【摘 要】 為了遏制生態(tài)破壞和資源衰竭，維持生態(tài)平衡從而實現(xiàn)人與自然整體利益最優(yōu)化，政府作為社會秩序的調度人對惡化的生態(tài)環(huán)境進行管理，生態(tài)補償?shù)谋举|即在于此。這也是解決亦或是阻止生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的一項重要探索。本文從政府角度出發(fā)，對現(xiàn)有環(huán)境問題作簡要闡述，同時就生態(tài)補償機制進行探索，并對生態(tài)補償?shù)闹饕胧┳骱喴治觥?/p>

【關鍵詞】 政府 生態(tài)補償 環(huán)境責任 行政

一、前言

“人類既是他的環(huán)境的創(chuàng)造物，又是他的環(huán)境的塑造者，環(huán)境給予人以維持生命的東西，并給他提供了在智力、道德、社會和精神等方面獲得發(fā)展的機會”[1]作為人類生存發(fā)展的基礎，生態(tài)環(huán)境越來越受到人們的重視。為實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展，打破人與自然和諧共處的瓶頸以便在調和生態(tài)保護的同時更好地利用環(huán)境為人類發(fā)展謀福利，著力完善生態(tài)補償體系尤為重要。但環(huán)境問題并非是某一個或某幾個主體的責任，本文的重點是從政府角度出發(fā)，對環(huán)境現(xiàn)狀進行分析并對生態(tài)補償展開論述。

二、生態(tài)補償概述

環(huán)境侵權損害賠償一般都是事后補償性的救濟。[2]在當前社會環(huán)境保護中，某些地區(qū)由于具有特殊的生態(tài)價值要嚴格保護，如自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等。這些重要的生態(tài)功能區(qū)如果保護好了能造福一方，反之可能帶來災難。在我國，這些地方大都是經濟較為落后的地區(qū)，人口貧窮且偏少。為了維持必要的生活條件，對天然資源進行利用必不可少，但不正當?shù)拈_發(fā)極易導致脆弱的生態(tài)環(huán)境瀕臨崩潰，因而必須致力于這些生態(tài)功能區(qū)域的保護和生態(tài)恢復，生態(tài)行政補償制度構建勢在必行。

（一）概念界定

“生態(tài)補償”源于環(huán)境科學或生態(tài)學領域，最初只是一個生態(tài)學意義的概念，隨著環(huán)境保護的需要，人們的環(huán)保意識不斷提高，對生態(tài)補償?shù)亩x也上升到學術研究層面，多學科視野下對生態(tài)補償有不同的理解。生態(tài)學意義上的生態(tài)補償又稱自然生態(tài)補償，指自然生態(tài)系統(tǒng)的自我凈化能力和自我恢復能力。這是從自然生態(tài)系統(tǒng)角度提出的具有代表性的概念。而生態(tài)補償?shù)慕洕鷮W概念則將其定義為一種生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務，這是一種生態(tài)資源、一種基本的生產要素，而這種生態(tài)服務或者我們稱之為生態(tài)價值的載體即生態(tài)資本。將生態(tài)服務視為“公益事業(yè)”，隨著生態(tài)資本的增值，生態(tài)服務的投資者將得到相應的利益回報。

實踐中，生態(tài)補償面臨諸多的困境，如何明確補償主體，界定補償對象以及補償標準等會因區(qū)域的發(fā)展水平或補償類型的不同而各有所異。法學意義上的生態(tài)補償被認為是“國家或者社會主體之間的一項約定，并通多此項約定實施的補償性措施，其運用一定的法律手段來懲罰生態(tài)環(huán)境破壞者，通過對環(huán)境破壞者收取一定的費用給予保護生態(tài)環(huán)境者一定補償，從而體現(xiàn)生態(tài)責任和生態(tài)利益的公平分批額，實現(xiàn)生態(tài)正義，并達到維護生態(tài)系統(tǒng)平衡和穩(wěn)定性的目的?！盵3]

