李娟 丁良超

〔關(guān)鍵詞〕 養(yǎng)老服務(wù)，政府，社會組織，協(xié)同關(guān)系

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）02-0063-07

伴隨著市場經(jīng)濟體制的深入改革和人口老齡化結(jié)構(gòu)的快速形成，傳統(tǒng)自我養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老模式難以為繼，養(yǎng)老社會化成為必然趨勢。養(yǎng)老社會化包括政府為全體社會勞動者提供養(yǎng)老保障金和養(yǎng)老服務(wù)（日間照料、長期護理和精神慰藉等）。與養(yǎng)老金供給相比，養(yǎng)老服務(wù)更為復雜，需要專業(yè)的技術(shù)人才和巨大的勞務(wù)輸出，可這些無法由政府獨自完成，必須借助社會力量才能更好地實現(xiàn)。養(yǎng)老服務(wù)社會化經(jīng)歷了從強調(diào)政府責任到納入市場機制的轉(zhuǎn)變過程。養(yǎng)老社會化早期，政府明確意識到了這個問題，并加強了自身在養(yǎng)老中的責任。但是在以政府為實施主體的養(yǎng)老服務(wù)社會化推行過程中，逐漸暴露出了一系列如養(yǎng)老資源有限、人力資源不足、服務(wù)專業(yè)水平低等嚴重問題。繼而，在新公共管理范式的影響下，養(yǎng)老服務(wù)社會化調(diào)整了思路，逐漸引入市場機制以發(fā)掘社會資源?；陴B(yǎng)老服務(wù)的準公共物品特性，完全依賴市場可能出現(xiàn)馬太效應，使最需要服務(wù)的老年人反而得不到服務(wù)。所以，政府主導的購買養(yǎng)老服務(wù)模式成為養(yǎng)老服務(wù)社會化的最普遍選擇，但是這一模式也頻遭詬病。從多年的實踐經(jīng)驗中可以發(fā)現(xiàn)，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的理論依據(jù)和技術(shù)路線并非不合理，出現(xiàn)實踐背離理論的原因之一是相關(guān)方忽視了對政府與社會組織互動關(guān)系特定情景的充分考量。本文擬結(jié)合我國社會制度和養(yǎng)老類項目特點詳細分析政府與社會組織互動過程中存在的突出問題，嘗試提出構(gòu)建政府與社會組織協(xié)同關(guān)系的對策建議。

一、政府與社會組織的協(xié)同關(guān)系是政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的重要議題

政府購買公共服務(wù)產(chǎn)生于西方社會治理壓力之下。從20世紀70年代開始，福利國家遭遇經(jīng)濟發(fā)展滯緩和高福利供給低效的雙重困境，引發(fā)社會普遍不滿。實踐催生理論，理論指導實踐。在新自由主義福利思想和多元治理理論指導下，一些西方政府引入市場機制和社會力量來解決公共服務(wù)供給問題，具體表現(xiàn)為將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或者公開招標的方式，轉(zhuǎn)交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定或者中標者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付費用 〔1 〕3-4。20世紀90年代，隨著我國全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，上海先行試驗這種模式，直至2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，政府購買服務(wù)得以在全國范圍內(nèi)推廣應用。政府購買服務(wù)在我國社會治理轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟快速發(fā)展、社會福利供給等方面產(chǎn)生了巨大積極意義?！罢徺I公共服務(wù)實質(zhì)上有效地轉(zhuǎn)變了政府職能，使治理理論得以落實，治理主體多元化得以實現(xiàn)，政府與市場關(guān)系得以理順” 〔2 〕。

以養(yǎng)老為例，我國面臨著未富先老的快速老齡化壓力，僅靠政府財政和養(yǎng)老基金難以滿足老年人日益增多的養(yǎng)老需求，尤其是特殊老年人群體的服務(wù)性需求。但是，作為“第三方治理主體”，社會組織具有調(diào)動和利用社會資源的動力和技術(shù)，能夠吸納和整合社會上分布零散但涵蓋豐富的個人公益資源和企業(yè)慈善資源。然而，這些積極功能的發(fā)揮往往會因為政府與社會組織之間的非合作博弈而受損。雖然“社會（政府）需要發(fā)展更多的社會組織提供公共產(chǎn)品與傳遞訴求信號”，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，但是現(xiàn)實中不乏“政府按照自己的好惡來使用資源分配權(quán)，實施對社會組織的控制，或者一些運行出現(xiàn)困難的社會組織為了獲得緊缺資源，有意迎合公共權(quán)力的意志而改變自己的獨立性質(zhì)” 〔3 〕等現(xiàn)象。政府與社會組織基于各自利益考量出發(fā)的政府購買養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)了購買服務(wù)“內(nèi)卷化”，即政府購買服務(wù)規(guī)范“精致化”和“形式化”，社會組織服務(wù)項目“行政化”和“逐利化”，以及接受服務(wù)人群“奶油化”和“特殊化”等問題，這些均是無序的混亂狀態(tài)。在養(yǎng)老服務(wù)項目中，普遍存在社會組織為了應付購買項目合同指標要求、節(jié)約成本和美化形象，挑選容易出效果或宣傳報道等服務(wù)對象和服務(wù)形式，往往忽視項目的真正服務(wù)對象及需求 〔4 〕。出現(xiàn)這種無序的混亂狀態(tài)的癥結(jié)在于政府與社會組織關(guān)系的定位不清上。正如唐忠義等所言，“政府與社會組織的關(guān)系問題，是實行政府購買社會組織服務(wù)這一模式的基礎(chǔ)問題” 〔5 〕。

