吳婷

摘 要：地方政府債務(wù)是地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字，配置社會(huì)資金以調(diào)控和規(guī)范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種特殊方式。地方政府通過舉債籌集資金，有效解決了地方建設(shè)資金短缺問題，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境條件。但是，隨著地方政府舉債規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控水平不足的問題逐漸凸顯，地方政府需要承擔(dān)清償責(zé)任而引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨突出。在此情形下，地方政府如何識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)，就成為了當(dāng)下重要而迫切需要解決的問題。本文以H地區(qū)為典型案例，在分析H地區(qū)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，深入探討了H地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并提出了化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路及措施。

關(guān)鍵詞：地方政府;政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、H地區(qū)政府債務(wù)的現(xiàn)狀

（1）債務(wù)運(yùn)行總體平穩(wěn)

至2017年末，H地區(qū)政府債務(wù)限額為25000萬元，政府性債務(wù)總規(guī)模為21821.33萬元，其中：一般債券為13321.33萬元，專項(xiàng)債券8500萬元。已完成存量債券置換為8321.33萬元，尚有500萬元存量債務(wù)需要在2018年到期置換。全部債務(wù)均為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，全額納入?yún)^(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)債務(wù)占比38.95%。當(dāng)年可供支配的財(cái)力為21986萬元。

（2）專項(xiàng)債務(wù)償還缺乏保障

專項(xiàng)債務(wù)是為具有一定收益的公益事業(yè)發(fā)展而舉借，多與民生、城建、公共領(lǐng)域的項(xiàng)目匹配，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入作為償債來源。以H地區(qū)為例，2016年該區(qū)政府申請(qǐng)專項(xiàng)債券4500萬元，用于修建一條40米寬的道路，并在道路兩旁打造平臺(tái)，預(yù)備招商引資。資金的即時(shí)到位，解決了項(xiàng)目資金需求，緩解了區(qū)級(jí)財(cái)政支出壓力。但在施工過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的高壓變壓器管網(wǎng)搬遷成本太高，導(dǎo)致路面縮減至25米。到賬的4500萬元專項(xiàng)債券僅使用1700萬元，造成專項(xiàng)債券資金使用效率低下，與之對(duì)應(yīng)的償債資金來源也受到了影響。

（3）隱性債務(wù)問題突出

隱性債務(wù)理論上不屬于地方政府債務(wù)，其主要是通過諸如擔(dān)保、出具承諾書等不合規(guī)操作或偽PPP、偽政府購(gòu)買等變相舉債行為而產(chǎn)生。2014年H地區(qū)政府開始著手該區(qū)域“棚改”事宜，由區(qū)級(jí)控股融資平臺(tái)公司承建。從2015年到2017年間先后通過融資平臺(tái)公司等融資機(jī)構(gòu)向國(guó)開行貸款、政府承諾回購(gòu)農(nóng)發(fā)基金以及政府購(gòu)買服務(wù)等形式，籌集棚改項(xiàng)目資金16億元。由于金融機(jī)構(gòu)提供資金時(shí)，要求政府及其所屬部門出具承諾函、擔(dān)保函等形式的擔(dān)保，由此，H區(qū)地方政府產(chǎn)生了25年期債務(wù)本息為25億的隱性債務(wù)。

二、H地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指政府在債務(wù)到期時(shí)無法償還的可能性，而且還包括拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響社會(huì)穩(wěn)定的隱性風(fēng)險(xiǎn)。從H地區(qū)的債務(wù)現(xiàn)狀，分析地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)情形如下：

（1）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控

從上述H地區(qū)債務(wù)數(shù)據(jù)分析可以得出：首先，債務(wù)總規(guī)模未超規(guī)定限額，資產(chǎn)負(fù)債率低于國(guó)際公認(rèn)的60%的安全警戒線;其次，清理甄別認(rèn)定的存量債務(wù)即將全部置換完成，有利于減輕當(dāng)前財(cái)政支出壓力;再次，2016年開始新增專項(xiàng)債券，從其占比可以看出呈現(xiàn)明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)。與專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，前期資金需求大，投資收回期長(zhǎng)。一旦項(xiàng)目在建設(shè)過程中出現(xiàn)被迫停工或下馬的情形，專項(xiàng)債券的使用、管理和償還，難免存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。但從總體情況分析，債務(wù)規(guī)模在可控制范圍內(nèi)，運(yùn)行情況尚屬平穩(wěn)。