本文的補償主體是國家行政機關，因而我們可以將生態(tài)行政補償定義為政府基于環(huán)境正義及環(huán)境公平的要求，為解決環(huán)境權、發(fā)展權之間的矛盾，通過稅收和財政轉移支付等方式，對生態(tài)保護地區(qū)及保護者予以合理的經濟回報。

（二）理論保障

正如施韋澤所言，“人類在自然共同體中所享有的舉足輕重的特殊地位所賦予他的，不是掠奪的權力，而是保護的責任?！盵4]生態(tài)補償?shù)谋Ｗo意義即在于此。

（1）可持續(xù)發(fā)展理念

可持續(xù)發(fā)展的核心就是“發(fā)展”，既要求為人類謀福祉，促進社會經濟發(fā)展，改善人們的生活水平，又要保護好生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡性與穩(wěn)定性。可持續(xù)發(fā)展是一個全面協(xié)調的發(fā)展演變過程，體現(xiàn)在生態(tài)補償領域就是要保持自然的持續(xù)性、經濟的持續(xù)性和社會的持續(xù)性。它追求的不僅是同代人在資源上的合理公平分配，還要將對后代人的資源權利的生存發(fā)展納入到生態(tài)成本之內。

（2）生態(tài)安全理念

生態(tài)環(huán)境是一切生物賴以生存的基礎，只有在保障生態(tài)安全的前提下才能從根本上解決自身生存安全問題，要實現(xiàn)人類社會和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展必須樹立生態(tài)安全理念，將維護國家生態(tài)安全的各項措施納入法制軌道，以生態(tài)安全理念指導生態(tài)補償法律體系構建。

（3）生態(tài)平衡理論

生態(tài)平衡是指在一定時間內生態(tài)系統(tǒng)中的生物和環(huán)境之間、生物各個種群之間，通過能量流動、物質循環(huán)和信息傳遞，使他們相互之間達到高度適應、協(xié)調和統(tǒng)一的狀態(tài)。[5]實施生態(tài)補償就是將生態(tài)環(huán)境當作一個整體，協(xié)調協(xié)內部各相關要素，保障其自動調節(jié)和恢復能力從而促進生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。

（三）目前困境

現(xiàn)階段，我國也有相應的生態(tài)補償機制約束。如：制定相關補償制度或經濟鼓勵，對為保護環(huán)境做出貢獻的人以經濟補償或利益補助;制定有關資源開發(fā)的禁止或限制等相關事宜;構建資源有償使用機制與生態(tài)破壞補償、賠償機制。但所有能以文字表達的意思都不可能是完善的，生態(tài)補償機制在實踐中也面臨了不少困境。

（1）生態(tài)補償管理體制混亂

我國《環(huán)境保護法》中并沒有明確政府在環(huán)境保護中的職責，這就導致了行政主管部門與其他業(yè)務部門分工不明確，缺乏統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管部門使得生態(tài)補償?shù)墓芾碜兊孟喈敳灰?guī)范，生態(tài)補償金的使用及分發(fā)具有相當大的隨意性，尤其在落后地區(qū)。其次，各個部門以嚴格行政區(qū)域劃分的環(huán)境管理模式切割了生態(tài)補償?shù)膮f(xié)調性，同時也加大了區(qū)域之間分配不平衡。

（2）缺乏完善的經濟激勵和獎懲制度

不能說個體都是自私的，但激勵獎懲確能激發(fā)人們的積極性。生態(tài)補償機制的缺失主要表現(xiàn)在：收費制度設置不合理，有些企業(yè)寧愿花錢排污也不愿花錢治污，這在一定程度上就縱容了企業(yè)的排污行為;缺乏有效的財政資金績效機制，就是我們所說的罰過于賞，激勵性的獎勵制度處于劣勢地位，人們缺乏保護環(huán)境的主觀積極性;稅收制度在節(jié)約資源保護環(huán)境方面沒有發(fā)揮有效作用;政府對環(huán)境基礎設施的準入控制過硬，不利于社會公眾的廣泛參與。

