皇 娟

（中國社會科學院大學 管理學院，北京 102488）

一、社會共治的內(nèi)涵

黨的十九大報告強調(diào)“打造共建共治共享的社會治理格局?！秉h的十九屆四中全會再次強調(diào)，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全”。Kooiman提出了三種治理模式：自治（Selfgovernance）、共治（Co-governance）和層級式治理（Hierarchical Governance）。所謂共治，是指不同的群體在平等基礎(chǔ)上的合作，包括各種形式的聯(lián)合、網(wǎng)絡(luò)化，以及公私伙伴關(guān)系和公私機構(gòu)合營。[1]社會共治可以視為共治理念的新發(fā)展，是多元社會主體在社會權(quán)力的基礎(chǔ)上共同治理公共事務(wù)，通過協(xié)商民主等手段發(fā)起集體行動以實現(xiàn)共同利益的過程，是社會治理改革的新境界。[2]我國的國家治理體系是一套綜合的制度體系，社會共治是其中非常重要的方面。社會共治一方面要求完善有中國特色的社會主義治理制度體系，另一方面要提高治理公共事務(wù)的能力。為此需要激發(fā)社會力量參與到公共事務(wù)治理中，通過完善現(xiàn)代社會組織體制和多元主體合作治理的體制，提高公共事務(wù)治理能力，公共物品和公共服務(wù)供給能力。

二、青年社會組織在社會共治中的定位

青年社會組織是社會組織的一種特殊類別，其主要包括兩類，一是以青年為主體的社會組織；二是以青年為主要服務(wù)對象的社會組織。[3]從青年社會組織的性質(zhì)和宗旨來看，可以分為公益型的青年社會組織和互益型的青年社會組織。公益型青年社會組織或者其主體是青年，服務(wù)對象是社會大眾，但無法界定受益者，例如以青年為主體的環(huán)保組織；或者其服務(wù)對象是青年群體，但無法準確界定受益者，例如一些青少年公益基金會?；ヒ嫘颓嗄晟鐣M織或者其主體是青年，服務(wù)對象是多數(shù)社會成員，但是能夠通過某種方式界定受益者；或者服務(wù)對象是青年，但可以通過某一種方式界定受益者，例如以自娛自樂為基礎(chǔ)的青年自組織。狹義的青年社會組織僅僅指在民政部門登記注冊的青年社會組織。從廣義上來說，共青團和青聯(lián)之類的組織作為免于在民政部門登記的人民團體也是我國的青年社會組織。但是，青年人民團體具有明顯的政治屬性，是作為黨的助手和后備軍存在的，是黨和政府聯(lián)系青年的橋梁和紐帶。因此，本文為便于區(qū)別，將青年組織分為兩部分，一部分是青年人民團體，一部分是青年社會組織，包括在民政部門正式登記注冊的青年社會組織和沒有正式登記注冊的青年社會組織（包括未注冊和進行工商注冊的青年社會組織）。

長期以來，共青團是青年事務(wù)治理的直接主體。按照黨的政治設(shè)計，作為黨的助手和后備軍的共青團是官辦的具有政治性的人民團體，它為黨輸送后備人才，教育引導青年，作為政府的智囊參政議政，幫助政府管理國家事務(wù)，積極服務(wù)黨的事業(yè)發(fā)展需要。共青團在歷史發(fā)展和社會進步中發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著我國社會政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入，當前青年不論群體還是個體都發(fā)生了很大的變化，有關(guān)青年的事務(wù)也日趨復雜。共青團的政治地位、運作方式、工作覆蓋面、職權(quán)以及資源等使其在當前的社會環(huán)境中在向青年提供公共產(chǎn)品上具有一定的局限性。因而，按照社會共治的要求，青年事務(wù)的治理，需要共青團、相關(guān)黨政部門、青年社會組織、甚至企業(yè)的共同參與，其中共青團在與青年社會組織針對青年事務(wù)的共同治理中擔當起其凝聚、團結(jié)、領(lǐng)導、服務(wù)青年的重任，發(fā)揮掌舵的作用。而青年社會組織一方面更多地承擔具體的服務(wù)青年的任務(wù)，發(fā)揮劃槳的作用，另一方面也代表青年提出自己的訴求，成為黨和政府、共青團與青年之間的橋梁。通過多個主體的共同協(xié)作，有效地實現(xiàn)青年事務(wù)的治理。當然，值得注意的是，青年社會組織不僅僅只是參與青年事務(wù)的治理，他們廣泛地參與各種公共事務(wù)的治理，在這一過程中，共青團也要發(fā)揮服務(wù)、支持、培育、引導青年社會組織，作為橋梁促進青年社會組織與其他治理主體有效溝通協(xié)商合作的作用。