那么，在購買養(yǎng)老服務(wù)中政府與社會組織的關(guān)系到底應該是什么樣的呢？理論上，政府與社會組織應該是一種協(xié)同關(guān)系?！皡f(xié)同”概念的提出者著名物理學家哈肯認為無序就是混亂，而有序就是協(xié)同。有序就說明各要素之間相互尊重對方的獨立性、彼此的規(guī)則，能夠就一定的利益交換達成一致，相互支持。赫爾曼認為協(xié)同學就是研究外在參量驅(qū)動下協(xié)同系統(tǒng)的子系統(tǒng)間的相互作用，以自組織的方式在宏觀尺度上形成空間、時間或功能有序結(jié)構(gòu)的條件、特點及其演化規(guī)律的新型綜合性學科 〔6 〕。曹堂哲認為協(xié)同是“異質(zhì)的要素形成合力、共同作用，以實現(xiàn)特定的目標” 〔7 〕，蘇曦凌等人認為“政府與社會組織的協(xié)同關(guān)系，就是二者之間構(gòu)建一個協(xié)作系統(tǒng)，實現(xiàn)整體效應，實現(xiàn)利益一致，功能耦合與溝通順暢” 〔8 〕。達霖·格里姆塞和莫文·K.劉易斯認為，政府購買服務(wù)是建立在公私雙方平等地位上的伙伴關(guān)系，是真正意義上的兼顧效率和公平的合作關(guān)系，能夠充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢 〔9 〕15。

在政府購買養(yǎng)老服務(wù)當中，政府與社會組織之間的關(guān)系應該是：基于功能耦合和根本利益一致的前提和基礎(chǔ)，為保持持續(xù)良性協(xié)作，讓渡部分權(quán)利或利益，以實現(xiàn)養(yǎng)老需求供給具體共同目標的一種互惠共贏關(guān)系。首先，功能耦合是指政府和社會組織都在養(yǎng)老服務(wù)供給中發(fā)揮著重要的功能作用，但是雙方都有缺陷，而且兩者需要相互協(xié)作才能更好地提供養(yǎng)老服務(wù)?！爱斀M織認識到在身處的環(huán)境中和其他關(guān)鍵的戰(zhàn)略性相互依賴——一個組織擁有的資源和能力有利于另一個組織，同時這種資源與組織又不為另外一個組織所擁有，組織便會合作” 〔10 〕。政府獨具行政權(quán)威和政策資源優(yōu)勢和養(yǎng)老的責任，但是養(yǎng)老服務(wù)的對象和層次廣泛且耗費人力成本，這些都是政府無法直接供給的客觀限制。相反，社會組織具有強烈的提供養(yǎng)老服務(wù)的動機和能力，但是缺乏參與養(yǎng)老服務(wù)供給的權(quán)利和資源的支撐，所以兩者功能互補，相互耦合。其次，根本利益一致是指改善老年人退休后生活質(zhì)量和解決社會養(yǎng)老壓力是政府和社會組織各自的組織目標和宗旨，不因具體項目而改變。也就是說，雙方之間協(xié)作不是被迫捆綁，而是共性相吸的自然結(jié)果。“協(xié)同”的重點在“同”，具有共性且為實現(xiàn)共同的價值目標而努力，所以根本利益一致是協(xié)同關(guān)系的本質(zhì)所在。再次，持續(xù)良性協(xié)作是從博弈論學的角度思考兩者關(guān)系的觀點。強調(diào)的是功能耦合僅僅是促成雙方合作的充分條件，但是雙方之間的利益需求才是使雙方達成協(xié)作關(guān)系的必要條件，兩者缺一不可。無論是政府轉(zhuǎn)變社會治理方式，解決社會養(yǎng)老壓力，提升社會公信力，還是社會組織持久發(fā)展，占有養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“市場份額，贏得社會認可和支持，雙方都必須為保持持續(xù)良性協(xié)作關(guān)系而努力。最后，強調(diào)的是雙方讓渡部分權(quán)力或利益，因為根本利益一致“并不是指政府與社會組織之間局部利益、短期利益方面的完全重合”，不應該忽視雙方存在組織利益之際的沖突和競爭關(guān)系。所以，政府和社會組織需要讓渡部分權(quán)力或利益，以贏得各自長遠發(fā)展和組織宗旨的實現(xiàn)。這就要求政府在購買養(yǎng)老服務(wù)時盡量做到放權(quán)，使權(quán)責對等，給社會組織更大的自由發(fā)揮空間，反過來，社會組織也應該及時向政府反饋項目實施的真實信息以便幫助政府減少監(jiān)督成本。近年來，政府購買服務(wù)的實踐效果也反映出政府與社會組織的實際關(guān)系與應然狀態(tài)之間存在著巨大差距。下文將深入分析政府與社會組織關(guān)系的實然狀態(tài)及其產(chǎn)生原因來證明本文的核心命題——政府與社會組織關(guān)系的非協(xié)同關(guān)系會導致政府購買項目理論與實踐的嚴重脫節(jié)，實際效果與預期目標嚴重偏離，是政府難以獲得對養(yǎng)老事業(yè)持續(xù)投入所應收獲的社會治理成效。

