石意如(教授)
1.環(huán)保資產(chǎn)的投資渠道狹窄。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),當(dāng)一國(guó)環(huán)保投資占GDP 的比重為1%~2%時(shí),可以基本控制環(huán)境污染的發(fā)展,當(dāng)該比重為3%~5%時(shí),環(huán)境質(zhì)量會(huì)發(fā)生明顯好轉(zhuǎn)。我國(guó)2001~2012年的環(huán)保投資占GDP的比重不高,只有2010年達(dá)到1.90%,其他各年均處在1.21%~1.59%之間。但環(huán)保投資增長(zhǎng)率波動(dòng)很大,增長(zhǎng)率比較高的年份分別是2007、2008 與2010年,這三年都達(dá)到30%以上,而2011年呈負(fù)增長(zhǎng),為-6.54%[1]。企業(yè)的環(huán)保投資不足環(huán)保投資總額的1/3,且80%的環(huán)境污染來(lái)自于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[2]??梢?jiàn),我國(guó)環(huán)境資產(chǎn)投資資金主要來(lái)源于各級(jí)政府,而各級(jí)政府有限的環(huán)保財(cái)政支出很難滿足環(huán)境資產(chǎn)投資的需要。
2.環(huán)境資產(chǎn)的產(chǎn)出單一。當(dāng)環(huán)境污染、自然資源破壞等嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展時(shí),各級(jí)政府就會(huì)非常重視環(huán)境資產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)出。尤其是十八大以來(lái),我國(guó)將環(huán)境治理提到生態(tài)文明建設(shè)的高度,并出臺(tái)了一系列制度與規(guī)劃,對(duì)環(huán)境資產(chǎn)產(chǎn)出提出了新要求,各級(jí)政府逐步淡化了環(huán)境資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。但是,當(dāng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與生態(tài)產(chǎn)出發(fā)生沖突時(shí),政府一般還是會(huì)犧牲生態(tài)產(chǎn)出來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出,這在我國(guó)中西部貧困地區(qū)比較明顯,東部地區(qū)也時(shí)有發(fā)生。實(shí)踐表明,當(dāng)自然資源存量的安全邊際很小時(shí),與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出相比,環(huán)境資產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)出顯得更加稀缺,過(guò)分關(guān)注環(huán)境資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出是傳統(tǒng)環(huán)境資產(chǎn)單一化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出思維影響的結(jié)果。
3.環(huán)境負(fù)債治理的社會(huì)參與度不高。近二十多年,環(huán)境信訪總量從1995年的58578 件增加到2014年的1619394件,而在2007~2014年間,環(huán)境信訪總量的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于突發(fā)環(huán)境事件數(shù)[3],這說(shuō)明社會(huì)參與環(huán)境治理的意愿逐步增強(qiáng)。專業(yè)環(huán)保機(jī)構(gòu)也成倍增長(zhǎng),但是環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)量少于縣市數(shù),2007~2012年我國(guó)環(huán)保社團(tuán)占社團(tuán)的比例分別是2.51%、2.92%、2.80%、2.84%、2.74%、2.52%,2012年全國(guó)登記的環(huán)保民辦非企業(yè)單位僅占民辦非企業(yè)單位總數(shù)的0.47%[4]。可見(jiàn),非政府組織與社會(huì)公眾參與環(huán)境污染治理的積極性還不太高,不能成為政府環(huán)境治理的有效輔助力量,以彌補(bǔ)政府環(huán)境治理失靈。政府及各職能部門分割治理,政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾獨(dú)立治理,彼此之間并沒(méi)有形成合力。
4.差異化環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)缺位。為了便于環(huán)境治理績(jī)效的可比,政府在設(shè)計(jì)環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí),既沒(méi)有考慮各地區(qū)主體功能的差異,也沒(méi)有考慮參與環(huán)境治理的主體不同,其設(shè)計(jì)的一套通用環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較粗糙,針對(duì)性、適應(yīng)性不強(qiáng)。各級(jí)政府沒(méi)有結(jié)合本區(qū)域的環(huán)境狀況與主體功能,設(shè)計(jì)有針對(duì)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)開展評(píng)價(jià),僅僅是為了評(píng)價(jià)而開展評(píng)價(jià),最終導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不廣泛,很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的評(píng)價(jià)目標(biāo)。