三、青年社會組織與其他主要治理主體的角色功能與相互關(guān)系

近年來各地圍繞著“樞紐型社會組織”的建設(shè)已經(jīng)有了一些共青團和青年社會組織共治的實踐。但是無論從內(nèi)涵和外延上看，共青團和青年社會組織共同參與的治理都遠遠超出了“樞紐型社會組織”這一概念，根據(jù)我國當前各地的實踐和發(fā)展趨勢，針對青年事務(wù)以及其他社會事務(wù)，共青團和青年社會組織應(yīng)該是以一種共治的方式來共同應(yīng)對。在這一共治體系中，根據(jù)所要解決的具體公共問題，參與方可能還包括相關(guān)政府部門和企業(yè)。當然，在這一共治體系中，各參與方的角色功能有所區(qū)別。

首先，共青團是帶有明顯政治屬性的人民團體，作為黨的助手和后備軍，組織、引導、服務(wù)青年、維護青少年合法權(quán)益是共青團的基本職能，共青團也要積極協(xié)助黨和政府治理青年事務(wù)。當前隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，青年事務(wù)的核心從政治意識形態(tài)主導下的青年運動為主已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變到在政府主導下，關(guān)注青年發(fā)展，解決青年實際問題，為青年創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，保護青少年權(quán)益為主。此外，共青團還要承擔凝聚、團結(jié)、領(lǐng)導青年的重任。我國《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016-2025年）》提出“要積極推進共青團改革，著力構(gòu)建凝聚青年、服務(wù)大局、當好橋梁、從嚴治團的工作格局，充分發(fā)揮共青團作為黨的助手的作用?！惫睬鄨F要“在促進青年社會融入和社會參與中的主導作用充分發(fā)揮，帶動各類青年組織在促進青年有序社會參與中發(fā)揮積極作用”。共青團是青年社會組織的引導者，同時，在青年事務(wù)及其他事務(wù)的共治中，共青團與青年社會組織也是合作者。

其次，青年社會組織基于其組織的使命，為廣大的青年群體或者其他的社會群體提供服務(wù)，也代表特定的青年群體向共青團，相關(guān)政府機關(guān)提出自己的訴求，向社會倡導其價值理念，改變包括企業(yè)在內(nèi)的組織和社會大眾的行為和價值理念。

再次，相關(guān)政府部門則是承擔行政管理和提供公共服務(wù)的職能。在特定的青年事務(wù)領(lǐng)域以及公共事務(wù)領(lǐng)域，特定的政府部門是管理者，也是公共服務(wù)的提供者。民政部門則是青年社會組織的直接管理者。在特定的公共服務(wù)提供中，相關(guān)政府部門和共青團、青年社會組織是合作者。

此外，可能參與社會共治的企業(yè)則是基于提升企業(yè)形象，提升企業(yè)利潤、特定的商業(yè)策略或者是基于企業(yè)社會責任參與到提供公共服務(wù)的過程中，他們是公共事務(wù)治理的支持者、贊助者和合作者。青年社會組織與其他主要共治主體的角色功能、共同愿景如圖一所示：

圖1 青年社會組織與其他主要共治主體的角色功能與共同愿景

在實踐中，青年社會組織與共青團、政府部門、企業(yè)因各自不同的宗旨使命，在社會事務(wù)的治理中形成了彼此聯(lián)系又相互影響交錯的共治網(wǎng)絡(luò)。各主體之間的關(guān)系詳見圖二：

