譚暢 李馥含

2019年1月，中央紀委國家監(jiān)委網站公布了最新的組織機構圖，其內設職能部門由原來的27個增加到31個，達到史上最大規(guī)模。部門名稱也發(fā)生相應變化，原來的第一至第十二紀檢監(jiān)察室，被調整為第一至第十一監(jiān)督檢查室、第十二至第十六審查調查室。

國家監(jiān)察體制改革，最受關注的變化是賦予監(jiān)委對職務犯罪行為進行調查的權限和措施。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)委依法收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用，對操作過程的要求，與刑事審判關于證據的要求和標準一致。

2018年年末，中華全國總工會副主席、農民工巨曉林有了一份新兼職——國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員。

包括巨曉林在內，共有50人被國家監(jiān)委聘為首屆特約監(jiān)察員。12月17日，他們從中央紀委副書記、國家監(jiān)委主任楊曉渡手中接過聘書，聘期五年。

在推薦單位和中央組織部找巨曉林談話前，他對特約監(jiān)察員的工作職責還有些茫然。五年前，原監(jiān)察部也曾聘請過特邀監(jiān)察員，職責是對國家行政機關及其工作人員進行監(jiān)督，還可以向監(jiān)察部轉遞群眾的檢舉、控告。而對照2018年8月出臺的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，再聽完楊曉渡在聘任儀式上的講話，巨曉林明白了，自己將負有一項與過去完全不同的使命：“我們不是幫國家監(jiān)委監(jiān)督別人，而是被邀請去監(jiān)督國家監(jiān)委的?！?/p>

2018年3月5日，在國家監(jiān)委呼之欲出時，楊曉渡曾在全國兩會“部長通道”受訪時表示：“（監(jiān)委）只增加10%的人，大概要增加200%以上的工作對象。但我們認為，我們不是一個超級權力機構?！蓖?月23日上午，在中央紀委機關舉行了一個簡短揭牌儀式后，國家監(jiān)察委員會正式成立。

轉眼一年已過，改革成效如何？

一次一授權

一年間，趙東平有過三個全然不同的職務。

自從2002年進入最高檢反貪總局，十幾年來，趙東平參與辦理過多起重大職務犯罪案件，是一名資深檢察官。

2018年2月25日，農歷正月初十，中央紀委為包括趙東平在內的102名最高檢反貪總局轉隸干部舉行了一個簡單的歡迎儀式，然后舉行了全員參與的深化國家監(jiān)察體制改革專題培訓班開班式暨轉隸干部見面會。

從檢察官變成監(jiān)察官，角色面臨轉換?！耙郧笆菆?zhí)法，現(xiàn)在還有執(zhí)紀，我有很多新知識要學習?！?018年4月，趙東平以“中央紀委國家監(jiān)委第九紀檢監(jiān)察室一處處長”的身份出現(xiàn)在《中國紀檢監(jiān)察報》的報道中。時隔半年，再次出現(xiàn)在《中國紀檢監(jiān)察報》上時，趙東平的職務已是“中央紀委國家監(jiān)委第十四審查調查室副主任”。

從第九紀檢監(jiān)察室到第十四審查調查室，趙東平所在處室調整的背后，是中央紀委國家監(jiān)委一次“低調”的內設機構改革。

2019年1月，中央紀委國家監(jiān)委網站公布了最新的組織機構圖，其內設職能部門由原來的27個增加到31個，達到史上最大規(guī)模。部門名稱也發(fā)生相應變化，原來的第一至第十二紀檢監(jiān)察室，被調整為第一至第十一監(jiān)督檢查室、第十二至第十六審查調查室。

隨著名稱的變化，內設機構的職能也發(fā)生根本性變化。

制度反腐學者、中國紀檢監(jiān)察學院原副院長李永忠告訴《南方周末》記者，改革前，12個紀檢監(jiān)察室就像“小紀委”，既管日常監(jiān)督，又管執(zhí)紀審查，“從‘紅臉出汗批評一個干部，到做出黨紀政紀處分，再到移送司法機關，都是一個人管。于是，對就對到底，錯就錯到頭。另外，一個人本來就日常聯(lián)系某個單位，現(xiàn)在又辦某個單位的案子，容易被圍獵?！?/p>