二、政府與社會組織協(xié)同關(guān)系構(gòu)建中存在的問題

政府購買養(yǎng)老服務(wù)從理論上分析是一種具有明顯效率優(yōu)勢的政策工具，但是在現(xiàn)實中大多數(shù)項目卻未能發(fā)揮其優(yōu)勢，反而出現(xiàn)了或多或少的“目標偏離的風險” 〔11 〕，存在一些阻礙政府購買養(yǎng)老服務(wù)效率優(yōu)勢發(fā)揮的致命問題。

（一）社會組織與政府的非合作博弈浪費財政資源

從組織間協(xié)同目的的層面來分析，購買養(yǎng)老服務(wù)是政府與社會組織相互借力，共同實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會化供給任務(wù)的過程，同時也是政府負責養(yǎng)老服務(wù)的職能部門和社會組織謀求各自發(fā)展的過程。無論是政府職能部門還是社會組織，維護和壯大自身生存是根本，亦是實現(xiàn)共同目標的前提條件。就養(yǎng)老服務(wù)職能部門而言，政府一方面需要通過管理和指導社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)來完成上級政府下達的養(yǎng)老服務(wù)任務(wù)，以實現(xiàn)國家養(yǎng)老政策預期的目標;另一方面也需要通過養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)的社會效應證明職能部門存在的價值。就社會組織而言，社會組織需要以提供養(yǎng)老服務(wù)的形式獲得政府的資金支持，從而為組織的運營發(fā)展夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。各自內(nèi)在發(fā)展需要是政府與社會組織協(xié)同的基礎(chǔ)和前提，但是“在政府與志愿組織這樣的各種中介機構(gòu)之間，存在著固有的沖突——一種政府一直獲勝的沖突” 〔12 〕。

從組織間協(xié)同機制來分析，政府購買服務(wù)項目類似于市場行為——“買方”政府購買的服務(wù)項目有限，但希望承接項目的社會組織眾多，造成供大于求的局面。在此過程中，政府具有絕對的選擇權(quán)和決定權(quán)，兩者之間的協(xié)作呈現(xiàn)出不完全獨立平等的合作狀態(tài)，即非合作博弈。所謂非合作博弈就是參與者之間存在著有約束力的合作、聯(lián)合或聯(lián)盟關(guān)系，這種關(guān)系直接影響博弈結(jié)果，非合作博弈更加強調(diào)合作雙方中個人智慧和理性，而個人理性對組織而言可以是有效率的，也可能是低效率或無效率的 〔13 〕5。例如，“在江西扶貧試點項目中，政府購買成為一項‘政治任務(wù)，‘象征意義的追求遠勝于試點工作的實踐，而對非政府組織而言，大多數(shù)組織只想‘抓住‘第一次‘影響，‘借此機會推廣我們組織的理念” 〔14 〕，政府購買服務(wù)的宗旨和目標早已被拋之腦后。從組織間協(xié)同過程來分析，雙方在博弈過程中有可能出現(xiàn)對共同目標的消損行為。在發(fā)包-承包關(guān)系建立階段，社會組織需要采取妥協(xié)姿態(tài)迎合政府項目要求。例如，有些政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目存在對項目內(nèi)容、目標量化和預算設(shè)置不符合實際情況的問題，在這種情況下，社會組織如果以項目執(zhí)行效果為導向，本不應承接項目，但在現(xiàn)實中，大部分社會組織以生存為導向，通常會通過各種方式迎合政府，采取妥協(xié)態(tài)勢爭取項目。這樣的協(xié)同策略勢必造成不良后果，最直接的后果就是導致財政資源不能配置給合適的承接主體和應當?shù)纳鐣I(lǐng)域，同時也未能發(fā)揮支持和促進組織發(fā)展成熟的功能。

