葉桂平

【摘要】在治港治澳實踐中，必須把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異、維護中央權力和保障特別行政區(qū)高度自治權、發(fā)揮祖國內地堅強后盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。

【關鍵詞】治港治澳方略 法治 港澳特別行政區(qū) 【中圖分類號】D618 【文獻標識碼】A

習近平主席對港澳回歸以來我國治港治澳的實踐經(jīng)驗曾做了不少精辟總結，這些總結對治港治澳實踐的進一步發(fā)展，具有重要的指導意義。特別是在出席慶祝澳門回歸祖國15周年大會暨澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮時所做的重要講話，更是對黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中依法保障治港治澳實踐內容的高度概括。

治港治澳的根本宗旨是維護國家主權、安全、發(fā)展利益，保持港澳特區(qū)長期繁榮穩(wěn)定

習近平主席指出，“‘一國兩制是國家的一項基本國策，牢牢堅持這項基本國策，是實現(xiàn)香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定的必然要求，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分，符合國家和民族根本利益，符合香港、澳門整體和長遠利益，符合外來投資者利益”。 “一國兩制”方針政策和港澳基本法在國家實行改革開放的歷史背景下制定，是建設中國特色社會主義法治國家的重要成果，而國家的法治發(fā)展，也為“一國兩制”和基本法的實施提供有利環(huán)境。

由于“一國兩制”是一項史無前例的開創(chuàng)性事業(yè)，港澳社會還有一些人沒能完全適應這一重大的轉折和變革，對“一國兩制”和基本法存在模糊認識和片面理解。例如，當前香港出現(xiàn)的對經(jīng)濟社會和政制發(fā)展問題的一些不正確觀點，都與此有關，實有激濁揚清、撥亂反正的必要。港澳的情況和條件雖然不一樣，但推進治港治澳實踐的重大原則和根本方向，卻是相同的。

首先，在治港治澳實踐中，維護國家主權、安全和發(fā)展利益，以及維護香港、澳門特區(qū)的長期繁榮穩(wěn)定，二者應是一個有機結合的整體，任何時候都不可偏廢。從根本上來講，國家利益和香港、澳門的利益是完全一致的。為此，必須堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異、維護中央權力和保障特區(qū)高度自治權、發(fā)揮祖國內地堅強后盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來。“一國”是“兩制”的基礎和前提，唯有“一國”才有“兩制”；維護好“一國”，才能保障好“兩制”。“一國”和“兩制”之間并非平起平坐、等量齊觀，而是有主次之分、源流之分，“一國”在二者關系中始終處在主導和決定的地位。堅持“一國”原則，最根本的是要維護國家主權、安全和發(fā)展利益，尊重國家實行的根本制度以及其他制度和原則。在一國之內，兩種制度只有相互尊重，相互借鑒，才能和諧并存，共同發(fā)展。忽略了“一國”，“兩制”就無從談起。

其次，在治港治澳實踐中，特別行政區(qū)要善于運用法治思維和法治方式進行治理，嚴格按照憲法與基本法辦事，強化法治意識，完善同基本法實施相配套的制度和機制。一般來說，法律的效力表現(xiàn)為實施。忽略了實施環(huán)節(jié)，法律規(guī)定就形同虛設，難免被架空、走形，或者被不恰當?shù)牧晳T做法填補空檔?；痉ㄊ且徊繎椫菩苑?，主要對在港澳實行的制度作原則性、框架性規(guī)定，這些規(guī)定的貫徹必須有與之配套的制度和機制，這也是基本法實施過程不可或缺的重要環(huán)節(jié)。要避免“重原則、重框架，輕制度、輕程序”的傾向。中央可通過立法、解釋、決定等形式，確立與基本法實施相關的制度和機制。港澳特區(qū)也有必要在深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設，創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制等方面，制定符合基本法的相關本地法規(guī)，協(xié)同將基本法各項規(guī)定落到實處。