1.采取政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式。政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式是自上而下的政策執(zhí)行模式,采取命令—控制途徑,較少考慮區(qū)域具體環(huán)境狀況與主體功能的差異,主要借助單一政府及其職能部門的環(huán)境治理行為,比較適合解決簡(jiǎn)單的環(huán)境問(wèn)題[5]。而環(huán)境問(wèn)題的根源錯(cuò)綜復(fù)雜、相互交織,導(dǎo)致政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式顯得有點(diǎn)力不從心,客觀上需要立足于區(qū)域具體環(huán)境狀況與主體功能、多方主體積極參與合作來(lái)治理環(huán)境。
2.割裂了環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。從動(dòng)態(tài)角度來(lái)看,環(huán)境治理主要由環(huán)境資產(chǎn)治理、環(huán)境負(fù)債治理以及兩者之間的轉(zhuǎn)化治理三部分組成,如果沒(méi)有系統(tǒng)地厘清環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債之間的關(guān)系,孤立地進(jìn)行環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境負(fù)債治理,對(duì)環(huán)境治理轉(zhuǎn)化過(guò)程的影響因素與轉(zhuǎn)化機(jī)理掌握得不夠透徹,就容易導(dǎo)致錯(cuò)位施策,長(zhǎng)此以往環(huán)境綜合治理效果也就難以提升。
部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)境資產(chǎn)投資、環(huán)保投資、環(huán)境治理支出的區(qū)分不是很嚴(yán)格,其主要采取“費(fèi)用說(shuō)”來(lái)定義環(huán)保投資,該觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)保投資是社會(huì)為維護(hù)一定的環(huán)境質(zhì)量付出的控制污染和改善環(huán)境的總費(fèi)用。由于傳統(tǒng)的地方政府規(guī)則的邊界性與污染擴(kuò)散的無(wú)邊界性使得公共環(huán)境治理成效并不顯著,在不斷尋找新的治理手段的過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)導(dǎo)向的環(huán)境治理是不錯(cuò)的選擇[6]。市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境治理是指除政府以外的社會(huì)組織、企業(yè)或公眾,為了彌補(bǔ)政府在環(huán)境治理方面的不足,實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,對(duì)環(huán)境進(jìn)行的自發(fā)自律性的治理行為[7]。它可以分為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行、環(huán)境監(jiān)管與約束、環(huán)境改善與引導(dǎo)、環(huán)境意識(shí)培養(yǎng)四個(gè)方面[8]。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)使得美、英、日三國(guó)具有較強(qiáng)的環(huán)境治理能力,形成了比較成熟的市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理體系。美、英、日三國(guó)環(huán)境治理積累的經(jīng)驗(yàn)具體見(jiàn)表1。
從表1 可知,與傳統(tǒng)環(huán)境管理模式相比較,美、英、日三國(guó)采取的市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境治理在四個(gè)方面有重大突破:①?gòu)?qiáng)調(diào)多主體主動(dòng)互動(dòng);②決策制定權(quán)以問(wèn)題為導(dǎo)向;③環(huán)境治理集中于環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化;④重視環(huán)境治理綜合效果評(píng)價(jià)。
表1 美、英、日三國(guó)環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)
部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)境治理中主要應(yīng)用社會(huì)環(huán)境治理模式與合作型環(huán)境治理模式。其中,社會(huì)環(huán)境治理模式從治理主體的角度提出,合作型環(huán)境治理模式從治理行為的角度提出,這兩種環(huán)境治理模式的本質(zhì)是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的主導(dǎo)作用,依靠多元主體共同合作參與,致力于提升環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)環(huán)境治理有以下三點(diǎn)啟示:
1.復(fù)雜環(huán)境的治理更適合采用市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境治理模式。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家新型的環(huán)境治理模式以零排放、零污染為目標(biāo),主要借助市場(chǎng)機(jī)制的影響,廣泛調(diào)動(dòng)多元主體深度參與環(huán)境治理,宏觀上有政府進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì),中觀上有行業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供智力支撐,微觀上有企業(yè)與公眾不斷推進(jìn),層次分明,合力施策。是以政府規(guī)制影響環(huán)境治理為主,還是以市場(chǎng)機(jī)制影響環(huán)境治理為主,取決于環(huán)境治理市場(chǎng)的成熟度。在環(huán)境治理市場(chǎng)機(jī)制成熟之前,主要借助政府規(guī)制約束環(huán)境治理市場(chǎng)的行為;當(dāng)環(huán)境治理市場(chǎng)機(jī)制比較成熟時(shí),主要依托于市場(chǎng)機(jī)制。這是市場(chǎng)運(yùn)作的一般規(guī)律。我國(guó)環(huán)境治理市場(chǎng)經(jīng)過(guò)幾十年的摸索,市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)初步具備調(diào)節(jié)功能,可以考慮逐步由政府主導(dǎo)的環(huán)境治理向市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境治理轉(zhuǎn)型,充分激發(fā)環(huán)境治理市場(chǎng)各要素的活力。