（二）政府對社會組織項目績效評估過于形式化增加項目運營成本

由于政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目是通過公開的招投標程序確立的，所以政府與社會組織之間關(guān)系可以被界定為委托-代理關(guān)系，但是又完全不同于經(jīng)濟活動中的委托-代理關(guān)系。經(jīng)濟活動中的委托-代理績效評估的金指標是經(jīng)濟效益，也就是代理方完成委托方預設(shè)的經(jīng)濟指標即可證明委托-代理的成功，加之專業(yè)性和技術(shù)保密等原因，委托方對代理方的干預非常有限，因此績效評估的思路清晰、方法易操作。但是在公共服務(wù)供給過程中服務(wù)效果不易量化呈現(xiàn)，而且社會組織履行代理職責的過程需要委托方（政府）的全面支持，也就是說，代理方實現(xiàn)績效不完全取決于代理方的態(tài)度與能力，并且與委托方（政府支持）關(guān)系甚密。因此，經(jīng)濟學中的委托-代理理論只能部分地解釋政府與社會組織關(guān)系，無法解釋特定社會環(huán)境中政府購買服務(wù)績效的真實情況。當前政府通常引入第三方對政府購買服務(wù)項目進行監(jiān)督。理論上，擁有專業(yè)資質(zhì)的第三方能夠幫助政府盡可能減少因“信息不對稱”出現(xiàn)的監(jiān)督缺位問題，但是實際上大多數(shù)情況中引入第三方不但無法實現(xiàn)“以督促建”和客觀評估的目的，反而有可能增加額外的監(jiān)督成本。例如，第三方作為政府監(jiān)管社會組織的代理機構(gòu)，將政府規(guī)避政策執(zhí)行風險作為首要原則? 〔15 〕，加強了對社會組織質(zhì)量控制和進度控制的檔案留存的要求 〔16 〕，結(jié)果導致社會組織將更多的時間和精力投入于制造臺賬上，而不得不壓縮投入在業(yè)務(wù)上的時間和精力，這種“管制型制度剩余” 〔17 〕迫使社會組織在各種制度指標的夾縫中尋求生存與發(fā)展。除此之外還存在其他問題。首先，第三方與政府的關(guān)系和社會組織與政府的關(guān)系本質(zhì)上是一樣的，也是“不完全委托-代理關(guān)系”，第三方也受管理邏輯和“親政府”思維限制，無法確保完全獨立自主，其專業(yè)性的發(fā)揮也受到不同程度的掣肘，結(jié)果導致“第三方評估”機制的形式價值大于實質(zhì)價值。其次，評估策略死板，缺乏靈活性。第三方采用與需求評估對照的過程和結(jié)果評估辦法，雖然理論上正確，但是卻忽視了我國政府購買服務(wù)普遍存在的需求評估不準確的問題——一般是政府（政府官員）依據(jù)自我認知和判斷確定服務(wù)項目，存在本本主義的錯誤傾向。正如倪咸林研究中例舉的N市Q社區(qū)調(diào)研中反映的問題——“政府作為購買服務(wù)的主體，在設(shè)計購買項目時往往結(jié)合自身職責任務(wù)和工作部署，以科層制方式‘自上而下地提出購買計劃，這難免出現(xiàn)購買的項目不是老百姓最需要的這種現(xiàn)象，導致供需之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾” 〔11 〕。最后，評估思路錯誤。因為社會組織提供服務(wù)的過程中需要政府部門的積極有效配合才能獲得良好效果，因此不應該僅僅將社會組織作為唯一被評估對象，還應該將政府履職情況納入評估范圍?？傊?，當前的評估沿襲了解決“信息不對稱”問題的思維慣性，難以對政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目進行客觀公正的評估。

