張文婧 劉福東 田五星

一、引言

公共危機(jī)對公共安全和正常秩序產(chǎn)生嚴(yán)重影響，要求政府和社會采取特殊措施進(jìn)行應(yīng)對。最近幾年,我國公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，如天津港爆炸事故，“7.19”洪災(zāi)、四川九寨溝地震。公共危機(jī)使社會各界對政府應(yīng)急管理的需求上升。政府需要提供更大范圍的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而如何提高這些應(yīng)急公共資源的配置效率，以及如何評價政府在危機(jī)管理中的績效，受到社會各界廣泛關(guān)注。財務(wù)受托責(zé)任的解除需要政府會計履行其反映與監(jiān)督職能。

“價值法”是傳統(tǒng)政府會計信息披露系統(tǒng)構(gòu)建的基礎(chǔ)，貨幣計量方法很難對公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行全面的反映。即使在社會正常狀態(tài)下，現(xiàn)行的政府會計信息披露系統(tǒng)和財務(wù)報告模式所提供的會計信息也不能全面、系統(tǒng)地反映政府履行公共受托責(zé)任的情況。而當(dāng)發(fā)生公共危機(jī)，政府需要提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，內(nèi)容也較之前復(fù)雜，只是使用貨幣計量手段來反映資源流動不能很好進(jìn)行反應(yīng)和監(jiān)督?；诖?，本文擬以事項法會計的思想為突破口，探尋政府會計信息披露系統(tǒng)的主動響應(yīng)途徑以應(yīng)對公共危機(jī)這種特殊狀態(tài)。

二、公共危機(jī)中政府財務(wù)受托責(zé)任形成的REA分析

公共危機(jī)引發(fā)資源的稀缺性危機(jī)，于是需要對大量的資源進(jìn)行配置，在這個過程中會出現(xiàn)市場失靈的問題，這是需要依靠政府“有形的手”進(jìn)行應(yīng)急管理以彌補(bǔ)市場失靈，由此形成了政府應(yīng)對公共危機(jī)的財務(wù)受托責(zé)任。本章所依托的REA會計模型，是W.E.McCarthy在“事項法”會計思想基礎(chǔ)上提出的，REA模型認(rèn)為企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動涉及的實體包括資源、事件和參與者。本章應(yīng)用REA模型，從分析公共危機(jī)的利益相關(guān)者入手，理順應(yīng)急管理資源的配置過程，以厘清公共危機(jī)中的事件鏈。

（一）公共危機(jī)發(fā)生前的資源配置過程

社會常態(tài)下，公共資源先匯集到政府，然后由政府集中配置。在此過程中，政府、公共事業(yè)部門、非營利組織成為公共資源的實際控制人，公眾是公共資源的基本提供者，同時也是公共產(chǎn)品的享有者，體現(xiàn)了“取之于民，用之于民”。

（二）公共危機(jī)響應(yīng)階段的資源配置過程

突發(fā)公共事件爆發(fā)以后，受害組織和個人遭受損失，無法維持自身生存和發(fā)展，需要外力的幫助。從存量資源角度看，常態(tài)下儲備的應(yīng)急管理資源首先被調(diào)動出來，這是常態(tài)下政府財務(wù)受托責(zé)任的延伸。而額外增加的資源，大部分來自旁觀的組織、個人，或者是危機(jī)誘發(fā)者，政府需要對這些資源經(jīng)行保全與配置，于是承擔(dān)了更大的財務(wù)受托責(zé)任。