2.致力于差異化施策,提升環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率。市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境治理聚焦于一個(gè)問(wèn)題:如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的高效轉(zhuǎn)化。市場(chǎng)主導(dǎo)型環(huán)境治理以提升環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率為目標(biāo),為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),環(huán)境治理要綜合考慮區(qū)域差異,通過(guò)多元主體合作提升環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率。①環(huán)境治理多中心合力。除了政府這一個(gè)中心,社會(huì)組織、企業(yè)、公眾還可以形成多個(gè)治理中心,即多中心合作治理環(huán)境。②環(huán)境治理的重心是環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化。從環(huán)境資產(chǎn)的資金來(lái)源、配置、利用,到與環(huán)境負(fù)債的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化,實(shí)現(xiàn)零排放、零污染。③對(duì)不同的國(guó)土空間差異化實(shí)施環(huán)境治理措施。針對(duì)不同區(qū)域設(shè)計(jì)不同的治理方案,實(shí)施不同的治理措施。
3.評(píng)價(jià)兼顧環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化過(guò)程與結(jié)果。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)踐中達(dá)成了共識(shí),環(huán)境治理績(jī)效評(píng)價(jià)不能僅僅評(píng)價(jià)環(huán)境治理的結(jié)果,只要環(huán)境治理程序質(zhì)量比較高,高質(zhì)量的治理效果就是可期的。良性環(huán)境治理循環(huán)一般由決策、投入、過(guò)程、產(chǎn)出、改進(jìn)、決策等環(huán)節(jié)構(gòu)成,在整個(gè)環(huán)境治理循環(huán)中,當(dāng)投入形成的環(huán)境資產(chǎn)的各產(chǎn)出渠道高效暢通時(shí),環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債之間能動(dòng)態(tài)持續(xù)轉(zhuǎn)化,就容易形成良性循環(huán)。評(píng)價(jià)主要針對(duì)良性環(huán)境治理循環(huán)設(shè)計(jì)的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此,在整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中,要將環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化過(guò)程置于非常重要的地位,評(píng)價(jià)環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化結(jié)果時(shí),要更加重視環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化過(guò)程。
總而言之,部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)環(huán)境治理最大的啟示是:立足區(qū)域環(huán)境狀況差異,多方主體合作治理,致力于提升環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率,實(shí)現(xiàn)零排放、零污染。
聯(lián)合國(guó)2008年首次界定了環(huán)境資產(chǎn)的定義:地球上自然產(chǎn)生的生物和非生物組成部分,共同構(gòu)成生物物理環(huán)境,可為人類帶來(lái)好處,環(huán)境資產(chǎn)由生態(tài)系統(tǒng)提供的供應(yīng)服務(wù)以及非物質(zhì)惠益組成[13]。UNSEEA在1995年認(rèn)為環(huán)境資產(chǎn)可分為人造環(huán)境資產(chǎn)與自然環(huán)境資產(chǎn),但比較認(rèn)同環(huán)境資產(chǎn)分為自然資源、土地和相連水面與生態(tài)系統(tǒng)三種。在此基礎(chǔ)上,有學(xué)者將環(huán)境資產(chǎn)劃分為經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)、資源性環(huán)境資產(chǎn)兩類,環(huán)境治理投資與在此基礎(chǔ)上形成的各類環(huán)境治理設(shè)施共同構(gòu)成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn),資源性環(huán)境資產(chǎn)是不能被人造資本替代且具有重要環(huán)境保護(hù)功能的資產(chǎn)[14]。受會(huì)計(jì)要素中負(fù)債的影響,學(xué)者們更多的是從微觀層面理解企業(yè)的環(huán)境負(fù)債,并對(duì)環(huán)境負(fù)債與自然資源負(fù)債做了區(qū)分研究,認(rèn)為從國(guó)際上相關(guān)核算理論和實(shí)踐來(lái)看,不主張自然資源負(fù)債這一說(shuō)法[15],更偏向于使用環(huán)境負(fù)債,并認(rèn)為環(huán)境負(fù)債是指政府等各種組織對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行所造成的環(huán)境影響進(jìn)行修復(fù)的法律義務(wù)[14]。從地方政府與區(qū)域等宏觀層面來(lái)看,環(huán)境負(fù)債是基本明確且能計(jì)量的一種現(xiàn)實(shí)義務(wù)[16]。