（三）政府對養(yǎng)老類社會組織的過程支持不足削弱項目實施效果

養(yǎng)老項目有其特殊性，主要表現(xiàn)在服務(wù)對象對社會組織的認識和接受程度的不同，“項目點”對社會組織的牽制，和養(yǎng)老類項目對相關(guān)服務(wù)對象的吸引力有限等方面。首先，養(yǎng)老類項目的服務(wù)對象為退休后的老年人，這個年齡段的人群對“體制內(nèi)外單位”或“政府與企業(yè)”等概念清晰，但對“社會組織”知之甚少。即使有些老年人接觸過社會組織，也會將社會組織與志愿者服務(wù)混為一談，而且對社會組織的態(tài)度也相當微妙。由于對社會組織認知不足，大多數(shù)老年人對養(yǎng)老項目僅抱有娛樂和被動參與的心態(tài)，對社會組織也保持謹慎和懷疑的態(tài)度。這樣就導致養(yǎng)老項目無法充分調(diào)動起老年人積極性，無法發(fā)掘老年人自我服務(wù)的資源。然而老年人內(nèi)部資源被激活對于社會組織開展養(yǎng)老項目和實現(xiàn)積極老齡化的社會治理卻至關(guān)重要。其次，部分社區(qū)對社會組織開展服務(wù)的消極配合也嚴重影響項目進展和成效。絕大多數(shù)老年人退休后的社會活動范圍收縮于社區(qū)內(nèi)，所以政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目一般選擇在社區(qū)內(nèi)實施。盡管社區(qū)不等同于政府部門，但是在多數(shù)老年人的觀念里，社區(qū)就是政府，他們也只會放心參與社區(qū)組織的活動和服務(wù)。結(jié)果，政府與社會組織的協(xié)作中又不得已增加一個參與主體——社區(qū)。事實上，也正是因為社區(qū)具有掌握轄區(qū)內(nèi)老年人的個人信息和周邊社會情況信息的優(yōu)勢，社會組織在社區(qū)開展活動離不開社區(qū)的支持。如果缺少社區(qū)的引入和協(xié)調(diào)，社會組織就無法與老年人進行接觸，雙方之間的信任關(guān)系就難以建立，項目開展亦會困難重重。楊寶認為，“由于資源的嵌入型特點，社會組織對項目點社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的‘嵌入結(jié)構(gòu)影響了資源動員” 〔18 〕。雖然基層組織（社區(qū)）作為行政體系的末梢，與社會組織互惠共贏是回應壓力型體制和改善回應能力的有效方式，但是相當大一部分社區(qū)工作人員因工作繁重而凸顯唯上不唯下的官僚主義作風，以消極配合的方式敷衍與社會組織協(xié)作的任務(wù)。社會組織嵌入社區(qū)造成的“社會組織外部服務(wù)行政化” 〔19 〕等問題直接影響了養(yǎng)老服務(wù)項目的效果。再次，與其他困難群體項目和青少年項目相比，養(yǎng)老項目因受老年人身體素質(zhì)、活動范圍和參與方式的限制，服務(wù)形式和類型相對偏少，而且由于受家庭建設(shè)關(guān)注點向下一代和困難成員傾斜以及傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念（吃飽穿暖不受氣就好）的影響，養(yǎng)老項目一般難以獲得老年人家庭中其他成員的持續(xù)支持，加之養(yǎng)老服務(wù)項目的社會影響力擴散并不能立竿見影，也不容易吸引和調(diào)動其他社會主體的關(guān)注和投入。以上各因素綜合在一起，就會給社會組織開展養(yǎng)老項目帶來很多交易成本，迫使社會組織將大部分時間與精力投入到與各關(guān)系主體的溝通中，勢必影響在專業(yè)服務(wù)上的投入，結(jié)果必然導致服務(wù)效果被嚴重削弱。鑒于以上客觀現(xiàn)狀難以短時間內(nèi)得以改善，政府應該加強對養(yǎng)老類項目實施過程支持，避免出現(xiàn)“宏觀支持和微觀約束” 〔17 〕下的“支持性制度缺失”和支持性行動缺位的問題。

三、構(gòu)建政府與社會組織間良好協(xié)同關(guān)系的對策

從前文分析可見，權(quán)責關(guān)系不清是導致政府與社會組織協(xié)同中關(guān)系不暢的根本原因，所以應該進行制度設(shè)計使雙方的權(quán)力與責任一致。首先，增強社會組織作為主體的競爭能力是解決兩者之間非合作博弈的根本，也是解決政府與社會組織其他非協(xié)同問題的基礎(chǔ)。其次，賦予社會組織反向評估的權(quán)利不僅可以直接改進績效評估，實現(xiàn)福利資源優(yōu)化配置和利用，而且能夠在一定程度上解決社會組織與政府非合作博弈的困境。再次，鑒于養(yǎng)老項目的特殊性，應因時制宜加強政府對社會組織實施項目的過程支持力度，切實解決養(yǎng)老類社會組織推進項目的特殊性困難。