圖2 青年社會組織與其他主要共治主體之間的關(guān)系

四、青年社會組織參與社會共治的模式

關(guān)于非營利組織與政府之間的關(guān)系，國外學者有很多成熟的研究，這方面如Gidron，L.＆Kramer，M.＆Salamon，L.M.構(gòu)建的政府與非營利組織的四種關(guān)系模式：政府主導模式、雙元模式、合作模式、第三部門主導模式。[4]Najam從非營利組織和政府的偏好手段和偏好目標兩個維度構(gòu)建了非營利組織與政府的四種類型：合作、互補、競逐和沖突模式。[5]但是，我國社會組織發(fā)展的時間相對西方國家來說不長。隨著改革的深入，經(jīng)濟的飛速發(fā)展，市民社會的孕育與發(fā)展，中國的社會組織才進入了快速發(fā)展期。而且由于中國的國家社會關(guān)系與西方發(fā)達國家的國家社會關(guān)系不盡相同，中國的社會組織與政府合作關(guān)系模式還需要從實踐中提煉。在這方面，龔詠梅從合作主體的角色、權(quán)力比較、行為導向、合作方式四個維度將政府與社團的合作關(guān)系分為八種不同關(guān)系類型。[6]汪錦軍從政府與非營利組織的功能關(guān)系角度將二者的合作關(guān)系分為協(xié)同增效、服務(wù)替代和拾遺補缺型。[7]王春婷、藍煜昕根據(jù)共治動力基礎(chǔ)、共治方向、主體目標一致性、主體地位對比、依賴程度幾個維度歸納出了八種常見的我國政府與社會組織社會共治的實踐類型。[8]

本研究認為社會組織和其他主體共同治理的模式應(yīng)該基于以下幾個維度進行分析：主體的目標、主體的資源、主體提供公共服務(wù)的手段。首先，主體的目標。社會組織是基于宗旨／使命而存在的組織，其組織的目標和活動的方式，組織的設(shè)計都是基于其組織的宗旨／使命。青年社會組織的宗旨／使命就是謀求社會大眾整體的福利或者某一特定社會群體的福利。黨政機關(guān)的宗旨／使命就是為全體公民提供公共產(chǎn)品，實施公共服務(wù)，管理公共事務(wù)，保障公共利益、滿足公共需求。所以，政府和青年社會組織的宗旨／使命是重合的。但是，在具體的公共事務(wù)的治理中，由于面臨的利益主體多元，政府面臨的價值選擇多元，在資源有限的情況下，政府就有一個價值選擇的偏好順序問題。因而，就具體的公共事務(wù)的治理來說，政府與青年社會組織合作并不一定有共同的宗旨／使命，但是只要有共同的目標或是目標有重合就可以形成共治的基礎(chǔ)。共青團則有服務(wù)青年的使命，在具體青年事務(wù)的治理上，共青團和青年社會組織有共同的目標，引導和服務(wù)青年社會組織也是共青團的職能之一。企業(yè)的宗旨／使命就是營利。但是，企業(yè)為了實現(xiàn)這一目標，可能會進行慈善投資、公益營銷等，在提升企業(yè)形象，增進商業(yè)利潤的同時也履行企業(yè)的社會責任。因而，在具體公共事務(wù)治理上，企業(yè)有可能與青年社會組織和政府在目標上重合。實踐中，各主體的參與動機、主體的目標在多大程度上重合，彼此利益的交錯、需求與共識的情況成為劃分不同共治模式的基礎(chǔ)。

其次，主體的資源。Sungsook Cho和David F.Gillespiege根據(jù)資源依賴理論，分析了政府、非營利組織和服務(wù)接受者三者之間的資源流動和反饋過程，在這一過程中，三類主體各有需求。政府回應(yīng)服務(wù)接受者／公民的服務(wù)需求，非營利組織接受政府委托，為公民提供公共服務(wù)。這既解決了非營利組織的資金困難，也使政府提供的服務(wù)更為高質(zhì)有效。[9]在公共事務(wù)治理中，社會組織擁有組織資源，專業(yè)人才，但常常資金不足；政府擁有財力物力，行政權(quán)力，但由于管理幅度太大，管理人力不足；共青團雖然沒有行政權(quán)力，但有巨大的團組織網(wǎng)絡(luò)，有一定的財力物力，并能通過其在黨政體系中的獨特地位促進青年社會組織和其他主體尤其是黨政主體的溝通和協(xié)作；企業(yè)擁有巨大的財源，但是缺乏公共事務(wù)治理的專業(yè)知識和人才。各個主體之間進行資源的交流和整合，可以有效地促進公共物品和公共服務(wù)的提供。但是，共治各主體擁有的資源是不對稱的。實踐中，共治主體資源的不對稱、共治中資源投入的不同程度都直接影響到了共治中主體的不同地位以及共治的不同制度設(shè)計，尤其是主體之間權(quán)力分配、責任分擔的機制，因而形成不同的共治模式。