按照REA分析范式，本文繪制了公共危機(jī)下公共資源的配置路徑圖，如圖1。REA會計模型將經(jīng)濟(jì)活動實體之間的關(guān)系分為四類，政府應(yīng)急管理實質(zhì)是協(xié)調(diào)資源供需矛盾：1.事件——資源關(guān)系：公共危機(jī)事件造成了資源的損壞，瞬間產(chǎn)生了相當(dāng)數(shù)量的資源需求；2.事件——事件關(guān)系：公共危機(jī)的擴(kuò)散，使不同事件發(fā)生轉(zhuǎn)化、蔓延、衍生和耦合，使資源配置復(fù)雜化；3.事件——參與者關(guān)系：公共危機(jī)改變了各利益主體所掌握的資源，如受害者受到損失，捐助者捐獻(xiàn)資源，公共部門動用儲備資源；4.內(nèi)部參與者間關(guān)系：公共危機(jī)響應(yīng)是一個系統(tǒng)性的資源配置過程，政府內(nèi)部層級，公共事業(yè)部門、非營利組織形成復(fù)雜的委托代理關(guān)系，是應(yīng)急管理信息披露的重要內(nèi)容。這些矛盾集中在一起，給政府會計職能的實現(xiàn)帶來困難。

圖1危機(jī)響應(yīng)階段公共資源配置路徑

（三）公共危機(jī)后的資源配置過程

當(dāng)公共危機(jī)得到有效控制，應(yīng)急管理就轉(zhuǎn)入恢復(fù)階段。這時，政府可以對公共事業(yè)部門、非營利組織的繼續(xù)提供常態(tài)下的資源支持；事件誘發(fā)者可能向受害的組織、個人提供補(bǔ)償，也有可能向政府提供資源以解除懲罰；受害人的損失得到了一定程度的彌補(bǔ)，可能還無法向政府貢獻(xiàn)資源。

在應(yīng)急管理中可能出現(xiàn)決策失誤和行為失當(dāng)，產(chǎn)生的過度響應(yīng)成本，使得公共資源循環(huán)出現(xiàn)失衡，這就需要進(jìn)行全面問責(zé)。然而，問責(zé)需要回溯事件全過程，還需要有全面、相關(guān)和可靠的信息支持。政府會計更為關(guān)注微觀指標(biāo)，如貨幣化的指標(biāo)，顯然不能承擔(dān)起如此重任，政府統(tǒng)計所用的計量尺度更為關(guān)注宏觀和中觀指標(biāo)。為全面解除公共危機(jī)中的財務(wù)受托責(zé)任，需要把政府統(tǒng)計和政府會計聯(lián)系起來。

三、應(yīng)急管理中基于事項憑證的財務(wù)信息整合與應(yīng)用——以地震災(zāi)害為例

事項法會計由美國會計學(xué)家GeorgeH.Sorter提出,他認(rèn)為，會計的目的應(yīng)該是提供可能在各種決策模型中有用的相關(guān)經(jīng)濟(jì)事項信息。政府主導(dǎo)的危機(jī)管理決策越來越重視信息公開、透明，在公共危機(jī)環(huán)境下，基于“事項法”構(gòu)建新的政府會計信息披露系統(tǒng)具有優(yōu)勢。

應(yīng)用事項法會計需要對危機(jī)狀態(tài)下的信息系統(tǒng)進(jìn)行整合，為政府會計的應(yīng)急轉(zhuǎn)型提供所需信息?；谑录湹膽?yīng)急管理的信息要素見圖2。

圖2基于事件鏈的應(yīng)急管理信息

我國在經(jīng)歷了幾次大的公共危機(jī)后，開始認(rèn)識到信息管理的重要性。在會計方面，把業(yè)務(wù)事件轉(zhuǎn)化為會計事件需要以記賬憑證為媒介，對“事項憑證”的設(shè)計和使用就成為危機(jī)狀態(tài)下信息系統(tǒng)所需關(guān)注的重點，本文將通過一個實例進(jìn)行闡釋。

2017年九寨溝發(fā)生了7.0級特大地震，截至震后第18天，因災(zāi)遇難25人，失蹤6人，受傷525人，176492人（含游客）受災(zāi)，73671間房屋受損，共造成經(jīng)濟(jì)損失約1.1446億。與汶川地震相比，雖然九寨溝地震震級小，但是從應(yīng)急救災(zāi)來看，無論是救災(zāi)水平還是救援力量的整合，都有了突破，信息公開更及時。

