李 健 ，魯運波 ，王東芹

（1.濟南市臥虎山水庫管理處，山東 濟南 250115；2.濟南市邢家渡引黃灌溉管理處，山東 濟南 250100）

城市周邊飲用水水源地作為最重要的城市供水重要水源，其水質直接影響居民的生產和生活。因此，加強城市周邊水源地的管理和保護顯得尤為重要。

濟南市市區(qū)周邊有臥虎山水庫、錦繡川水庫、狼貓山水庫等3座大中型山丘區(qū)水庫（基本情況見下表），水庫總庫容1.8億m3，占濟南市大中型水庫的64%，水庫日供水能力22萬m3，是濟南市重要的飲用水水源地，承擔著為濟南市區(qū)居民供水的任務。這些水源的污染控制，水質改善和生態(tài)恢復已成為亟待解決的問題。研究該地區(qū)的水源管理，可以為水資源保護的科學技術應用提供制度保障，也可以為濟南經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展與重要自然資源保護之間的矛盾提供借鑒。

表1 濟南市市區(qū)南部主要水庫基本情況

1 水源地管理制度

1.1 國家層級制度

在國家層面，有四項法律法規(guī)明確規(guī)定水源地保護事項，分別是：《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國城市供水條例》。這四項法律法規(guī)為水資源管理提供了基本的法律保護，并規(guī)定了保護的措施、機制、范圍、組織分工等。

1.2 部門規(guī)章制度與標準

隨著國家和地方對飲水安全和水源保護意識的不斷提高，相關部門根據(jù)實際情況和管理目標制定了相關的規(guī)章制度。如《水資源管理條例》《水資源保護規(guī)劃技術規(guī)范》《水功能區(qū)劃分技術規(guī)范》《水污染防治行動計劃》等，部門規(guī)章的出臺使水源保護要求更加明確，進一步完善了水源地的保護和管理。

1.3 省級法規(guī)及規(guī)章

作為水資源短缺省份，山東省政府和有關行政部門高度重視水源保護工作，主要包括《山東省水污染防治條例》《山東省水資源管理條例》《山東省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《山東省落實〈水污染防治行動計劃〉實施方案》等。這些省級規(guī)章制度結合本地情況，對法律法規(guī)及部門規(guī)章制度進行了對接和細化。

1.4 市、縣級規(guī)范性文件

濟南市為落實國家和省有關水源地保護的要求，也根據(jù)工作職責制定了水源保護的規(guī)范性文件，如《濟南市水資源管理條例》《濟南市水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》《濟南市城市供水管理條例》《濟南市污水處理監(jiān)督管理辦法》等；下轄縣（市）區(qū)也制定了地方性水資源保護文件，如《章丘市水資源管理辦法》《平陰縣飲用水源保護管理辦法》等。

2 水源地管理的組織架構

作為城市飲水供水水源地，水源地保護問題不應只由水管單位解決，水問題牽涉到環(huán)境、衛(wèi)生、農業(yè)、產業(yè)、農村等部門。例如，環(huán)保負責劃定保護區(qū)域并提出污染整治意見，水務負責水利工程管理和供水調度，國土負責管理保護區(qū)內土地使用情況，農林負責引導生態(tài)種植和控制農業(yè)面源污染。

3 濟南市山丘區(qū)水源地管理措施

3.1 劃定飲用水源保護區(qū)

根據(jù)飲用水源保護區(qū)劃分的要求，濟南臥虎山水庫、錦繡川水庫和狼貓山水庫等山丘區(qū)水源地均劃分了水源地保護區(qū)。在一級保護區(qū)建立了明確的地理標志和明顯的警示標志，以明確保護的范圍和要求。

3.2 編制相關工作規(guī)劃

根據(jù)有關法律法規(guī)的要求，濟南水務、環(huán)保、衛(wèi)生等部門聯(lián)合出臺《重要飲用水水源地安全保障達標建設方案》，各水源地也編制完成《水源地安全保障達標建設可行性研究報告》，為水源保護工作提出工作思路，為濟南市山丘區(qū)水源地保護在污染控制、生態(tài)修復和空間管制等方面提供了制度支撐。

3.3 促進水源地污染治理和生態(tài)恢復措施

為保護水質安全，減少市民進入庫區(qū)對水質產生污染的現(xiàn)象，濟南周邊水源地也加強水污染防治工作：各水源地均在一級保護區(qū)安設隔離圍網(wǎng)，實現(xiàn)封閉管理；結合水源地綜合整治工程，集中拆除水庫周邊飯店等違章建筑；在庫區(qū)安裝監(jiān)控設備，形成覆蓋重要水利設施的監(jiān)控網(wǎng)絡；加強水源檢查，嚴格查處水源違法行為；定期監(jiān)測水質，確保水質符合城市供水要求。