（一）增強社會組織競爭能力，轉(zhuǎn)變兩者的非合作博弈關(guān)系

前文分析了政府與社會組織非合作博弈的癥結(jié)在于各自目標與協(xié)同目標的背離。這種背離主要是由我國“強政府-弱社會”的社會體制和社會組織自身發(fā)育不成熟兩個因素共同作用所致，這種博弈的后果主要表現(xiàn)為社會組織在政府購買服務(wù)中的競爭力較弱，應該從以下三個方面予以增強：

1.加強政府購買服務(wù)的立法建設(shè)，為社會組織能力發(fā)揮提供法律保障。正如俞可平所言，我國社會組織生存的制度環(huán)境存在“宏觀鼓勵與微觀約束”“分級登記與雙重管理”“雙重管理與多頭管理”“政府法規(guī)與黨的政策”“制度過剩與制度匱乏”“現(xiàn)實空間與制度空間”等多對矛盾沖突關(guān)系，這是有關(guān)政府購買服務(wù)的制度沖突問題，更是社會組織法律位階低的問題 〔17 〕。“強政府-弱社會”的制度環(huán)境不可能在短時間內(nèi)得以改變，所以對政府購買服務(wù)進行立法建設(shè)應堅持“政府主導、社會自由”的首要原則，以構(gòu)建政府與社會組織協(xié)同關(guān)系為目標，考慮從最高法的層面建立全國統(tǒng)一的、專門的政府購買公共服務(wù)法。該法不僅要約束規(guī)范社會組織的運營和發(fā)展，而且應該突出對行政主管單位和登記管理部門權(quán)限的約束，還應該嚴格區(qū)分政府在購買服務(wù)的流程上的權(quán)力空間，設(shè)置政府與社會組織相互監(jiān)督評估制度，加入對社會組織腐敗治理中的政府追責制度，從而在制度建設(shè)層面上提高社會組織的法律地位，為增強社會組織的競爭能力提供法律保障。

2.提高社會組織綜合能力建設(shè)意識，增強其吸納政府資源的能力。打鐵還需自身硬，社會組織需要通過創(chuàng)造社會效益來積累合法性和有效性?！盎诜钦M織的業(yè)務(wù)績效，地方政府決定是否賦權(quán)，以及如何賦權(quán)，這決定了地方政府如何與非政府組織合作” 〔20 〕。換言之，當意識到社會組織的發(fā)展能貢獻于地方經(jīng)濟社會發(fā)展，地方政府一般就會產(chǎn)生與社會組織協(xié)作的強烈意愿;而社會組織服務(wù)的社會效應越好，地方政府隨之也會給予更多的賦權(quán)。此外，社會組織還需要加強組織公共關(guān)系能力建設(shè)。社會組織在基層社區(qū)工作不僅要處理好與社區(qū)的利益結(jié)合點問題，還需與社區(qū)保持良好的溝通關(guān)系，尋找更廣闊的生存發(fā)展空間 〔21 〕。以無錫市LHS和SBC兩個社會組織為例，兩個組織近年來分別加強了自身在女性發(fā)展和女童保護方面的專業(yè)能力建設(shè)，在無錫市獲得了廣泛的社會認同，而且非常注重與政府各職能部門之間的溝通，也得到了市政府的關(guān)注與支持，成為政府在這兩個職能方面的購買服務(wù)的首選組織。反之，“如果社會工作不能增強自己的能力，并盡快顯示出自己的專業(yè)優(yōu)勢，在一些地方就可能會被邊緣化” 〔22 〕，久而久之就會完全喪失協(xié)作政府提供公共服務(wù)的資格。

3.加強社會組織人才隊伍的制度建設(shè)，切實彰顯專業(yè)化社會服務(wù)能力。組織競爭力的核心是人才隊伍建設(shè)，因此需加強對專業(yè)性人才吸納和培養(yǎng)的制度建設(shè)。在專業(yè)性人才吸納方面，一方面政府要嚴格社會組織登記注冊和等級評估制度。近年來我國逐漸放寬了社會組織登記注冊的限制，在一定程度上出現(xiàn)了社會組織魚龍混雜的情況，嚴重影響了社會組織的整體聲譽，所以應將專業(yè)化要求作為登記注冊的關(guān)鍵條件。等級是反映一個組織發(fā)展成熟度的重要指標，所以應該提高指標要求，區(qū)分組織等級，增強等級資質(zhì)含金量，倒逼組織加強自身專業(yè)能力建設(shè)。另一方面要提高整個行業(yè)從業(yè)人員的薪資待遇水平。當前社會組織吸納人才能力弱和人才流失嚴重的重要原因之一是薪資待遇水平太低，而社會組織行業(yè)人員的薪資待遇在市場中具有一定的競爭力才能吸納優(yōu)秀的、專業(yè)的人才加入。在人才培養(yǎng)方面，政府應該聯(lián)合社會組織孵化機構(gòu)制定促進社會組織專業(yè)人才發(fā)展的管理體系和激勵機制?？茖W健全的管理體制和方式多樣的激勵機制能夠激發(fā)社會組織行業(yè)及從業(yè)人員進行自我完善和內(nèi)部良性競爭，從而實現(xiàn)社會組織行業(yè)內(nèi)專業(yè)化的自我凈化和自我提煉的目標。