最后，港澳的發(fā)展，是國家發(fā)展的重要組成部分；保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，更是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化和中華民族偉大復興的重要組成部分。在繼續(xù)推進治港治澳實踐的新征程中，既要堅持全面準確地理解和貫徹“一國兩制”方針政策，確保治港治澳實踐沿著正確的軌道前進，又要積極有效應對香港、澳門在發(fā)展中面臨的困難和挑戰(zhàn)。面對內外經(jīng)濟環(huán)境的深刻調整和變化，港澳特區(qū)需要不斷提升競爭力；特別行政區(qū)長期積累的一些深層次矛盾日益突出，需要社會各界群策群力共同化解；香港、澳門與內地交流合作不斷深入，需要加強彼此間的溝通協(xié)調，妥善處理港澳居民關切。

只有堅持依法治港、依法治澳，才能保障治港治澳取得成功

習近平主席在澳門視察時曾指出，“實踐證明，只要堅持全面準確理解和貫徹‘一國兩制方針，嚴格按照基本法辦事，堅持集中精力發(fā)展經(jīng)濟、改善民生，堅持包容共濟、促進愛國愛澳旗幟下的廣泛團結，‘一國兩制實踐就能沿著正確方向走穩(wěn)、走實、走遠”。

要貫徹落實好“一國兩制”方針政策，其中一項重要內容就是支持行政長官和特區(qū)政府依法治港、依法治澳。因為行政長官作為特別行政區(qū)和特別行政區(qū)政府的“雙首長”，是香港、澳門貫徹落實“一國兩制”方針政策和基本法的第一責任人。因而中央政府始終堅定不移地支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，團結帶領香港、澳門社會各界人士集中精力發(fā)展經(jīng)濟，切實有效改善民生，循序漸進推進民主，包容共濟促進和諧。

行政長官和特區(qū)政府在保障基本法正確實施，維護香港、澳門穩(wěn)定發(fā)展上，需要切實地肩負起重大責任，始終堅持憲法的最高法律地位和最高法律效力，嚴格依照憲法和基本法辦事，努力提高依法管治能力。一方面，要著力加強公務員隊伍建設，提高公務員素質，使他們熟悉憲法和基本法，忠于憲法和基本法，遵守憲法和基本法，自覺維護憲法和基本法，全心全意為國家，為香港、澳門貢獻自己的聰明才智；另一方面，要堅持以人為本，適應香港、澳門發(fā)展的新需要和廣大居民的新期望，認真研究解決影響香港、澳門經(jīng)濟社會發(fā)展的深層次矛盾和問題，妥善處理各方面要求，統(tǒng)籌兼顧各方面利益，不斷提高科學決策、民主決策水平，推動香港、澳門經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會全面進步。

現(xiàn)階段，在國家層面上，法治已正式確立為治國理政的基本方式。十八屆四中全會首次以“依法治國”為主題，反映出國家領導人高度重視運用法治思維和法治方式執(zhí)政興國，注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。應當說，國家層面的“依法治國”概念實際上涵蓋了兩個方面：有法可依、有法必依。所謂有法可依，在國家層面，是指依憲治國，依照憲法治國理政，把憲法作為治理國家的基礎與保障。所謂有法必依，則是保證憲法的切實貫徹實施，不讓依法治國成為一句空話。

同樣的道理，如果將“依法治國”方略具體到香港、澳門特別行政區(qū)，則是要依法治港、依法治澳，同樣包括兩個層面：

第一，有法可依。依法治港、依法治澳的大法，實際上就是憲法和基本法。憲法和基本法共同構成港澳特別行政區(qū)的憲制基礎，憲法具有最高法律地位和最高法律效力，是基本法的立法依據(jù)；基本法雖具憲制性法律地位，但全面符合憲法的規(guī)定，兩者共同提供治理港澳的基礎和保障。

第二，有法必依。在具體依法施政的方面，香港、澳門特別行政區(qū)的憲制基礎是實現(xiàn)港澳良好管治、保持長期繁榮穩(wěn)定的根基，必須嚴格執(zhí)行；特別在穩(wěn)步推進港澳政制發(fā)展進程中，基本法的憲制地位和權威性是絲毫不容動搖的，必須切實依照基本法和全國人大常委會的各項決定，依法推進和展開。

總的來說，港澳特區(qū)依照基本法實施“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治，實施與內地不同的法律制度，是中國特色社會主義法律體系，是實施依法治國的重要組成部分，依法治港、依法治澳是全面推進依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，更是港澳長期繁榮穩(wěn)定的重要保障。港澳特區(qū)要善于運用法治思維和法治方式進行治理，要強化法治意識，特別是要完善與港澳基本法實施相配套的制度和法律體系，夯實依法治港、依法治澳的制度基礎。

