王文明

2015年中央有關(guān)加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見，專門就加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提出了若干意見。在三年多的時間里，該意見的貫徹落實情況如何，我們想通過縣區(qū)人大常委會會議召開情況的調(diào)研作一了解和掌握。因為，人大常委會會議是地方組織法有明確規(guī)定的法定會議，是行使常委會立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、“一府一委兩院”監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)“四權(quán)”的唯一形式和途徑，是實現(xiàn)民主集中制、人大集體行使權(quán)力原則的重要手段和措施，也是常委會機關(guān)一切工作的出發(fā)點和落腳點。開好人大常委會會議，對于學(xué)習(xí)貫徹落實憲法，堅持、完善和落實人民代表大會制度，充分履行法定職責(zé)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展，推進民主法治進程，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，從而實現(xiàn)地方國家權(quán)力運行運作的規(guī)范化、程序化、制度化，無疑具有重要意義。通過調(diào)研，了解和掌握縣區(qū)人大常委會會議召開的基本情況和現(xiàn)狀，通過對一些數(shù)據(jù)量化分析，尋找存在的一些共性問題，然后對照法律規(guī)定、人大常委會議事規(guī)則和有關(guān)文件精神，進行一些理性思考，從而對規(guī)范人大常委會會議提出一些對策措施和意見建議。

一、基本情況及成效

某市六縣區(qū)第十八屆人大常委會，自2016年底換屆至2018年11月，23個月，共召開人大常委會會議84次，平均每縣區(qū)召開會議14次;共進行議程435次（不含議程中的“其他”一項議程），平均每次會議進行5.18項議程;作出決議決定102項（不含召開人代會、人事任免接受辭職的決定），平均每次會議作出決議決定1.2項;共進行人事任免400人次。

1.能夠按期召開會議。從調(diào)查情況看，六縣區(qū)人大常委會平均每1.8個月召開一次會議，符合地方組織法第四十五條人大常委會會議“每兩個月至少舉行一次”的規(guī)定要求。

2.會議議程較多，內(nèi)容較豐富。六縣區(qū)人大常委會在23個月里平均召開了14次會議，每項會議進行5.18項議程，其中不含議程中必列的“其他”一項議程。每次會議進行5項以上的議程，相對來講，反映出會議議程充實，會議內(nèi)容豐富。

3.嚴格履行法定職責(zé)。會議所進行的這些議程和作出的決定決議，從內(nèi)容上看，包涵和覆蓋了法定的、程序性的常委會職權(quán)和職責(zé)要求。通過這些議程的進行和內(nèi)容的完成，意味著常委會嚴格履行了法定職責(zé)。

4.常委會組成人員到會率比較高。六縣區(qū)人大常委會在23個月里召開的84次會議，應(yīng)到會組成人員2093人，實到會組成人員1846人，到會率為88.20%，其中兩個縣到會率近92%，其他四縣區(qū)在85%以上。

5.列席會議比較規(guī)范。政府縣（區(qū)）長到會列席會議率高達96.43%，其中正職列席率2.38%，副職列席率94.05%。法檢兩長到會列席會議率都在99%以上。縣區(qū)監(jiān)察委員會成立后，監(jiān)委會負責(zé)人都列席了會議。

二、存在問題

一是會議會期過短。84次會議，其中會期安排半天時間的達54次，占64.29%;會期安排1天時間的29次，占34.52%;會期安排1天半時間的1次，僅占1.19%。會期安排上相對較長的僅兩個縣，其他四縣區(qū)每次會議基本上安排半天時間。

二是會議的作用和效果有待深化。如前所述，會議安排的議程較多，內(nèi)容較豐富，但這個較多和較豐富僅僅是必經(jīng)的、法定的、程序性的議程和內(nèi)容的相對較多和較豐富，包括會議作出的決定決議多數(shù)也是程序性、法定性必須要作的決定決議。而如何在監(jiān)督、議事、討論決定重大事項上積極主動作為，為解決本行政區(qū)一個時期的突出矛盾和問題，列入相應(yīng)議程的內(nèi)容較少，作出相應(yīng)決定決議也相對較少。特別是如何通過會議法定性、程序性強的特點，進行詢問、質(zhì)詢等剛性監(jiān)督，更是罕見，以致影響了會議作用的發(fā)揮和會議的實效性。