關(guān)于環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債關(guān)系的研究主要集中在兩個(gè)方面:①環(huán)境資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。將環(huán)境資產(chǎn)劃分為經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)和資源性環(huán)境資產(chǎn),分別分析兩類資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出[17],這是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在發(fā)展中的地位,片面理解發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,要獨(dú)立于環(huán)境負(fù)債來(lái)研究環(huán)境資產(chǎn)。②環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債之間的轉(zhuǎn)換。結(jié)合地方政府所擁有的資源性與經(jīng)濟(jì)性資產(chǎn)向環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)換效率來(lái)進(jìn)行全面度量研究[15],這是可持續(xù)發(fā)展理念引導(dǎo)形成的,但是對(duì)環(huán)境負(fù)債結(jié)構(gòu)研究的深度不足。
考慮環(huán)境資產(chǎn)的結(jié)構(gòu),將環(huán)境資產(chǎn)劃分為經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)、資源性環(huán)境資產(chǎn),在此基礎(chǔ)上構(gòu)建環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的基本轉(zhuǎn)化機(jī)理[14],即:
經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)=資源性環(huán)境資產(chǎn)-環(huán)境負(fù)債
在基本轉(zhuǎn)化邏輯框架下,主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)與資源性環(huán)境資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化。因?yàn)閷?duì)環(huán)境負(fù)債的認(rèn)識(shí)尚沒(méi)有統(tǒng)一,所以只考慮環(huán)境資產(chǎn)結(jié)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)化機(jī)理的影響,忽視了環(huán)境負(fù)債結(jié)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)化機(jī)理的影響,從而使該轉(zhuǎn)化機(jī)理存在一定的缺陷。為了彌補(bǔ)這一缺陷,根據(jù)環(huán)境負(fù)債是否超過(guò)生態(tài)系統(tǒng)自身的承載能力,將環(huán)境負(fù)債劃分為閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債、超閾值環(huán)境負(fù)債。其中,閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債是環(huán)境負(fù)債沒(méi)有超過(guò)生態(tài)系統(tǒng)自身承載能力,生態(tài)系統(tǒng)自身良性循環(huán)中自發(fā)產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)債,在四類主體功能區(qū)一般都會(huì)產(chǎn)生這類環(huán)境負(fù)債;超閾值環(huán)境負(fù)債是超過(guò)生態(tài)系統(tǒng)自身承載能力,對(duì)生態(tài)系統(tǒng)自身良性循環(huán)會(huì)產(chǎn)生威脅的環(huán)境負(fù)債,在優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生這類環(huán)境負(fù)債??紤]環(huán)境負(fù)債結(jié)構(gòu)的影響,環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債之間的基本轉(zhuǎn)換邏輯可修正為:
經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)=資源性環(huán)境資產(chǎn)-閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債-超閾值環(huán)境負(fù)債