（二）優(yōu)化項目評估模式，消除政府評估社會組織過于形式化的弊端

“從國外的實踐經(jīng)驗來看，對公共項目進行監(jiān)管實際上是政府績效評估工作的有機組成部分，是保證公共服務(wù)、公共項目、公共產(chǎn)品實現(xiàn)預期績效的有效手段，是實現(xiàn)它們的公共財政受托責任的必備工具”，所以績效評估是管理政府購買項目的重要抓手。當前對政府購買服務(wù)的評估主要是對社會組織項目運營的形式監(jiān)督，雖然比較有效地規(guī)避了政府購買服務(wù)的實際風險（主要指財務(wù)風險），但是嚴重忽視了評估成本（取之于福利資金）和實際效果的問題。本文認為，調(diào)整評估思路、改變政府單向監(jiān)督社會組織的做法及解決信息不對稱問題是評估前提的基本思路。

1.將購買養(yǎng)老服務(wù)項目評估納入政府績效評估體系。也就是說，具體的政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目評估應該包括公共服務(wù)績效評估和公共政策績效評估兩個方面 〔23 〕。公共服務(wù)績效評估主要是對社會組織提供服務(wù)過程、能力和效果的評估，評估的對象是社會組織;公共政策評估主要是從服務(wù)效果反向評估政府推行的政府購買項目的合理性和政府在項目執(zhí)行過程中的履職情況，評估的對象是政府（購買服務(wù)項目的發(fā)包部門）。將政府行為納入項目的評估體系中可以優(yōu)化項目需求評估和確保政府“外包服務(wù)不外包責任”。優(yōu)化需求評估可以將需求評估、過程評估和結(jié)果評估有機整合起來，解決購買養(yǎng)老服務(wù)中需求與供給之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，自然化解過程評估和結(jié)果評估中存在的部分不得已的造假行為。將對政府履職情況納入評估體系，可以有效約束和激勵政府積極回應項目執(zhí)行過程中社會組織的協(xié)助請求，使項目更順利完成和實現(xiàn)更好的社會效果。

2.賦予社會組織反向監(jiān)督政府的權(quán)力。當前對購買養(yǎng)老服務(wù)項目的評估都是政府對社會組織的單項評估，社會組織沒有“申辯”和“訴苦”的權(quán)利。將政府行為納入評估體系，評估政府的權(quán)力就交予了社會組織，即實現(xiàn)了政府與社會組織互相評估的平等關(guān)系。政府與社會組織雙向監(jiān)督評估的機制可以使績效評估更科學更合理，真正實現(xiàn)績效評估的政策工具價值，同時還可以在一定程度上改變政府與社會組織非合作博弈的困境。

3.信息監(jiān)督與規(guī)范監(jiān)督相結(jié)合。當前政府購買養(yǎng)老服務(wù)的評估思路是進行各種精細化規(guī)則設(shè)計來解決監(jiān)督中“信息不對稱”造成的“檸檬效應”，但事實證明，這種評估思路之下的評估模式會造成評估成本持續(xù)增加的困局。可以嘗試調(diào)整評估思路，將“規(guī)范監(jiān)督”納入評估體系，補充和優(yōu)化信息監(jiān)督。具體而言，一方面要建立嚴格的社會組織行業(yè)發(fā)展規(guī)范、嚴厲的競爭退出機制，在社會組織行業(yè)內(nèi)部形成良好的自律和互相監(jiān)督的氛圍，從而降低社會組織運行政府購買服務(wù)項目時“偷工減料”甚至腐敗的風險;另一方面，要重視道德約束對組織及個人行為的規(guī)范作用。兩種監(jiān)督方式有效結(jié)合方能達致監(jiān)督的真正目的。

（三）落實政府責任，加強政府對養(yǎng)老類項目的過程支持力度

政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容豐富多樣，要解決的社會問題紛繁復雜，涉及的服務(wù)對象也差異明顯，所以具體的服務(wù)方式和過程也應不同。由于服務(wù)對象特點和服務(wù)場所的限制，養(yǎng)老類項目對政府的“過程支持”需求明顯強烈。換言之，很多政府購買項目無需政府的過程支持就能夠順利實施，但是當前情況下的養(yǎng)老類項目則不行，需要政府具體情況具體分析，具體問題具體對待。

