蘇 會，趙 敏

（山西農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，山西 太谷 030800）

一、問題的提出

農(nóng)村最低生活保障作為我國一項長期的轉(zhuǎn)移支付項目，對保障弱勢群體的基本生存權(quán)發(fā)揮了重要的作用，同時也構(gòu)成了我國反貧困體系的重要一環(huán)。目前的貧困人口中，完全或部分喪失勞動能力的人數(shù)達到了2 000萬—2 500萬人，老齡化人口也占有相當大的比例，農(nóng)村低保制度承擔的就是通過兜底一批喪失勞動能力的貧困人口使其脫貧，因此如何更好的發(fā)揮低保制度的作用對于實現(xiàn)全面脫貧具有重要的現(xiàn)實意義。作為我國扶貧戰(zhàn)略的兩個重要支點，低保制度與扶貧開發(fā)承擔著不同的任務(wù)，理應(yīng)形成政策合力，雙輪驅(qū)動。然而在具體的貧困戶識別過程中，將一些原本應(yīng)該由五保、低保兜底的無發(fā)展能力的農(nóng)戶納入進來，而針對這些農(nóng)戶，政策兜底是最為行之有效的措施，這樣一來就形成了現(xiàn)如今扶貧開發(fā)與低保制度的重疊與錯位。在低保的認定上，國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》明確指出了低保的判斷標準：年人均收入在當?shù)貏澏ㄘ毨Ь€以下的人口，同時指出低保幫扶的對象包括因病、因殘而喪失勞動力和因生存環(huán)境惡劣長期陷入貧困的人口，由此看來，凡是收入達不到標準的農(nóng)戶均可以享受低保政策。在貧困戶的認定問題上，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》提出到2020年我國扶貧開發(fā)政策對扶貧對象的總體目標是達到兩不愁、三保障：不愁吃、不愁穿，住房、醫(yī)療、教育均得到保障。從兩項政策的覆蓋對象來看，兩者難免會出現(xiàn)交叉與重疊。基于此，2016年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導意見》，在應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保的原則下，從政策銜接、對象銜接、標準銜接、管理銜接等方面提出了要求。在脫貧攻堅的背景下，貧困戶的認定標準在一定程度上影響了低保政策的瞄準率，低保的識別可能受到農(nóng)戶是否是貧困戶身份以及貧困戶認定的多維測度指標的影響。

一般來說，農(nóng)戶能否脫貧，是由子女贍養(yǎng)情況、自身勞動能力以及政策幫扶三個方面決定的。從基層的實踐來看，由于農(nóng)村存在較多農(nóng)產(chǎn)品自給自足而不參與市場交換，此外贍養(yǎng)收入的多少難以判定，導致了收入測算的不精準。同時也使得目前基層的低保認定中，收入僅僅作為一個參考[1]，更傾向于身體存在殘疾或者遭受過重大疾病的人，而實際上在這些人中，相當一部分并未喪失勞動能力或者說已經(jīng)恢復(fù)了勞動能力，而在一些脫貧戶中，在不考慮低保金的情況下，收入已經(jīng)遠遠超過脫貧標準，但常年的享受政策幫扶產(chǎn)生的“福利依賴”使得取消其低保有很大的困難。由此可見農(nóng)村低保認定受到多種因素的影響，尚未形成成熟的認定體系。脫貧攻堅已經(jīng)進入沖刺階段，通過對脫貧攻堅背景下農(nóng)村低保對象認定的研究，一方面試圖尋找現(xiàn)如今低保認定中存在的問題，在脫貧攻堅的關(guān)鍵時期更好的發(fā)揮低保的兜底功能，實現(xiàn)政策與資源的整合，確保國家資源的合理利用。另一方面在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，低保對象的準確認定對于鞏固脫貧成效，防止出現(xiàn)返貧具有重要的現(xiàn)實意義，同時能夠為低保政策的演進以及相關(guān)政策的制定提供參考。