三是會議主持尚需進一步規(guī)范。84次會議，盡管有63次會議由主任主持，21次會議由副主任主持，但每次會議的第一次全體會議，應(yīng)由主任主持，會議如果安排了第二次、第三次全體會議可由主任委托副主任主持。

三、對策與建議

1.充分認識會議的性質(zhì)、地位和作用。地方人大是地方國家權(quán)力機關(guān)，人大及其常委會是人民行使當家作主、行使管理國家權(quán)力的重要組織形式。人大及其常委會行使職權(quán)的基本方式是舉行會議。會議主要有三個獨有的特點。一是人大及其常委會會議是權(quán)力機關(guān)依法召開的會議，是行使權(quán)力的主要形式。憲法和地方組織法規(guī)定了地方人大及其常委會擁有十多項職權(quán)，這些職權(quán)必須通過會議來行使，這是其他會議所沒有的。二是人大及其常委會會議是按照法律規(guī)定舉行，并且必須按法定的程序進行。這些法定程序也是其他會議所沒有的。三是人大及其常委會會議上通過的地方性法規(guī)、作出的決定決議、通過的干部任免事項等，都具有法律效力，政府、監(jiān)委、“兩院”必須依照實施，這也是人大會議獨有的特點。開好常委會會議，首先應(yīng)從這三個特點上充分認識會議的性質(zhì)、地位和作用，從而增強依法、依規(guī)、依照程序開好會議的主觀能動性。

2.合理合法確定好會議議程。既要確定必要、必經(jīng)、程序性的會議議程，在此基礎(chǔ)上更應(yīng)該從會議的特點和性質(zhì)出發(fā)，合理確定具有主動監(jiān)督議事、主動討論決定一個時期重點事項的議程，避免在常委會組成人員、機關(guān)工作人員中和社會上造成人大會議只是履行法律程序的形式和手續(xù)而已的不良影響，切實提高和增強會議實效。

3.依法合理安排會議次數(shù)和會期。嚴格按照地方組織法的規(guī)定和中央有關(guān)文件要求，根據(jù)實際需要和會議內(nèi)容，合理安排會次會期，堅決避免因會期安排過短，造成對列入會議議程的事項“不議”“淺議”“空議”“泛泛而議”或“議而不決”“議而無果”現(xiàn)象的發(fā)生。

4.切實貫徹民主集中制原則，著力提高會議質(zhì)量和效果。要在中央有關(guān)文件要求的“健全議事規(guī)則，創(chuàng)新議事形式，完善審議程序，充分會議內(nèi)容，集思廣益、凝聚共識”上做文章、下功夫，努力營造和形成民主、寬松、和諧的會議氛圍，切實解決常委會組成人員“不說白不說，說了也白說，說多了還討人嫌、惹人煩、得罪人”的潛隱心態(tài)和心理問題，錘煉法治的思維、法治的方式，養(yǎng)成民主的意識、民主的習(xí)慣和民主的方式。同時，會議審議各項報告、議案時，有關(guān)國家機關(guān)負責(zé)人應(yīng)到會（包括分組會議）聽取意見、回答詢問，會后認真研究、積極采納常委會組成人員提出的意見建議并及時反饋，形成監(jiān)督者和被監(jiān)督者雙方的良性互動，從而調(diào)動和增強常委會組成人員參加會議的積極性、主動性。

5.進一步規(guī)范會議主持。地方組織法第四十五條規(guī)定“常務(wù)委員會會議由主任召集”。省人大常委會議事規(guī)則規(guī)定，“常務(wù)委員會會議由主任召集并主持，主任可以委托副主任召集并主持。”全國人大常委會會議工作程序規(guī)定，“常委會開幕和閉幕的全體會議，由委員長主持會議。其他各次全體會議由副委員長依次輪流主持。”按照法律規(guī)定和參照全國、省人大常委會議事規(guī)則，常委會會議的第一次全體會議一般應(yīng)由主任主持，其他全體會議可由副主任依次輪流主持。

總之，不斷通過完善和規(guī)范人大常委會會議的召開，努力把中央有關(guān)文件精神全面落實在人大工作和建設(shè)的方方面面，逐步實現(xiàn)地方國家權(quán)力運行運作的規(guī)范化、程序化、制度化，為堅持和完善人民代表大會制度邁出堅實的步伐，作出不懈地努力。

（作者單位：甘肅省張掖市人大常委會代表人事工作委員會）