（3）公眾意識欠缺

我國公民的公眾環(huán)境意識較為落后，對于生態(tài)補償知之甚少，就加大了生態(tài)補償機制的有效實施。環(huán)境資源作為公共財產，人人都可以享有并隨心支配且無需支付費用，但這一自由財產并非取之不盡用之不竭的。

三、政府環(huán)境責任的現(xiàn)實基礎

（一）環(huán)境法治

環(huán)境法治就是要將環(huán)境的開發(fā)、利用、保護和完善納入環(huán)境法律規(guī)范。環(huán)境法偏重于對行政相對人的行為規(guī)制，突出強調政府對企業(yè)、公眾的環(huán)境管理制裁，對政府的環(huán)境責任并未有較為完善的規(guī)范。這就相當于政府在環(huán)境法中以主體自居，但這是不正確的。正如有的學者所說的“任何社會里的法律皆有權威，法治所要求的法律權威是立于政府之上的權威。任何社會里的政府皆有權威，法治所要求的政府權威是置于法律之下的權威?！盵6]環(huán)境法治的重心應該放在政府身上。

（二）政府職責

康德認為，責任就是由于認識規(guī)律并尊重規(guī)律而產生的行為上的必要性，只有基于責任而做出的行為才具有道德價值。[7]權力與職責是相伴而生的，享有權力必然要履行職責。政府享有越來越多的權力，這也意味著其必承擔的社會責任也將隨之增加?！霸谛姓殭嗪吐氊煹膶α⒔y(tǒng)一關系中，職責是第一位的、更基本的，職權是由職責所決定和界定的，是為履行職責提供手段和保證。也就是說，職責是‘體，職權是‘用，職責是本位，職權是其衍生?！盵8]

（三）公眾需求

環(huán)境權作為一種基本權利，在現(xiàn)代愈顯重要。對良好環(huán)境的需求也逐漸演變成一種公共需求，而環(huán)境的公共性意味著其提供者也只能是政府。一個管的多的政府不一定是好政府，但服務多、質量好的政府一定是好的政府。保障公民的基本環(huán)境權，滿足民眾的高質量環(huán)境需求要求政府承擔對公眾服務的環(huán)境責任。

四、完善行政生態(tài)補償?shù)年P鍵

（一）生態(tài)補償機制法律體系構建

1、制定專門的生態(tài)補償條例

憲法保障是前提，確定生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚皇腔A。本文是從行政角度出發(fā)，故重點分析生態(tài)補償條例?，F(xiàn)如今，已經有越來越多的人認識到環(huán)境資源的巨大價值以及生態(tài)保護的重要性，但對生態(tài)補償本身而言并沒有太多的了解，故而制定《生態(tài)補償條例》存在現(xiàn)實必要性，其中應涉及生態(tài)效益為主兼顧經濟效益原則、公平補償原則等。

2、完善環(huán)境保護單行法

這是以憲法和環(huán)境保護法為基礎，針對特定的保護對象或污染防治對象而制定的單項法律規(guī)范。當前《環(huán)境保護法》在實踐中也暴露出不少問題，難以應對建設生態(tài)補償機制的需要。國內單行法對生態(tài)補償所作的規(guī)定呈零散狀態(tài)，如《森林法》、《野生動物保護法》、《土地管理法》、《礦產資源法》，其中涉及到的生態(tài)補償，要么是原則性規(guī)定，要么只字不提，這相當不利于生態(tài)補償實踐。

3、生態(tài)補償政策

較之剛性法律，政策更具有靈活性?，F(xiàn)如今，生態(tài)補償已經納入我國相關政策之中，重視生態(tài)補償政策的輔助作用，就要重視政府的引導工作，加強政策的延續(xù)性。因地制宜，根據(jù)各個地區(qū)的不同經濟條件制定相應的補償標準，同時打破傳統(tǒng)以財政支付為主的補償管理，開通多元的融資渠道調動公眾的積極性，吸引更多利益相關者參與其中。