二、相關(guān)研究文獻評述

農(nóng)村實際工作的復(fù)雜性使得低保制度建立以來，如何更好的識別低保人群一直以來都是學者和基層工作人員關(guān)注的重點，近年來學者的研究逐漸走出了單純的以收入作為認定標準的限制。2012年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》指出低保認定的必要條件：戶籍狀況、家庭收入和家庭，將收入標準改為收入—財產(chǎn)標準，走出了單單以收入作為低保認定標準的第一步；朱夢冰認為農(nóng)村低保的認定應(yīng)該由收入標準逐漸走向多維標準，逐步實現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧標準的兩線合一。其次目前我國的農(nóng)村低保覆蓋率依然較低，要加大低保金的投入，增加低保的覆蓋面，真正發(fā)揮出低保的社會兜底作用[2]；韓華為、徐月賓通過對家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)（CFPS）的分析后發(fā)現(xiàn)，單純以收入作為低保認定標準造成了很大的漏保率，低保的瞄準效果差也導致了低保制度對于應(yīng)保家庭的減貧效果較差[3]；賀雪峰通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)村的非正規(guī)收入或隱性收入較多，并且小農(nóng)經(jīng)營下存在著大量的自給自足，這樣一來使得以收入標準難以成為低保認定較為準確的方法，為此應(yīng)做到減容提量，大幅度減少農(nóng)村低保數(shù)量，提高補差金額[4]；張大松、王增文認為當下低保制度的識別不僅要解決溫飽問題，更需要統(tǒng)籌考慮到由于疾病、教育等軟環(huán)境下的貧困，建立識別低保群體的體系[5]。就低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接上，杜毅等認為當下存在著扶貧對象分類不明確的問題，低保制度強調(diào)“輸血”，扶貧開發(fā)更側(cè)重于“造血”，應(yīng)完善分類扶持政策與措施[6]；左停、賀莉提出應(yīng)積極實施低保線與扶貧線的兩線合一，同時，要實現(xiàn)扶貧開發(fā)和低保救助等工作合并，提升工作效率，確保實現(xiàn)精準扶貧與精準救助[7]；汪懷君、汝緒華提出構(gòu)建大數(shù)據(jù)時期的信息共享平臺，實現(xiàn)民政、教育、醫(yī)療、戶籍、房管、金融、社保、企業(yè)、慈善組織等相關(guān)涉及精準扶貧部門的信息共享，提供精準扶貧與低保制度所需要的信息[8]。

由上述文獻能夠看出，學者們對于低保識別的研究已逐漸由收入的單維轉(zhuǎn)向多維，但忽略了現(xiàn)如今扶貧政策的執(zhí)行上與低保的相互重疊。扶貧開發(fā)背景下低保戶的認定發(fā)生了怎樣的變化，低保戶的認定是否與建檔立卡戶的認定存在關(guān)聯(lián)。本文在考慮收入維度的前提下，統(tǒng)籌考慮“兩不愁、三保障”等扶貧政策的具體要求，分析在精準扶貧的背景下低保的識別發(fā)生了怎樣的變化，從而在脫貧攻堅的“最后一公里”，更好的發(fā)揮低保制度的兜底作用。

三、區(qū)域選擇、數(shù)據(jù)來源與描述性分析

（一）研究區(qū)域選擇

Y縣2012年被國家確定為“燕山—太行山連片特困地區(qū)貧困縣”。2014年建檔立卡識別貧村80個，貧困人口4.28萬人。2017年動態(tài)調(diào)整之后，仍有未脫貧人口8 475戶，18 434人。為了使獲取的樣本能夠最大程度的反映問題，本次調(diào)研樣本村的選擇覆蓋了該地區(qū)的所有貧困村。

（二）數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)來源于2018年貧困縣農(nóng)戶調(diào)查問卷，內(nèi)容涉及家庭基本情況、收支測算、政策落實等等。調(diào)研樣本涉及到貧困戶、脫貧戶與非貧困戶。按照隨機等距抽樣的原則進行抽樣，共抽取846戶，在剔除掉五保戶以及無效樣本后，選取建檔立卡戶518戶，非建檔立卡戶320戶，為本研究提供良好的數(shù)據(jù)支撐。