經過改革，日常監(jiān)督和查辦案件實現(xiàn)了“前后臺”分設。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水向《南方周末》記者介紹了具體做法——11個監(jiān)督檢查室按聯(lián)系的部門和區(qū)域劃分，負責聯(lián)系單位的日常監(jiān)督，不查辦具體案件；5個審查調查室不固定聯(lián)系某一地區(qū)或者部門，而是負責對違紀違法行為進行初步核實和審查調查，一次一授權，由案件監(jiān)督管理室統(tǒng)一調度。

“改革的邏輯是實現(xiàn)紀檢監(jiān)察權力運行時的內部制約?！鼻f德水說，目前地市級以上的紀委監(jiān)委內部都已分設，“縣級以下因為人數少，沒分這么細致”。

曾有地方紀委監(jiān)委人士向媒體反映，改革前受到“以辦大案要案論英雄”的政績觀影響，大部分地方紀委的人力物力大多投入到執(zhí)紀審查上，日常監(jiān)督面臨“力量不足不專不強”的處境。

隨著“小紀委”被改革，局面得以扭轉。《中國紀檢監(jiān)察報》刊文稱，職能分設后，監(jiān)督檢查部門的工作重點在于加強監(jiān)督，致力于遏增量，更側重治本；審查調查部門的工作重點則是深挖細查重大腐敗案件，致力于減存量，更側重治標。

“政務處分”取代“政紀處分”

趙東平的“老領導”——最高檢原副檢察長兼反貪總局局長盧希，在轉隸干部中級別最高。2018年3月23日國家監(jiān)委揭牌儀式后，盧希以國家監(jiān)委委員的身份進行憲法宣誓。

當天進行憲法宣誓的有5位國家監(jiān)委副主任和10位國家監(jiān)委委員。對照名單可見，這屆國家監(jiān)委主任、副主任都由中央紀委副書記擔任。10名國家監(jiān)委委員中，9人就職時為中央紀委常委，只有盧希為中央紀委委員。就職十個月后，盧希也當選為中央紀委常委。

領導干部交叉任職，是中央紀委與國家監(jiān)委合署辦公的具體體現(xiàn)。根據紀委監(jiān)委合署辦公體制，監(jiān)委委務會也與紀委常委會議合并召開，一般不單獨召開。

合署后，從檢察院轉隸的干部要學執(zhí)紀，而“老紀檢”則要學執(zhí)法——既管違紀，又管違法。更大的變化是，問題線索移交到審查調查室后，違紀、違法和犯罪調查將同步啟動、同時進行，采取“一竿子插到底”的辦案方法。

根據審查調查結論，監(jiān)委將對違法的公職人員做出政務處分——這是監(jiān)察法實施后的一個新變化，以前常見于紀委通報中的“政紀處分”，并不是一個嚴格的法律概念。

實際上，在監(jiān)察法正式通過前的2018年2月，中央紀委通報查處違反中央八項規(guī)定精神的問題時，已開始用“政務處分”取代“政紀處分”。

不過，武漢大學法學院教授江國華認為，監(jiān)察法對于政務處分規(guī)定得還不夠具體，政務處分的適用范圍、處分依據、執(zhí)行程序、救濟途徑等重要內容還未能涉及。

“（當時）在改革已經推開的背景之下，為解決監(jiān)察工作無法可依的局面，立法機關只能按照‘急法先立的原則，先推動修憲，然后制定監(jiān)察法。但從立法技術角度來看，監(jiān)察法的規(guī)定過于原則，難以為監(jiān)察權的運行提供充分的規(guī)則供給。”江國華告訴《南方周末》記者，中央紀委國家監(jiān)委雖出臺了《公職人員政務處分暫行規(guī)定》等文件，但仍需以法律形式對政務處分做出更為全面系統(tǒng)的規(guī)定。

江國華的這一想法或許不久就能實現(xiàn)。2018年9月，全國人大常委會公布了立法規(guī)劃，由國家監(jiān)委牽頭制定的政務處分法被列入第一類項目。這類項目是條件比較成熟、擬在任期內提請審議的草案。

“他們還是擔心辦案辦錯”