（2）隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容樂觀

分析從2015年開始的H地區(qū)的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)可知：該地區(qū)隱性債務(wù)規(guī)模巨大且增長(zhǎng)迅速，與其地方綜合財(cái)力嚴(yán)重不匹配。而且，舉債主體復(fù)雜、舉債形式多樣，債務(wù)信息不透明，監(jiān)管十分困難。甚至，部分領(lǐng)導(dǎo)為了完成上級(jí)下達(dá)的“棚改”任務(wù)，往往過高估計(jì)棚改搬遷后的土地收益，并以此為依托，盲目舉債或者進(jìn)行債務(wù)擔(dān)保，完全忽視自我監(jiān)管和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加劇了發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的幾率。

（3）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管需要提高

無論地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會(huì)的考慮，還是當(dāng)政者出于優(yōu)秀政績(jī)的考量，往往過高的估計(jì)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用和自身的償債能力，缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。同時(shí)，自上而下，也沒有成立專門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，能夠做出統(tǒng)一決策。而且，也缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的債務(wù)監(jiān)管體制。所以，在實(shí)際操作中，各地方的舉債主體、舉債形式花樣翻新，單位領(lǐng)導(dǎo)層不切實(shí)際的相互借鑒“經(jīng)驗(yàn)”，銀行等金融機(jī)構(gòu)的不規(guī)范參與，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還是真真切切存在的。近年來，黨中央國(guó)務(wù)院針對(duì)地方政府債務(wù)出臺(tái)了一系列政策措施，規(guī)范地方政府舉債行為，取得了積極成效。目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制及監(jiān)管能力有待提高。

三、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路及措施

（1）化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路

1.加強(qiáng)立法，適度放權(quán)

國(guó)家應(yīng)以立法的形式，科學(xué)地劃分各級(jí)地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，明確其權(quán)利與責(zé)任，并完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付等相關(guān)法律法規(guī)，將地方財(cái)政管理納入法制化管理體系。同時(shí)，適度擴(kuò)大地方財(cái)稅權(quán)利，增加地方財(cái)政收入，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少債務(wù)存量，合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模。

2.拓展思路，尋求途徑

地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思路，全力推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極改善營(yíng)商環(huán)境，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。培育壯大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成高端制造業(yè)集群中心，夯實(shí)稅源基礎(chǔ)，提升稅收的持續(xù)性，增強(qiáng)政府的償債能力。同時(shí)，進(jìn)一步提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。從目前情況看，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大多與城市建設(shè)項(xiàng)目相聯(lián)系，這就需要轉(zhuǎn)變城市建設(shè)理念，做出長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，考慮發(fā)展的資金來源，未雨綢繆，綜合考慮融資渠道和方式。嘗試采取PPP方式或產(chǎn)業(yè)基金等方式，大力加強(qiáng)產(chǎn)城融合，處理好中長(zhǎng)期規(guī)劃與年度預(yù)算的關(guān)系，探索可行途徑推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)城市理念的落實(shí)。

3.吃透政策，順勢(shì)而為

2017年7月舉行的全國(guó)金融工作會(huì)議要求地方各級(jí)黨委和政府樹立正確的政績(jī)觀，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，責(zé)任到人。而在同期召開的政治局會(huì)議上第一次提出：堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。之后，針對(duì)大部分違法違規(guī)融資行為引發(fā)的隱性債務(wù)進(jìn)行了理順、規(guī)范。與此同時(shí)，國(guó)家也不斷推出新的正規(guī)的融資方式，包括地方政府一般債券、多品種的專項(xiàng)債券地（土儲(chǔ)專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債、財(cái)預(yù)[2017]89號(hào)所提出的“實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的”中國(guó)版市政債等），以及符合政策的政府購(gòu)買服務(wù)、PPP方式、政府投資基金等。面對(duì)這一系列的新舉措，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)，吃透政策，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，順勢(shì)而為，抓住機(jī)會(huì)，充分利用國(guó)家的綠色金融政策，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，享受政策帶來的優(yōu)惠。

4.轉(zhuǎn)型平臺(tái)，市場(chǎng)運(yùn)作

現(xiàn)行政策要求大力推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)與地方政府脫鉤，改造成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人企業(yè)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，并在妥善處理以往承擔(dān)的地方政府債務(wù)借貸職能后，明確公告今后不再為地方政府舉債融資。轉(zhuǎn)換成為獨(dú)立市場(chǎng)主體后的平臺(tái)公司，需要理順與地方政府之間的關(guān)系，地方政府作為出資人依法享有資產(chǎn)收益權(quán)，但不應(yīng)參與平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)管理。平臺(tái)公司需要完善其治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充實(shí)資本金，吸收社會(huì)資本，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)市場(chǎng)需求。