4、生態(tài)補償法制宣傳

加強生態(tài)補償?shù)姆ㄖ涡麄魇且粋€長期漸進的過程，這是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經之路。生態(tài)補償法制宣傳是一項社會化活動，但就目前國內的生態(tài)補償法制觀念而言，現(xiàn)狀并不樂觀。民眾對生態(tài)補償?shù)母拍?、作用及重要性缺乏認識。創(chuàng)新宣傳手段，加強落后地區(qū)，尤其是生態(tài)保護區(qū)域的生態(tài)法制宣傳，避免宣傳流于形式。

5、財政稅收

生態(tài)補償包括資金補償、政策補償、實物補償、智力補償?shù)?。最常見的便是資金補償，如減免稅收、補償金、退稅。財政的意義也在于此。前文我們談到，財政稅收是生態(tài)補償?shù)闹饕Y金來源，也就是說，政府是生態(tài)補償工作的管理者和組織者。環(huán)境問題的社會性以及環(huán)境保護的公益性要求政府成為生態(tài)補償?shù)闹饕o付主體，發(fā)行環(huán)境彩票、環(huán)境債券包括社會捐贈在很大程度上也為政府環(huán)境管理提供了較大助力。

（二）落實環(huán)境民主

民眾享有環(huán)境基本權利，同樣也應履行環(huán)境構建義務。公眾參與是環(huán)境法的一項基本原則，是指在環(huán)境保護領域，公民有權平等地參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法等與其環(huán)境權益相關的一切活動。[9]政府作為服務型存在，不可能面面俱到，環(huán)境民主的落實也是對政府責任的監(jiān)督與制約。公眾參與是民主落實的主要途徑，這一參與不僅僅是簡單的環(huán)境保護落實，還包括環(huán)境立法，以主人翁形態(tài)切實加入到行政領域，與政府并行。

五、政府生態(tài)補償實現(xiàn)的保障

政府實現(xiàn)生態(tài)補償即政府承擔環(huán)境職責的切實履行，健全政府環(huán)境責任問責制度是政府生態(tài)補償實現(xiàn)的現(xiàn)實保障。就立法機關而言，立法對行政規(guī)制是極其重要的一環(huán)。確立專門的問責機構并賦予其獨立的監(jiān)督權來監(jiān)督政府是否履行環(huán)境責任，是否合理有效地進行生態(tài)補償。聽取利益相關者的建議并對政府行為實時監(jiān)察。其次，確立生態(tài)補償?shù)目稍V性，擴大受案范圍。對于不當補償亦或是政府的不當政策有請求建議權，畢竟每個人都有為自己利益爭取的機會。就行政機關而言，完善內部監(jiān)察機構建立政府生態(tài)補償審計，強化環(huán)保部門的績效考核。關于民眾監(jiān)督，公民作為政府管理的客體更有言語權。將群眾納入政府監(jiān)督行列更能有效發(fā)現(xiàn)政府實踐的漏洞從而使政府能夠更好地為民服務。

政府行政生態(tài)補償有效解決了環(huán)境權、生存權及發(fā)展權之間的矛盾，但環(huán)境與人類的調和是一個長期演變的過程。為保護和恢復環(huán)境，政府作為“第一買單人”是職責使之然。本文對生態(tài)行政補償?shù)姆治鲋皇菧婧Ｒ凰冢瑸榱烁玫貐f(xié)調經濟發(fā)展與生態(tài)保護，我們尚需作更大的努力。

【參考文獻】

[1] 張雷：《政府環(huán)境責任問題研究》，知識產權出版社，2012年，第1頁。

[2] 賈愛玲：《環(huán)境侵權損害賠償?shù)纳鐣贫妊芯俊?，知識產權出版社，2011年，第168頁。

[3] 張峰，生態(tài)補償法律保障機制研究，北京：中國環(huán)境科學出版社，2010，第6頁。

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[7] 張雷：《政府環(huán)境責任問題研究》，知識產權出版社，2012年，第31頁。

[8] 張建偉：《政府環(huán)境責任論》，北京：中國環(huán)境科學出版社，2008，第51頁。

[9] 姬振海：《環(huán)境權益論》，人民出版社，2009年，第95頁。

作者簡介：張學敏（1993.8），女，研究生在讀，上海政法學院，研究方向：憲法與行政法學