按照事項法會計的思想理順九寨溝地震救援的思路，可得出危機(jī)環(huán)境中政府會計信息整合與披露要遵循的幾條基本準(zhǔn)則：

1.完整獲取和保存原始事件信息和資源流動信息，當(dāng)前，地震災(zāi)害應(yīng)急物資應(yīng)逐漸趨向于可視化、自動化、科技化，設(shè)置物資中轉(zhuǎn)站，全面收集物資信息，為災(zāi)區(qū)應(yīng)急物資的信息監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。運用如或條碼技術(shù)、手持單元或無線射頻，快速識別并整合物資，提高物資管理自動化水平和效率，建立應(yīng)急物資數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)應(yīng)急物資實時更新與監(jiān)控。

2.事件信息的屬性字段要科學(xué)定，這樣在保證高效率完成資源流轉(zhuǎn)的反映和記錄的同時，又能滿足不同方向?qū)I(yè)管理的要求。以地震救援中的醫(yī)療物資為例，如下的“地震災(zāi)害醫(yī)療物資保障事件憑證”，可以更為全面地對四川省抗震救災(zāi)指揮部的醫(yī)療物資信息進(jìn)行記錄。

3.理順信息共享的協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是要注重實時記錄、內(nèi)部稽核和閉環(huán)控制，以實現(xiàn)資源、事件、參與者和地點等要素的完整確認(rèn)、計量和記錄。

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四、全面解除政府應(yīng)急管理財務(wù)受托責(zé)任的幾點思考

全面解除政府應(yīng)急管理財務(wù)受托責(zé)任應(yīng)該關(guān)注以下關(guān)鍵問題：

關(guān)于公共危機(jī)下政府會計的對象。由于危機(jī)狀態(tài)下，大多數(shù)資源是臨時撥付的，為更全面地披露資源情況，政府會計應(yīng)該遵循“資源—事件—參與者”之間的邏輯關(guān)系，以適應(yīng)危機(jī)情境下會計對象的變化。

關(guān)于公共危機(jī)下政府會計信息的整合方式。在危機(jī)情境中，有時貨幣計量無法實現(xiàn)，而事項法會計允許多種計量方式的應(yīng)用。下一步需要從事項法會計的要求出發(fā)，探討貨幣計量與非貨幣計量手段如重量、次數(shù)、長度、里程的適用范圍和形式，同時對專業(yè)性的信息進(jìn)行改造，方便進(jìn)行價值化反映，從而將技術(shù)信息與價值信息有效整合，滿足信息使用者廣泛的需求。

關(guān)于公共危機(jī)下資源流轉(zhuǎn)過程。危機(jī)狀態(tài)下的資源管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，事項法會計由于是以“事項鏈”作為會計信息的基本載體，更為契合危機(jī)全過程管理的需要。為此按照公共危機(jī)的發(fā)展過程，將其劃分為危機(jī)前的準(zhǔn)備，危機(jī)爆發(fā)地相應(yīng)，危機(jī)后的恢復(fù)與重建三階段，分階段反映資源流轉(zhuǎn)。

關(guān)于公共危機(jī)下政府財務(wù)報告。應(yīng)用事項法會計，需要協(xié)調(diào)貨幣計量手段與非貨幣計量手段，事件周期與會計周期，內(nèi)部報告與外部報告的關(guān)系。財務(wù)報告形式可以選擇嵌入式報告，即把危機(jī)事件所引發(fā)的全部經(jīng)濟(jì)事項，作為一個特別事項融入現(xiàn)行的報告中；亦可以是獨立報告，即針對公共危機(jī)本身編制一套獨立的報告，報告主體的選擇和協(xié)調(diào)要遵循重要性原則，不同于傳統(tǒng)的政府公告，獨立報告將是一個融財務(wù)、統(tǒng)計、工程及其他信息于一體的信息載體。

怎樣完善政府會計信息披露系統(tǒng)，從而更好地進(jìn)行公共危機(jī)的資源配置，全面、客觀地反映和評價政府在應(yīng)急管理中的行為的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，是一個內(nèi)涵豐富的課題，值得進(jìn)行深入探討。