的忽視常見于PPP風(fēng)險管理的相關(guān)文獻之中。風(fēng)險識別與分類的研究多數(shù)只將項目作為一個靜態(tài)的整體，而忽視其變化發(fā)展的過程。風(fēng)險因素會在實踐中隨項目外部環(huán)境和內(nèi)部的不確定性因素的變化而變化，因此在PPP項目生命周期的各個階段其面臨的風(fēng)險不同，風(fēng)險的水平也不同。風(fēng)險的識別和評估應(yīng)該基于動態(tài)的觀點對各個階段的主要風(fēng)險進行評估分析。未來研究可以考慮在不同管轄區(qū)域或行業(yè)內(nèi)項目的不同階段進行風(fēng)險的識別與評估。

最后，PPP風(fēng)險研究理論進展與實際應(yīng)用存在斷裂。對于風(fēng)險識別和評估來說，雖然當(dāng)前學(xué)術(shù)文獻提出了許多的技術(shù)模型以改進傳統(tǒng)方法的主觀性問題，但是在PPP實踐中由于數(shù)據(jù)可得性、風(fēng)險管理文化等原因?qū)е铝撕苌偈褂眠@些工具，未來的研究應(yīng)該回應(yīng)這一差別;在風(fēng)險分配方面，大量的文獻從規(guī)范的角度探討某一地區(qū)或行業(yè)風(fēng)險的配置偏好以及公平配置的問題，但在實踐中配置卻與理想相去甚遠。風(fēng)險分配不能只是單純在抽象概念意義上公共與私人部門的配置，而應(yīng)該在考慮到利益相關(guān)的基礎(chǔ)上，研究在現(xiàn)實中多個主體之間風(fēng)險如何具體配置，責(zé)任比例如何分擔(dān)。在風(fēng)險管理框架與理論上，將風(fēng)險管理流程、采用的工具、可能采取的風(fēng)險控制策略整合進一個管理系統(tǒng)中的觀點仍然需要進一步檢驗，影響有效風(fēng)險管理的因素仍然需要進一步加以研究。

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