5.量力而行開展PPP項(xiàng)目

首先，需要界定實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目范圍。其次，由地方政府擇優(yōu)選出合規(guī)的市場(chǎng)主體，組建包括公私雙方在內(nèi)的項(xiàng)目公司，合理確定項(xiàng)目定價(jià)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)的辦理程序，落實(shí)與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。同時(shí)，健全項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)事前、事中、事后績(jī)效管理。再次，地方政府需要開闊思路，拓展融資渠道，比如鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)入資本市場(chǎng)融資;支持項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?引導(dǎo)地方金融機(jī)構(gòu)提供中長(zhǎng)期信貸支持或者與金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金等等，吸引更多社會(huì)資本參與，滿足項(xiàng)目融資需求，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方財(cái)政壓力。

（2）化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策措施

1.債務(wù)限額管理

2015年8月，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議明確了限額管理地方政府債務(wù)余額。據(jù)此，財(cái)政部提出了不同地區(qū)的債務(wù)限額，要求地方各級(jí)政府在規(guī)定的限額內(nèi)舉債和償還債務(wù)。2018年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議又通過了授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的決定。這些政策表明：中央規(guī)劃控制的是地方政府舉債的“天花板”。在不突破“天花板”的前提下，地方政府舉債的實(shí)際規(guī)模由本級(jí)人大決定。提前下達(dá)部分新增債務(wù)限額，有利于地方政府提前規(guī)劃新一年度的項(xiàng)目資金安排。

2.債務(wù)歸口管理

地方財(cái)政部門應(yīng)將地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，以期實(shí)現(xiàn)“借、用、還”的統(tǒng)一。這是有效控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最為關(guān)鍵的舉措之一。

3.申請(qǐng)存量置換

地方存量債務(wù)置換，通俗講就是創(chuàng)造一種長(zhǎng)期、低利率的金融產(chǎn)品替換掉短期、高利率的債務(wù)。允許以債償債是符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的，但是需要注意“度”。申請(qǐng)地方政府債務(wù)存量置換主要出于對(duì)防范地方政府債務(wù)資金鏈斷裂的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的考慮，而且，地方存量債務(wù)置換還可以緩解地方政府再融資的壓力，也為地方騰出資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造了條件。

4.健全責(zé)任制度

地方政府承擔(dān)償還其所舉借債務(wù)的責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。因此，地方政府建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和問責(zé)制度尤為必要。嚴(yán)禁以任何名義、任何方式、任何渠道違法違規(guī)或變相新增政府債務(wù)。為防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府需按照“分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，一級(jí)管一級(jí)，嚴(yán)守紀(jì)律紅線，強(qiáng)化制度落實(shí)，依規(guī)處理發(fā)生債務(wù)違約等重大風(fēng)險(xiǎn)事件的地區(qū)和相關(guān)責(zé)任人。

5.設(shè)立兩類基金

為了規(guī)避地方債務(wù)違約事項(xiàng)，從謹(jǐn)慎性原則出發(fā)，建議地方政府提取償債準(zhǔn)備金，筑牢最后一道防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的堤壩。同時(shí)，可以鼓勵(lì)地方政府出資設(shè)立地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，充分利用資本市場(chǎng)為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充足資金，以支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

6.因城施策

財(cái)政部就地方政府隱性債務(wù)問題多次提出，不允許發(fā)生新的隱性債務(wù)，同時(shí)穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量。為了徹底摸清隱性債務(wù)底數(shù)，從源頭上堵住地方政府債務(wù)的“后門”，嘗試建立與政策性銀行的協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)兩者在政府項(xiàng)目建設(shè)融資監(jiān)管中的合作。而且，化解隱性債務(wù)可先以地市級(jí)為試點(diǎn)，實(shí)施“一城一策”，因城施策，因地制宜，合理確定債務(wù)化解方案。如此，開“前門”堵“后門”，切實(shí)有效降低隱性債務(wù)存量。

四、結(jié)語

地方政府舉債籌集財(cái)政建設(shè)資金，切實(shí)緩解了地方需求，實(shí)現(xiàn)了有限社會(huì)資源在政府、企業(yè)和個(gè)人之間的有效配置，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。但是，在舉債過程中，存在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種問題，仍然不容忽視。因此，有針對(duì)性的提出化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的措施，并切實(shí)得以實(shí)施，可以達(dá)到保障增加地方財(cái)政收入和增強(qiáng)債務(wù)償還能力以及預(yù)防的能力，便于更好地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

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