再次，主體提供公共服務(wù)的手段。政府提供公共服務(wù)通常包括強制、免費服務(wù)或者付費服務(wù)；青年社會組織是用志愿的手段提供免費服務(wù)或者付費服務(wù)；共青團通常提供免費的服務(wù)；企業(yè)提供服務(wù)的手段通常是運用商業(yè)化的運作手段提供付費服務(wù)。各個主體在具體的青年事務(wù)的治理中可以實現(xiàn)互補，從而通過多樣化的服務(wù)來各取所需，達成共同的目標。實踐中，不同主體如何實現(xiàn)提供公共服務(wù)的手段的互補，以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的不同的共治過程也是影響共治模式劃分的重要因素。

基于以上三個要件，當前中國青年社會組織與其他主體的共治模式可以分為以下三類：

（一）目標一致、共享權(quán)力、共擔責任的“伙伴模式”

在這一模式中，多元主體基于共同的宗旨／使命、目標與承諾，在互信的基礎(chǔ)上整合資源合作，參與各方權(quán)利義務(wù)對等，共擔風險，共享成果，實現(xiàn)共同治理。伙伴模式中的多元主體之間的地位是平等的，各方的權(quán)利在共治中都能得到保證，并且各方分擔責任，各司其職，各主體之間是互惠的工作關(guān)系。

以公益創(chuàng)投為例，近年來共青團聯(lián)合其他政府部門依托福利彩票公益金或者專項財政預算發(fā)起公益創(chuàng)投鼓勵青年參與解決社會問題，同時培育青年社會組織。公益創(chuàng)投和政府購買公共服務(wù)是不一樣的。公益創(chuàng)投重在“創(chuàng)”，需要的是青年社會組織創(chuàng)新性地解決社會問題，提供公共服務(wù)。青年社會組織根據(jù)政府規(guī)定的服務(wù)領(lǐng)域和對象，了解社會需求，創(chuàng)新性地設(shè)計公共服務(wù)提供的方案，通過評審得到政府資金的支持，并能得到組織制度設(shè)計、項目運行等的專業(yè)幫助。公益創(chuàng)投以項目為支點，著力支持青年社會組織發(fā)展；搭建公益創(chuàng)投平臺，打造“團組織＋公益創(chuàng)投平臺＋青年社會組織”的聯(lián)動模式；鼓勵公益項目與社會目的相結(jié)合，提高項目實效性；鼓勵公益項目與市場相結(jié)合，提高項目可持續(xù)性。公益創(chuàng)投所關(guān)注的社會領(lǐng)域并不僅僅只是青年公共事務(wù)領(lǐng)域，其涵蓋了社會領(lǐng)域的各個方面。公益創(chuàng)投中，多個主體是平等的伙伴關(guān)系，政府、共青團、企業(yè)或者基金會提供資金，青年社會組織創(chuàng)新地提供公共服務(wù)，組織自身也得到培育和發(fā)展，公益創(chuàng)投的發(fā)起者不僅給予青年社會組織資金支持，還為其提供切實的幫助和咨詢，在項目實施中出現(xiàn)問題，則共同解決，幫助其有效、高效地實現(xiàn)目標。如果青年社會組織有效提供了公共服務(wù)，解決了社會問題，則公益創(chuàng)投發(fā)起者的目的得以實現(xiàn)，青年社會組織也在提供公共服務(wù)的過程中得到了發(fā)展。反之，則公益創(chuàng)投的發(fā)起者利益受損，青年社會組織沒有得到成長和發(fā)展，社會目的也無法實現(xiàn)。因此，在這一共治模式中，參與各主體利益共享，風險同擔。

（二）利益嵌合、資源整合、手段互補的“合作模式”

在這一模式中，參與主體的宗旨和使命雖然不盡相同，但利益彼此嵌合，各主體整合資源，運用互補而多樣化的手段提供公共服務(wù)，從而形成共治。在合作模式中，多元主體的地位不一定對等。通常來說，合作中哪一方提供的資源較多，占有的權(quán)力較大，則其在合作中更具有主導的地位。