具體到單一主體功能區(qū),不一定會(huì)同時(shí)產(chǎn)生閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債和超閾值環(huán)境負(fù)債,不同主體功能區(qū)的環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化也就存在四種情形:①當(dāng)超閾值環(huán)境負(fù)債為零時(shí),資源性環(huán)境資產(chǎn)能滿足轉(zhuǎn)化閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債的需要,可以不增加經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)投資;②當(dāng)超閾值環(huán)境負(fù)債為零時(shí),資源性環(huán)境資產(chǎn)不能滿足轉(zhuǎn)化閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債的需要,可以適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)投資,將其轉(zhuǎn)化為資源性環(huán)境資產(chǎn),滿足轉(zhuǎn)化閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債的需要;③當(dāng)超閾值環(huán)境負(fù)債不為零時(shí),資源型環(huán)境資產(chǎn)除滿足轉(zhuǎn)化閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債的需要外還有余,且可以滿足轉(zhuǎn)化超閾值環(huán)境負(fù)債的需要,可以不增加經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)投資;④當(dāng)超閾值環(huán)境負(fù)債不為零時(shí),資源型環(huán)境資產(chǎn)除滿足閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債的需要外還有余,但不能滿足超閾值環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化需要,必須加大經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)投資,使經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)直接具備轉(zhuǎn)化超閾值環(huán)境負(fù)債的能力。一般前兩種情形在限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)出現(xiàn)得比較多,后兩種情形在優(yōu)先開發(fā)區(qū)與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)出現(xiàn)得比較多。
在環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債轉(zhuǎn)化機(jī)理的基礎(chǔ)上可以形成三種基本轉(zhuǎn)化路徑:①環(huán)境資產(chǎn)內(nèi)部的轉(zhuǎn)化。在環(huán)境資產(chǎn)內(nèi)部有兩種不同方向的轉(zhuǎn)化,分別是經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)向資源性環(huán)境資產(chǎn)轉(zhuǎn)化、資源性環(huán)境資產(chǎn)向經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)轉(zhuǎn)化。②自發(fā)性轉(zhuǎn)化。其是以資源性環(huán)境資產(chǎn)為主的環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債之間的轉(zhuǎn)化,主要依靠生態(tài)系統(tǒng)自身轉(zhuǎn)化能力。③誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化。其是以經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)為主的環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債之間的轉(zhuǎn)化,主要依靠政府強(qiáng)制性干預(yù)來(lái)實(shí)施。實(shí)踐中很少會(huì)出現(xiàn)基本轉(zhuǎn)化路徑,一般是三種基本轉(zhuǎn)化路徑的組合路徑,即二元轉(zhuǎn)化路徑、二次轉(zhuǎn)化路徑兩種組合轉(zhuǎn)化路徑。
1.環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債二元轉(zhuǎn)化路徑。在二元轉(zhuǎn)化過(guò)程中,除了經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)與資源性環(huán)境資產(chǎn)之間的轉(zhuǎn)化,自發(fā)性轉(zhuǎn)化與誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化是同步進(jìn)行的。一般適應(yīng)于超閾值環(huán)境負(fù)債比較多的區(qū)域,如我國(guó)的優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū),政府不得不提前干預(yù)環(huán)境治理,以免出現(xiàn)環(huán)境治理失控的情況。具體轉(zhuǎn)化路徑見(jiàn)圖1。
圖1 環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債二元轉(zhuǎn)化路徑
2.環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債二次轉(zhuǎn)化路徑。在二次轉(zhuǎn)化過(guò)程中,除了經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)與資源性環(huán)境資產(chǎn)之間的轉(zhuǎn)化,自發(fā)性轉(zhuǎn)化與誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化是遞進(jìn)進(jìn)行的,即首先進(jìn)行自發(fā)性轉(zhuǎn)化,當(dāng)自發(fā)性轉(zhuǎn)化不能滿足轉(zhuǎn)化需求時(shí),再進(jìn)行誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化。一般適應(yīng)于沒(méi)有超閾值環(huán)境負(fù)債或超閾值環(huán)境負(fù)債比較少的區(qū)域,如我國(guó)的限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū),政府適度干預(yù)或不干預(yù)就可以實(shí)現(xiàn)資源性環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化。具體轉(zhuǎn)化路徑見(jiàn)圖2。