（三）描述性分析

從戶屬性來看，建檔立卡戶中的低保戶比例（29.3%）遠大于非建檔立卡戶中低保戶的比例（14.7%），在199戶低保樣本戶中，建檔立卡戶占到了（76.4%），非建檔立卡戶占到了（13.6%）；從家庭的人均可支配收入來看，隨著人均可支配收入的不斷增加，低保戶所占的比例呈明顯的下降趨勢，3 000元以下的樣本戶中，享受低保政策幫扶的占到了81.5%，說明收入的多少對于低保的獲得具有重要的影響，低保的識別能夠較為準確的覆蓋到低收入人群；在病殘人員方面，199戶低保樣本戶中，有88戶（44.2%）因殘獲得了低保；重病病人與慢性病病人分別占到了18.6%和12.6%，24.6%家中無病殘人員的農(nóng)戶也得到了低保幫扶；在家庭勞動力方面，隨著家庭勞動力人數(shù)的增加，低保的樣本戶數(shù)呈明顯的下降趨勢，說明低保的識別與家庭勞動力力狀況有關(guān)；在199戶低保戶中，家中耕地面積超過15畝的占到了35.2%，小于5畝的也占到了35.2%，耕地面積的多少與低保的獲得沒有明顯的趨勢分布；在醫(yī)療衛(wèi)生支出方面，隨著支出的增加，低保戶在各個分段中所占的比例逐漸上升，說明低保的獲得與醫(yī)療衛(wèi)生支出的增加有一定的相關(guān)關(guān)系；在校生與文化教育支出與低保的獲得單從數(shù)據(jù)來看，沒有明顯的相關(guān)性；在有在校生的207個樣本戶中，只有25戶（12.1%）得到了低保幫扶。在無在校生的631個樣本戶中，有174戶（27.6%）獲得了低保。與之相對應(yīng)的文化教育支出與低保的獲得無明顯的相關(guān)關(guān)系。具體如表1所示。

表1 變量與低保獲得的交叉分析

四、變量選擇、模型構(gòu)建與回歸結(jié)果分析

（一）變量選擇

被解釋變量的設(shè)置。本研究為該戶是否為低保戶作為被解釋變量，將該戶為低保戶定義為1，非低保戶定義為0。

解釋變量的設(shè)置。在解釋變量的選取之前，本研究提出以下假設(shè)：假設(shè)一：傳統(tǒng)的低保識別一般以家庭人均可支配收入作為基本方式，一般認為只要人均可支配收入低于當?shù)氐牡捅＞€，均可以得到低保幫扶。因此本研究假設(shè)農(nóng)戶收入與低保獲得呈反向變動；假設(shè)二：戶屬性對于低保的獲得有較大的影響，建檔立卡戶更容易獲得低保幫扶；假設(shè)三：低保更傾向于家中有病殘人員、在校生的家庭，教育、醫(yī)療支出與低保獲得具有正相關(guān)性；假設(shè)四：耕地作為農(nóng)村地區(qū)的主要家庭財產(chǎn)，即使無耕種能力也可以選擇土地流轉(zhuǎn)獲取租金，因此耕地面積越大，成為低保戶的可能性越低。

為了說明扶貧背景下對于低保認定帶來的影響，本次調(diào)查在考慮農(nóng)戶的收入、殘疾人等特殊群體的同時，將住房、醫(yī)療、教育等貧困測度指標納入解釋變量中。結(jié)合傳統(tǒng)的低保識別標準以及扶貧測度，選取以下8個指標為解釋變量。數(shù)據(jù)的處理方面，在人均可支配收入（X8）的核算上，為了更準確的反映低保識別的準確性，均扣除當年的低保金收入；在家庭病殘人員（X2）的選項中若同一家庭有多種類型的病人，優(yōu)先考慮近年來有重大支出的一項；近年來危房改造以及易地搬遷政策使得住房均得到保障，因此自變量并未選取住房保障相關(guān)指標。