堅持愛國愛港、愛國愛澳傳統(tǒng)，維護好中央與特區(qū)的關系

“一國兩制”和基本法要順利貫徹實施，港澳特區(qū)要實現(xiàn)長足發(fā)展，必須切實維護中央與特區(qū)的良好關系，這就需要香港、澳門社會，特別是兩個特別行政區(qū)管治團隊必須堅持愛國愛港、愛國愛澳的優(yōu)良傳統(tǒng)。堅持以愛國者為主體的“港人治港”“澳人治澳”。愛國是對港澳治理者主體的基本政治要求。如果治港者、治澳者不是以愛國者為主體，或者說治港者、治澳者主體不能忠于國家和香港特別行政區(qū)，我國的治港治澳實踐、“一國兩制”方針就會偏離正確方向。不僅國家主權、安全、發(fā)展利益難以得到切實維護，而且香港、澳門的繁榮穩(wěn)定和廣大港澳同胞的福祉也將受到威脅和損害。這些都是“一國兩制”方針的應有之義，是基本法的明確規(guī)定，也是政治倫理的基本常識。

依法保障治港治澳實踐，必須依法行使中央權力，依法保障高度自治。港澳回歸后，國家對香港、澳門行使主權、實施管治的權力可以分為兩個層面，一個是中央權力機關行使的權力，一個是中央授權香港、澳門特別行政區(qū)行使的高度自治權，二者在不同層面行使，都受憲法和基本法的保障和制約。處理好中央權力與港澳高度自治權的關系是實施“一國兩制”的關鍵所在，界定中央和香港、澳門特區(qū)各自的權限范圍，亦是基本法的核心內容。中央固然要嚴格自律，尊重和維護澳門特區(qū)的高度自治權，香港、澳門特區(qū)也要尊重和維護中央依法對特區(qū)行使的憲制權力，無論中央還是特區(qū)，都應該嚴格依照基本法辦事，不能逾越基本法的軌道和底線。基本法賦予中央在一些事務上的憲制權力，比如，中央政府對特區(qū)行政長官及主要官員的任免權、全國人大常委會對特區(qū)立法的備案審查權、對基本法的最終解釋權，以及特區(qū)行政長官要定期向中央述職，報告重大事情等。一方面，是為體現(xiàn)國家對香港、澳門特區(qū)的主權和管治權；另一方面，也是要確保特區(qū)在行使高度自治權的過程中，不損害國家主權、安全和發(fā)展利益，從而切實維護中央與特區(qū)良好關系，更好地維護特別行政區(qū)行使高度自治權的一種保障。

在治港治澳實踐中，“一國兩制”是基本法的核心內容，基本法更是特區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基石。不斷豐富和發(fā)展“一國兩制”理論和實踐，對港澳特區(qū)發(fā)展具有重要意義，對國家的建設與發(fā)展、推進祖國和平統(tǒng)一大業(yè)，同樣具有重大意義。結合自己學習習近平主席的重要講話精神，以及對豐富和發(fā)展治港治澳方略的學習體會，筆者認為：一是要深刻認識“一國兩制”理論與國家建設和發(fā)展理論的關系，客觀全面地理解和把握中央在香港、澳門實行的各項方針政策；二是要深刻認識憲法和基本法所確立的在特區(qū)實行的制度，完整地理解和把握這套制度的運作機制，包括中央與特區(qū)的權力關系和澳門特區(qū)政權機關之間的關系；三是深刻認識貫徹落實“一國兩制”和與時俱進的關系，總結成功經(jīng)驗，研究新情況、新問題，才能使治港治澳方略的各項內容、基本法的各項規(guī)定歷久彌新、充滿生命力。

（作者為澳門城市大學澳門社會經(jīng)濟發(fā)展研究中心主任、教授）

【參考文獻】

①習近平：《在慶祝澳門回歸祖國15周年大會暨澳門特別行政區(qū)第四屆政府就職典禮上的講話》，新華網(wǎng)，2014年12月20日。

②《陳佐洱提出三個“不能平起平坐” 習基本法倡全民常態(tài)系列化》，《澳門日報》，2015年4月1日。