圖2 環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債二次轉(zhuǎn)化路徑
修正后的環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化,在三個(gè)方面有所改進(jìn):①充分考慮了環(huán)境資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、環(huán)境負(fù)債結(jié)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)化機(jī)理的影響。傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)化機(jī)理主要考慮環(huán)境資產(chǎn)結(jié)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)化過(guò)程的影響,修正后的轉(zhuǎn)化模型同時(shí)考慮環(huán)境資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與環(huán)境負(fù)債結(jié)構(gòu)對(duì)轉(zhuǎn)化過(guò)程的影響,更強(qiáng)調(diào)環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的良性互動(dòng)。②可以有效識(shí)別各轉(zhuǎn)化路徑的效率。對(duì)環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債轉(zhuǎn)化進(jìn)行二元分析,可以有效識(shí)別高效的轉(zhuǎn)化路徑所掩蓋的低效轉(zhuǎn)化路徑。③組合轉(zhuǎn)化路徑針對(duì)性更強(qiáng)。組合轉(zhuǎn)化路徑其實(shí)就是結(jié)合不同主體功能區(qū)提出的,不同的主體功能區(qū),可以從二元轉(zhuǎn)化、二次轉(zhuǎn)化中選擇合適的轉(zhuǎn)化路徑加以應(yīng)用。
為了提高環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率,以修正后的環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化機(jī)理為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo),在設(shè)計(jì)具體轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)遵循四大基本原則:①差異性原則。不同主體功能區(qū)的環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo)有差異。②層次原則。由于環(huán)境治理由政府、企業(yè)與公眾等主體共同參與效果更好,因此在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)盡可能既考慮政府宏觀層面,也考慮企業(yè)與公眾微觀層面。③數(shù)據(jù)易獲取原則。當(dāng)有多個(gè)指標(biāo)可以描述某一狀態(tài)時(shí),盡可能選取容易獲取數(shù)據(jù)的評(píng)價(jià)指標(biāo),以增強(qiáng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的可操作性。④兼容性原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)既包含經(jīng)濟(jì)性指標(biāo),也包含實(shí)物量指標(biāo),從而使得評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更加完整、科學(xué)。
以誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化、自發(fā)性轉(zhuǎn)化等基本轉(zhuǎn)化路徑為基礎(chǔ),結(jié)合我國(guó)優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū),綜合考慮宏觀與微觀兩個(gè)層面來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo)以經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)增加作為投入、超閾值環(huán)境負(fù)債減少作為產(chǎn)出;自發(fā)性轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo)以資源性環(huán)境資產(chǎn)增加作為投入、閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債減少作為產(chǎn)出。主體功能區(qū)環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo)見(jiàn)表2。
表2 主體功能區(qū)環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo)
環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化模型是針對(duì)主體功能區(qū)提出的,實(shí)踐中在主體功能區(qū)應(yīng)用環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要注意三個(gè)細(xì)節(jié):
1.嚴(yán)格劃分環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債。應(yīng)用評(píng)價(jià)指標(biāo)的前提是環(huán)境資產(chǎn)能劃分為經(jīng)濟(jì)性環(huán)境資產(chǎn)、資源性環(huán)境資產(chǎn),環(huán)境負(fù)債能劃分為閾值內(nèi)環(huán)境負(fù)債、超閾值環(huán)境負(fù)債,在各主體功能區(qū)應(yīng)用評(píng)價(jià)指標(biāo)之前首先要對(duì)環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境負(fù)債進(jìn)行嚴(yán)格劃分,然后才能確定如何選擇指標(biāo)開展評(píng)價(jià)。