在十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，由國家監(jiān)委牽頭制定的另一部法律也榜上有名——監(jiān)察官法名列第二類項目。這類是需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。

國家監(jiān)察體制改革，最受關注的變化是賦予監(jiān)委對職務犯罪行為進行調查的權限和措施。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)委依法收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用，對操作過程的要求，與刑事審判關于證據的要求和標準一致。

“這對監(jiān)委的調查工作提出了很高的要求?！敝醒爰o委國家監(jiān)委法規(guī)室主任馬森述曾在《中國紀檢監(jiān)察》雜志上刊文，特別強調證據的合法性問題。

2018年，武漢大學法學院教授秦前紅在給各地紀委監(jiān)委講課時，發(fā)現(xiàn)學員們最關心的是如何合法行使監(jiān)察權，如何與刑事審判的要求相銜接，“他們還是擔心辦案辦錯，或者辦案引起社會輿論反彈。這可能是監(jiān)委目前面臨的最現(xiàn)實問題”。

有法律界人士建議，應把通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試作為監(jiān)察官的任職條件，并在監(jiān)察官法中予以明確，以此提高監(jiān)察官群體的法治素養(yǎng)。

“監(jiān)察官法現(xiàn)在還沒有進展到請專家學者進行討論的階段，但方向肯定是要對（監(jiān)察官）增量部分提高門檻?！鼻厍凹t判斷，即便不要求通過“法考”，也會建立一種單獨的考試制度來“遴選”監(jiān)察官。

“在現(xiàn)階段，可以看出監(jiān)委非常注重提高反腐的法治化水平，至少把它看得和加強反腐效率同等重要?！币晃粐冶O(jiān)委特約監(jiān)察員提醒《南方周末》記者，要留意國家監(jiān)委對外釋放的反腐細節(jié)信息。

2018年年底，在國家博物館舉行的“偉大的變革——慶祝改革開放40周年大型展覽”上，四份蓋有國家監(jiān)委公章的文件被作為展品陳列——這是國家監(jiān)委對貴州省原副省長王曉光涉嫌職務違法犯罪案做出的幾份文書，分別是《立案決定書》《留置決定書》，以及分別發(fā)給貴州省委和王曉光家屬的兩份《留置通知書》。

“王曉光案”也被稱為國家監(jiān)委成立后的“留置第一案”。王曉光于2018年4月1日落馬，距國家監(jiān)委正式揭牌僅僅十天。四份文件的發(fā)出時間均為4月1日——當晚11點，中央紀委國家監(jiān)委網站公開發(fā)布了王曉光落馬的消息。

從幕后走到臺前

2018年8月23日，成立五個月的國家監(jiān)委聯(lián)合最高法、最高檢、公安部、外交部等部門聯(lián)合發(fā)布《關于敦促職務犯罪案件境外在逃人員投案自首的公告》。

此后四個多月時間里，包括“百名紅通人員”蔣雷、王清偉在內，165名外逃人員主動投案。

“這次公告，第一個署名單位就是國家監(jiān)委。以往我們在‘天網行動‘獵狐行動中也頒布過類似公告，但署名沒有監(jiān)察機關，也沒有中央紀委?！盙20反腐敗追逃追贓研究中心主任黃風告訴《南方周末》記者，在過去的追逃追贓國際合作中，中央紀委一直在幕后起組織協(xié)調作用，現(xiàn)在終于以國家監(jiān)委的身份走到臺前。

“中央紀委出面做國際追逃追贓是找不到對接方的，因為它是政黨的監(jiān)督機構，沒法和其他國家負責法律的機關對接。”李永忠也表示，國家監(jiān)委的優(yōu)勢在于“出面名正言順”。

關于監(jiān)委的定位，存在兩種表述，一種是“政治機關”，另一種是“根據憲法、監(jiān)察法獨立行使職權的反腐敗專門機構”。在進行國際交流時，自然選擇后者。

“國際法（引渡制度）有政治犯罪例外原則。如果對外說國家監(jiān)委是政治機關，就沒人和它開展合作了。”黃風說，這也是中央紀委過去不能直接和外國開展國際刑事司法合作的原因——它的法律地位比較模糊。