1.政府加強對養(yǎng)老類社會組織的宣傳和推介力度。鑒于老年人對政府購買服務(wù)的不甚了解和對社會組織信任不足的現(xiàn)實情況，以及老年人對政府權(quán)威的高度信任和依賴，政府應該通過官方渠道加強對養(yǎng)老類社會組織的宣傳和推介力度，可以規(guī)定社區(qū)工作者（老年人觀念里的“基層政府人員”）的項目參與度。還要引導老年人偏好的媒介對政府購買項目和社會組織積極宣傳。例如，有的社會組織為了與服務(wù)對象快速建立信任關(guān)系，在項目啟動或者其他環(huán)節(jié)邀請政府相關(guān)主管部門的領(lǐng)導親臨現(xiàn)場，有些社會組織邀請社區(qū)工作人員作為組織的兼職社工參與每次開展的活動;有的地方官媒中專門設(shè)置了對社區(qū)組織承接政府項目的宣傳欄目。

2.適當利用行政手段要求社區(qū)對社會組織的服務(wù)項目積極回應與配合。因為大多數(shù)養(yǎng)老類項目需要落地在社區(qū)實施，所以社區(qū)的配合對項目的實施至關(guān)重要。社區(qū)組織在我國具有類政府的性質(zhì)，不可否認存在一定的官僚化作風問題，或多或少影響著政府購買服務(wù)項目的實施效率。有的社區(qū)基于對政績的追求，為了從上級政府部門（民政部門）獲得更多資源和政策支持，會與其他平行部門（其他社區(qū)）之間產(chǎn)生內(nèi)部競爭，也會為了維護自身在福利政策執(zhí)行方面的壟斷權(quán)力和地位，而與下屬部門或代理組織（社會組織）之間產(chǎn)生外部競爭。所以，社區(qū)存在的官僚化問題應該通過行政手段來解決。首先，在政府購買項目合同中明文約定社區(qū)在項目實施過程中的具體職責和分工;其次，將社區(qū)在項目中的履職情況納入項目考核體系和社區(qū)工作人員考核體系之中。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)社會化的重要方式，其在緩解政府養(yǎng)老壓力、整合養(yǎng)老社會資源方面的社會功能已經(jīng)日益顯現(xiàn)，所以應該將政府購買養(yǎng)老服務(wù)作為一種有效的政策工具在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中廣泛推廣。誠如前文所言，在復雜的社會環(huán)境中，政府購買養(yǎng)老服務(wù)因其社會效應的潛在性和服務(wù)過程中對政府支持的高需求性等特點，決定了其不能像經(jīng)濟領(lǐng)域中的委托-代理關(guān)系中的權(quán)責那么簡單明晰、績效評估也相對難以量化。這也就容易引發(fā)由制度缺失或者制度過剩而產(chǎn)生的政府與社會組織協(xié)同障礙。政府與社會組織的非合作博弈關(guān)系直接造成的福利資源損耗不容忽視，政府對社會組織執(zhí)行項目績效評估過于形式化無疑會增加項目運營成本，政府忽視養(yǎng)老項目的特殊性而給予社會組織推進項目的實施過程支持不足勢必導致項目效果大打折扣。這些問題的產(chǎn)生有一定的文化因素，但主要原因是制度設(shè)計不合理。本文提到專項立法和增強社會組織綜合能力有其必要性和重要性。值得強調(diào)同時也是本文的創(chuàng)新之處，是將績效評估納入對政府方面的考核和賦予社會組織反向評估政府及社區(qū)的權(quán)力，這一制度創(chuàng)新不僅可以解決政府購買項目績效評估形式化問題，更重要的是可以提高社會組織的社會地位和社會競爭力，為其他政府與社會組織、社區(qū)與社會組織關(guān)系的良好協(xié)作創(chuàng)造條件。此外，需要特別說明的是，雖然本文強調(diào)政府對養(yǎng)老類項目過程進行支持，但是應認識到這種深度的過程支持只是暫時的、階段性的，隨著全社會對社會組織和政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目認知水平的提高以及基層社會自治的創(chuàng)新，養(yǎng)老類項目的這些特點會隨之消失，那時這種深入的過程支持就應當及時終止，以防止因過度干預產(chǎn)生其他負面影響。期望本文對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的微觀研究能夠為社會治理創(chuàng)新提供有益借鑒，啟發(fā)政府轉(zhuǎn)變社會治理思維，重新審視和調(diào)整政府與社會組織的協(xié)同模式，更有效地利用社會力量解決養(yǎng)老服務(wù)供給問題。

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