（二）模型的構(gòu)建

本研究農(nóng)村低保的獲得的影響因素，結(jié)果有是與否兩個選項，是一個離散變量，為此，選擇Logistic模型對其進行估計，模型的具體形式如下：

表2 模型解釋變量選擇與賦值

式中P代表獲得低保的概率，1-P代表未獲得低保的概率，β0為常數(shù)項；X1、X2…X8分別為戶屬性、人均可支配收入等變量；β1…β8分別代表變量回歸系數(shù)，反映該指標對于獲得低保影響的大小，u為隨機誤差項。

（三）回歸結(jié)果分析

本研究使用SPSS22.0對838個樣本數(shù)進行Logistic回歸處理，采用LR逐步向前回歸分析方法，并采用H-L檢驗，-2Loglikehood，等指標來檢驗?zāi)Ｐ偷臄M合效果。在模型結(jié)果中，自變量的Wald值越大或者Sig值越小，說明該解釋變量的顯著性越強。模型H-L檢驗的Sig值為0.971，具有較好的擬合優(yōu)度?？ǚ綑z驗的Sig值為0.00，模型具有較好的顯著性水平。最終戶屬性、病殘人員、人均可支配收入、勞動力人數(shù)、是否有在校生5個自變量進入模型，醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化教育支出、耕地面積三個指標由于未通過顯著性檢驗而未進入最終模型。具體分析結(jié)果如表3所示。

表3 Logistic模型擬合結(jié)果?

(一)進入模型的變量

人均可支配收入變量的Wald值達到了49.92，在進入模型的五個指標中最大，并且通過了顯著性檢驗。相對于人均可支配收入超過9 000元的農(nóng)戶，月收入3 000元以下的農(nóng)戶獲得低保的概率是其14.664倍，其Wald值為46.596。人均可支配收入超過3 000元的農(nóng)戶未通過顯著性檢驗，假設(shè)成立。由此可見當下的低保識別能夠較為準確的覆蓋到低收入人群，通過表一人均可支配收入與低保獲得的交叉分析我們可以看出在65戶人均可支配收入低于3 000元的農(nóng)戶中，有53戶(81.54%)得到了低保幫扶，單考慮收入的單維測度下，還存在一定程度的漏保。在199個低保戶中，人均可支配收入在扣除低保金后人均可支配收入超過了3 000元的占到了73.4%，但由于其他原因也得到了低保幫扶。收入已經(jīng)不是低保認定的唯一因素。

戶屬性的Wald值為36.47，說明戶屬性對于低保的認定具有顯著影響，回歸系數(shù)為1.353，Sig值為0.000，以非建檔立卡戶為參照，在其他條件不變的情況下，建檔立卡戶獲得低保的概率是非建檔立卡戶的3.87倍，假設(shè)成立。一方面是由于建檔立卡戶的識別將大多數(shù)的老年戶納入，對于無勞力的農(nóng)戶只能依靠政策兜底；另一方面基層在限期脫貧的壓力下，將更多的資源傾向于建檔立卡戶，從而使得農(nóng)戶收入達到脫貧標準。

病殘人員指標的Wald值為30.62，通過了顯著性檢驗。其Sig值為0.000。說明病殘人員對于低保的認定具有重要的影響。其他條件不變的情況下，家中有殘疾人、重病病人、慢性病病人的農(nóng)戶獲得低保幫扶的概率分別是無病殘人員家庭的4.85倍、3.68倍、2.04倍。這表明資源的分配更注重家庭成員的勞動能力與重大支出。

勞動力人數(shù)變量的Wald值為18.46，并通過了顯著性水平檢驗?；貧w系數(shù)為負說明在其他條件不變的情況下，戶中每多一個勞動力，獲得低保幫扶的可能性成為原來的67.3%?？梢姷捅８鼉A向于給缺少勞動能力的家庭。

是否有在校生這一變量的Wald值為6.95，且通過了顯著性檢驗，Sig值為0.008，其回歸系數(shù)為0.706，在其他條件不變的情況下，家中有在校生農(nóng)戶獲得低保的概率是無在校生家庭的2倍。