典型的合作模式是政府購買公共服務(wù)，即政府部門、共青團或者其他事業(yè)單位向青年社會組織購買公共服務(wù)，解決特定的公共問題，向特定的社會群體提供特定的服務(wù)。中國共產(chǎn)黨十八屆五中全會明確指出“創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與?！?015年，中共中央下發(fā)的《關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》強調(diào)：“支持群團組織利用自身優(yōu)勢，以合適方式參與政府購買服務(wù)。”2017年，團中央聯(lián)合民政部、財政部制定下發(fā)《關(guān)于做好政府購買青少年社會工作服務(wù)的意見》，對政府購買青少年社會工作服務(wù)相關(guān)工作提出明確要求，列出購買清單，并明確了政府購買青少年社會工作服務(wù)的主體、承接政府購買青少年社會工作服務(wù)的主體、政府購買青少年社會工作服務(wù)的內(nèi)容和要求。青年社會組織除了承接青年事務(wù)方面政府購買的公共服務(wù)，還可根據(jù)其組織使命和服務(wù)領(lǐng)域，承接其他事務(wù)政府購買的公共服務(wù)。

在政府購買公共服務(wù)中，公共服務(wù)購買主體對于承接服務(wù)的青年社會組織的要求主要是資質(zhì)和能力，一方面通常是要正式登記注冊的青年社會組織或是免于登記的人民團體，另一方面青年社會組織要有承接服務(wù)的能力。在這種模式下，委托主體和承接主體的使命和宗旨并不必然一致。因而在這一過程中，青年社會組織也可以向政府倡導其宗旨和理念，發(fā)現(xiàn)問題，表達青年的合理訴求，影響政府的政策制定。同時，在政府購買公共服務(wù)中，購買主體占據(jù)主導地位，其是資金提供者和監(jiān)督者，發(fā)揮掌舵的功能，而青年社會組織作為服務(wù)承接者是具體的公共服務(wù)提供者，發(fā)揮劃槳的功能。

（三）政府主導、政治動員、資源整合的“動員模式”

在這種模式中，共青團或者黨政機關(guān)基于某一公共議題，動員青年社會組織以及其他社會力量參與到特定公共服務(wù)提供中，整合社會資源以形成共同治理，實現(xiàn)特定的社會目的。動員模式中，黨政機關(guān)和共青團占據(jù)明顯的主導地位，在權(quán)力的運用上體現(xiàn)出一定的自上而下的特點。這種模式在政治主體的推動下能迅速進行社會資源整合，隨著特定公共服務(wù)的提供，各參與主體的態(tài)度、價值觀也會有所改變，有可能達成一定的思想共識，參與主體的積極性、自主性因而可能會逐步提高。

動員模式中參與的青年社會組織主要是官方性的或者是官民二重性的青年社會組織，即這類青年社會組織在組織、財務(wù)、人事等資源上對共青團和政府依賴程度較高，自主性相對較低，二者之間的互動關(guān)系是屬于一種權(quán)威互動關(guān)系。青年社會組織借助政府的權(quán)威和提供的平臺能與其他治理主體共同提供高效的公共服務(wù)，但是青年社會組織本身的自主性不足，從而導致在與黨政機關(guān)的共治中無法進行平等的對話，有效彰顯自身獨特的價值。

根據(jù)中國的實踐，共治通常是由公共部門發(fā)起的。盡管如此，共治主體在各種模式中的地位卻不同。以上三種模式，從主體在合作中的地位來看，黨政機關(guān)、共青團的主導地位是由弱到強，青年社會組織的自主性則是由強到弱。導致這種地位變化的原因主要是不同共治模式下各主體資源依賴程度的不同。

圖3 青年社會組織參與社會共治中主體地位譜系

五、結(jié)語

目前，我國青年社會組織參與社會共治的實踐越來越多，各種創(chuàng)新層出不窮，實踐中的共治案例可能并不能簡單歸于上述模式中的一種，可能是其中兩種模式的復合。隨著我國實踐的發(fā)展，青年社會組織參與社會共治的模式可能會有更多種類，也能做更為精確的分類。同時，隨著我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，以法治為基礎(chǔ)的多元主體共同治理公共事務(wù)的實踐會更加豐富，制度也會更加完善。在這一過程中，各主體，尤其是青年社會組織需要進一步提升自身能力，共治機制以及各項配套制度也需要進一步完善。