3.4 建立水源突發(fā)性污染響應機制

為確保水質安全，濟南市政府制定了《濟南市突發(fā)環(huán)境事件應急預案》《濟南市城市供水突發(fā)事件應急預案》，建立應急響應機制，應對飲用水源突發(fā)安全事故。機制的建立提高了政府應對集中式飲用水源突發(fā)安全事故的能力。

4 水源地保護管理存在的誤區(qū)

4.1 保護區(qū)范圍小，缺乏流域空間控制思路

在水源地的空間管理上，雖然劃定了一、二級保護區(qū)范圍，但單純采用以取水口周邊一定范圍作為保護區(qū)并不能有效保證水質達標。目前，中國的水管理系統(tǒng)還是基于政府行政管轄，而政府都有自己的優(yōu)先事項和關注重點，這使得水資源流域管理變得更加困難。因此，飲用水源的保護必須以水功能區(qū)管理為手段，明確水功能區(qū)的水量和水質控制指標。重點保護取水口附近水域，同時還要根據(jù)河湖關系，把飲用水源地所在流域作為整體的空間管制范圍。

4.2 管理職能不完普，忽視農村污染控制

目前，飲用水源管理重點是水質保障和水量調節(jié)，對生態(tài)保護管理的監(jiān)督和評估力度不夠。在水源地污染防治工作中，只關注工業(yè)污水和城市生活污水的管理，忽視城市周邊農村生活污染排放和農業(yè)面源污染的影響。雖然隨著城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化建設農村生活垃圾得到處理，可是農藥化肥等農業(yè)面源污染管控力度仍然不足。

4.3 以行政管理為重點，公眾參與度不高

現(xiàn)有的水源保護管理政策主要是應用行政命令和法律約束，這種管理未能充分利用市場化經(jīng)濟手段，忽視群眾利益。行政管理雖然目標明確，可是較難執(zhí)行，容易導致企業(yè)和公民利益受損。例如，水源保護區(qū)的劃定限制了城鎮(zhèn)居民用地面積，降低了居民的人均收入，阻礙了水源地經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。這將致使居民對水源保護水源的積極性受到挫折。濟南市臥虎山水庫增容工程對水庫一級保護區(qū)120 hm2菜地進行征遷過程中，地方政府提出，擬征遷地塊產值與補償價格差距較大，亦違背當?shù)夭宿r意愿，根據(jù)不能強制流轉的原則，這部分土地的流轉工作未能實施，這給水源保護造成一定困難。

5 水源地管理建議對策

由于水源地管理決策是復雜且容易起爭議的，所以需要推行水資源特別是水源地管理的共同責任機制。在市級層面上，以政府牽頭，各涉水業(yè)務管理部門和縣級地方政府領導共同組建水源地管理委員會，明確職責分工，建立溝通機制。在水源水量、水質及生態(tài)系統(tǒng)管理中，擴大利益相關民眾的參與度。公眾和利益相關者的參與將有利于保持水源地管理的長期活力、消除隔閡、提高政策的社會接受性、增強管理機構的能力等。鼓勵成立由非政府間組織（環(huán)保公益組織代表，企業(yè)代表，市民代表等）組成的觀察員機構，以“第三方”中立的身份，收集整理水源保護素材，對水源保護工作進行監(jiān)督，對影響水質的現(xiàn)象，及時提出整治意見。同時，以經(jīng)濟激勵手段引導農民實施環(huán)境友好型的生產方式。

6 結語

水源地管理涉及政府眾多職能部門，涵蓋了供水、監(jiān)測、環(huán)保、交通等產業(yè)鏈，初步具有了綜合管理的架構。但由于缺乏協(xié)調機制，水源管理的有效性難以提升。飲用水源區(qū)雖然劃定了相應的保護區(qū)，但因保護區(qū)需要承擔生產和保護多重職能，導致水源地范圍小，水源保護能力極其有限。忽視農業(yè)面源污染和經(jīng)濟激勵不足，也是導致水源地保護工作難以開展的原因。

在以后的水源地保護工作中，通過整合、協(xié)調管理資源，將政府部門、社會團體，供水企業(yè)、公眾等各利益主體納入水源管理框架。通過協(xié)調管理機構與政策，加強信息傳播，完善科技支撐，加大財政投入，提升公眾參與度，合理甄別出開發(fā)和保護的空間，確立生態(tài)補償機制，一定會進一步改善水源地水質，保障城鄉(xiāng)居民的飲水安全，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。