（二）未進入模型的變量

醫(yī)療衛(wèi)生支出與低保的獲得沒有顯著影響。受當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平的影響以及基層政策執(zhí)行的偏差，在低保的認定上規(guī)定了一些限制性政策。對于因病需要低保幫扶的農(nóng)戶醫(yī)療支出設(shè)定了一定的額度，只有超過這個額度才能獲得低保。近年來農(nóng)村合作醫(yī)療的參與度大大增強，報銷比例也隨之增加，這使得大多數(shù)農(nóng)戶即使患病，其醫(yī)療也能夠得到保障，自身負擔的部分并未超過限制額度；其次在樣本中存在醫(yī)療支出的多數(shù)都是殘疾、慢性病人，這類人群所花費的醫(yī)療支出較小，導致醫(yī)療支出未進入最終模型。

與在校生對應(yīng)的文化教育支出與低保的獲得沒有顯著相關(guān)性。從調(diào)研家庭的在校生來看，受大專以上高等教育的只有很小的比例，初中生、小學生占到了大多數(shù)。一方面貧困地區(qū)教育水平較為落后，大多數(shù)在校生在接受高中教育之后便外出務(wù)工，而高中以下的教育支出較少。其次是國家不斷加大義務(wù)教育階段的財政補貼，建檔立卡戶的“雨露計劃”等教育扶貧政策使得大多數(shù)農(nóng)戶的教育支出較小，受教育權(quán)利得到了充分保障。

農(nóng)戶的耕地面積與獲得低保并無顯著關(guān)系。首先，調(diào)研地大多數(shù)農(nóng)戶的耕地面積小于10畝，且以旱地為主，產(chǎn)量并不高，基層各戶的狀況較為相似，使得村干部考慮低保對象時淡化了土地因素。其次，農(nóng)戶在年邁失去勞動能力之后，土地雖然還在其名下，但都給兒女親友種植，并沒獲得較多的財產(chǎn)性收益?？梢钥闯龅捅５恼J定方式受到了區(qū)域資源稟賦的影響。

五、結(jié)論與啟示

本文以山西省某縣為例，在考慮家庭人均可支配收入、家庭人員狀況的基礎(chǔ)上，將精準扶貧背景下的戶屬性以及“兩不愁，三保障”識別標準考慮在內(nèi)進行農(nóng)村低保認定的影響因素分析，主要結(jié)論如下：第一，戶屬性對低保的認定產(chǎn)生了較大影響。一定區(qū)域內(nèi)貧困戶與非貧困戶的收入差距相差不大，精準扶貧下各種政策資源向建檔立卡戶傾斜，難以兼顧邊緣群體。第二，扶貧背景下低保的認定已經(jīng)由原來收入的單維測度逐漸走向教育、醫(yī)療等多維測度，但認定方法無論發(fā)生怎樣的改變，仍能夠較好的覆蓋到低收入人群。第三，各項扶貧政策的落實使得醫(yī)療支出、文化教育支出對低保認定的影響并不顯著。目前低保的作用除了保障低收入人群的基本生活之外，更多的是對無勞動能力、因?qū)W致貧和遭受重大困難的家庭的額外幫扶。反映出低保制度在扶貧過程中所起到的鞏固提升的的作用以及低保在政策標準外發(fā)揮積極作用的一面[9]。

基于上述結(jié)論，得到以下政策啟示：第一，收入與財產(chǎn)狀況的準確認定是實現(xiàn)低保與扶貧有效銜接的第一步，為此民政部門，扶貧部門等要統(tǒng)一收入測算標準，提高家庭收入核查的準確性，實現(xiàn)信息的共享以及跨部門的合作。第二，要強化低保對象的分類動態(tài)管理，對于有勞動能力的低保對象，做到“救急不救窮”，在無重大支出的情況下，勞動能力得到恢復(fù)之后應(yīng)堅決取締，防止“福利依賴”的產(chǎn)生。這些農(nóng)戶重要的是激發(fā)其內(nèi)生動力，通過產(chǎn)業(yè)幫扶實現(xiàn)脫貧致富。第三，針對無法恢復(fù)勞動能力以及家庭缺乏勞動力的老年農(nóng)戶，這一群體通常也是建檔立卡戶，要充分發(fā)揮低保的政策的長期兜底作用，防止出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，真正做到以人民為中心[10]。