2.不同主體功能區(qū)在應(yīng)用評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)存在一些差異。由于優(yōu)先開發(fā)區(qū)與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的主體功能比較相似,限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)的主體功能比較相似,因此在這里分兩大類進(jìn)行說(shuō)明。①優(yōu)先、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)。優(yōu)先、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為主體功能,容易產(chǎn)生超閾值環(huán)境負(fù)債,因此,在評(píng)價(jià)優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率時(shí),要同時(shí)采取誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化與自發(fā)性轉(zhuǎn)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。②限制、禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)。限制、禁止開發(fā)區(qū)以農(nóng)業(yè)、生態(tài)服務(wù)為主體功能,一般不會(huì)產(chǎn)生超閾值環(huán)境負(fù)債,因此,在評(píng)價(jià)限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債的轉(zhuǎn)化效率時(shí),先采取自發(fā)性轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)指標(biāo),當(dāng)存在超閾值環(huán)境負(fù)債時(shí),再采取誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)指標(biāo),最后綜合考慮二次評(píng)價(jià)結(jié)果,形成最終的評(píng)價(jià)結(jié)論。
3.不同階段評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重不同。對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重,要結(jié)合具體評(píng)價(jià)區(qū)域的主體功能,采取主觀與客觀相結(jié)合的方法來(lái)確定。①優(yōu)先、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。對(duì)優(yōu)先、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)進(jìn)行中短期轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)時(shí),應(yīng)適當(dāng)調(diào)高誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化指標(biāo)的權(quán)重;進(jìn)行中后期評(píng)價(jià)時(shí),應(yīng)適當(dāng)調(diào)低誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化指標(biāo)權(quán)重。②限制、禁止開發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重。評(píng)價(jià)限制、禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)化效率之前,首先要對(duì)超閾值環(huán)境負(fù)債進(jìn)行預(yù)估,當(dāng)預(yù)估超閾值環(huán)境負(fù)債為零時(shí),可以不開展誘導(dǎo)性轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià),直接應(yīng)用自發(fā)性轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo)。
我國(guó)環(huán)境治理效率低下,主要是因?yàn)椴扇≌鲗?dǎo)的環(huán)境治理模式,割裂了環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債之間的轉(zhuǎn)化關(guān)系。西方發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境治理實(shí)踐表明,只有市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境治理模式才能有效解決復(fù)雜的環(huán)境問(wèn)題,市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境治理與評(píng)價(jià)突出了環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)化的主體地位。本文立足于我國(guó)環(huán)境治理中存在的突出問(wèn)題,借鑒國(guó)外環(huán)境治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)環(huán)境資產(chǎn)與環(huán)境負(fù)債的轉(zhuǎn)化模型予以修正,在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出與之配套的轉(zhuǎn)化效率評(píng)價(jià)指標(biāo),通過(guò)以評(píng)促改,可以促進(jìn)政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式向市場(chǎng)主導(dǎo)的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變。