現(xiàn)在，國家監(jiān)委的法律地位明確，開展反腐敗國際合作是其法定職權。2018年10月，外逃13年的浙江省新昌縣原常務副縣長姚錦旗，在國際刑警組織對其發(fā)布“紅色通緝令”后，被保加利亞警方抓獲。據中央追逃辦有關工作人員介紹，中方以國家監(jiān)委名義提出引渡請求，得到保方的支持。該案被稱為“國家監(jiān)委引渡第一案”。

中央紀委國家監(jiān)委網站通報稱，2018年，共從110多個國家和地區(qū)追回外逃人員1335人，追回贓款35.41億元人民幣，分別比2017年增長3%和261%。

在國家監(jiān)委內部，承擔反腐敗對外合作事宜的是國際合作局。黃風和國際合作局工作人員經常有工作接觸，在他的印象中，這支隊伍“比較年輕，專業(yè)性比較強，而且有一種百折不撓的精神”。

“但是，比較年輕就意味著比較新，還需要在各方面豐富經驗和實踐?！秉S風說，和以前開展國際合作的司法機關相比，國家監(jiān)委成立后更多是向外國提出合作請求，而根據外國的請求對其提供協(xié)助方面還需要彌補?！耙㈦p向機制，這樣（國家監(jiān)委）在反腐敗國際合作中扮演的角色會更加全面，也有利于贏得外國主管機關的信任”。

誰來監(jiān)督監(jiān)委？

2019年剛開年，作為國家監(jiān)委特約監(jiān)察員，巨曉林全年的工作計劃已經排好。國家監(jiān)委給他發(fā)了一張表格，各種活動安排一直列到年底，有的培訓需要50名特約監(jiān)察員都參加，也有的活動一次只邀請兩三人——“具體內容對外是嚴格保密的?！本迺粤终f。

“國家監(jiān)委聘請第一屆特約監(jiān)察員，體現(xiàn)了紀檢監(jiān)察機關自覺接受外部監(jiān)督的誠意，是加強外部監(jiān)督的重要舉措。”中國人民大學法學院教授張翔也是特約監(jiān)察員，十九屆中央紀委三次全會之后，中央紀委國家監(jiān)委邀請相關學者撰寫一些解讀文章。張翔注意到，中央紀委今年強調“自我監(jiān)督”，于是定下了文章的主題——誰來監(jiān)督監(jiān)委，并發(fā)表在《中國紀檢監(jiān)察》雜志上。

監(jiān)察法規(guī)定，各級人大常務委員會聽取和審議本級監(jiān)委的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查。在秦前紅的印象中，一年來全國只有個別地方先行做了嘗試，大部分地方沒有類似操作。

“從人大常委會的角度來講，它也處于一種被動狀態(tài)。監(jiān)委做專項報告，到底怎么操作、誰主動、監(jiān)委要報告哪些內容、報告完還像不像以前一樣進行表決，如果表決，萬一不通過怎么處理，這些都是不清楚的。”秦前紅說，現(xiàn)在地方上有些為難，覺得沒有先例可循，“全國人大常委會應該推動這項工作，如果它做了，地方的人大常委會也會跟著動起來”。

據新華社2018年9月的一篇報道，作為監(jiān)察體制改革的三個試點地區(qū)之一，山西省人大常委會在全國率先聽取省監(jiān)委專項工作報告，形成了于法有據、調查深入、審議充分、程序完善的審議監(jiān)委專項報告辦法。

北京也是試點地區(qū)。北京市人大常委會法治建設顧問姜明安告訴《南方周末》記者，北京市監(jiān)委向北京市人大常委會主任、副主任做過匯報?！胺秶《嗔耍Ｎ瘯瘑T有幾十人，主任、副主任只有幾個人”。

姜明安在2019年2月22日的法治建設顧問全體會議上建議，今年應讓北京市監(jiān)委向北京市人大常委會做一次專項報告，“還可以和專題詢問結合起來，讓人大常委會了解監(jiān)委到底運行得怎么樣”。

2019年，姜明安更希望看到國家監(jiān)委接受全國人大常委會監(jiān)督，“去年國家監(jiān)委剛成立，事情很多，沒做報告可以理解，今年該向全國人大常委會做報告了”。