〔關(guān)鍵詞〕 審慎監(jiān)管，包容監(jiān)管，包容審慎監(jiān)管，需求溢出，公共風(fēng)險，治理深度，治理強(qiáng)度

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）02-0056-07

自2017年李克強(qiáng)總理在多個場合提及“包容審慎監(jiān)管方式”“包容審慎原則”以來，包容審慎監(jiān)管就成為業(yè)界和傳媒所關(guān)注的熱點。然而，學(xué)術(shù)界對包容審慎監(jiān)管的研究卻較為滯后，在中國知網(wǎng)收錄的以“包容審慎”為篇名檢索詞的文章僅有12篇，且均屬新聞評論或政策倡導(dǎo)類短文（截至2018年12月5日），較深入的學(xué)理探討文章比較缺乏。因此，對包容審慎監(jiān)管進(jìn)行學(xué)理探討有其實踐意義和理論價值。

一、包容審慎監(jiān)管的源起及政策意涵

包容審慎監(jiān)管是對審慎監(jiān)管（prudential supervision）原則的發(fā)展，是以包容性監(jiān)管（下稱包容監(jiān)管）來彌補(bǔ)傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管的不足，是包容監(jiān)管和審慎監(jiān)管的平衡和對立統(tǒng)一。

審慎監(jiān)管是對監(jiān)管對象（市場經(jīng)營主體）的審慎性的監(jiān)管，最初的審慎監(jiān)管后來被稱為微觀審慎監(jiān)管。這種意義上的審慎監(jiān)管原則以被監(jiān)管企業(yè)的審慎經(jīng)營義務(wù)為前提，又稱“審慎原則，也慣稱穩(wěn)健原則，是指考慮到企業(yè)持續(xù)經(jīng)營過程中的經(jīng)營風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險，為確保企業(yè)財務(wù)上有較強(qiáng)的應(yīng)付能力，在會計處理程序或方法的選擇中，應(yīng)選擇對股東權(quán)益產(chǎn)生影響最保守的那種方式。審慎原則在我國的企業(yè)會計制度和財務(wù)管理制度中有所體現(xiàn)” 〔1 〕32。在20世紀(jì)末，隨著人們對以往金融危機(jī)教訓(xùn)的吸取，宏觀審慎監(jiān)管的概念開始被提出并受到重視。“過去我們都認(rèn)為監(jiān)管是微觀的事情，現(xiàn)在看來，應(yīng)該要上升到宏觀層面，從宏觀平衡、宏觀穩(wěn)定的角度再加上審慎原則的有機(jī)組合。審慎意味著杜絕了比較過激的政策。審慎的概念是當(dāng)面對很多可能的時候要考慮最壞的可能，按最壞的結(jié)果去設(shè)計方案。” 〔2 〕按照英國學(xué)者邁克爾·泰勒（Michael Taylor）的“雙峰監(jiān)管”理論，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營屬于微觀審慎，而維護(hù)金融體系的穩(wěn)定則屬于宏觀審慎 〔3 〕。而無論是微觀審慎還是宏觀審慎，審慎的含義都意味著穩(wěn)健，意味著對風(fēng)險的嚴(yán)格防范。

在對銀行等金融企業(yè)的監(jiān)管方面，審慎監(jiān)管原則得到了世界各國的普遍認(rèn)可。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會制定的《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》（Core Principles for Effective Banking Supervision，簡稱《核心原則》）對審慎監(jiān)管原則作了較為細(xì)致的規(guī)定，主要涉及資本充足率、風(fēng)險管理、內(nèi)部控制、跨國銀行監(jiān)管和糾正措施等五個方面。1997年10月，《核心原則》在國際貨幣基金組織和世界銀行香港年會上獲得通過，從而正式成為銀行業(yè)監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn)。顯然，《核心原則》所倡導(dǎo)的審慎監(jiān)管原則涵蓋了微觀審慎與宏觀審慎兩個層面。

由于審慎監(jiān)管原則意味著對風(fēng)險的嚴(yán)格防范，其對于保障企業(yè)個體的穩(wěn)健經(jīng)營（微觀審慎層面）和行業(yè)整體環(huán)境的安全穩(wěn)定（宏觀審慎層面）效果顯著。但成也蕭何敗也蕭何，審慎原則所要求的穩(wěn)健，在對風(fēng)險進(jìn)行嚴(yán)格防范的同時，也會對一些新生事物（新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式）產(chǎn)生明顯的抑制或阻礙作用，因為在這些新生事物的初始階段，人們對其風(fēng)險和效益往往認(rèn)識不清，而偏重于風(fēng)險防范的審慎監(jiān)管則易于使監(jiān)管者因其有可能產(chǎn)生風(fēng)險而將之抑制甚至封殺。因此，審慎監(jiān)管原則顯然不利于鼓勵創(chuàng)新，不利于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展。也就是說，審慎監(jiān)管原則有其局限性，它比較適合于風(fēng)險和效益展現(xiàn)得較為充分的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)經(jīng)營方式，而相對不適宜運(yùn)用在風(fēng)險和效益處于未明狀態(tài)的新生事物上。或者說，審慎監(jiān)管原則有利有弊，其優(yōu)勢在于有利于維護(hù)秩序與安全，弊端則在于有可能抑制創(chuàng)新和快速發(fā)展。

為克服審慎監(jiān)管原則的弊端并發(fā)揮其優(yōu)勢，我國政府對審慎監(jiān)管原則作了進(jìn)一步的拓展，在那些需要創(chuàng)新的領(lǐng)域，適當(dāng)?shù)亟档蛯徤鞅O(jiān)管對風(fēng)險防范的嚴(yán)格程度，而對于一些新生事物的發(fā)展則給予更多的包容與成長空間，由此產(chǎn)生出包容審慎監(jiān)管的提法。具體如：2017年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中提出，要“本著鼓勵創(chuàng)新、包容審慎原則，制定新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則，引導(dǎo)和促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展” 〔4 〕;2017年6月27日，李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯論壇特別致辭中說，“我們對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，比如像電子商務(wù)、移動支付、共享單車，都實行包容審慎監(jiān)管方式，促進(jìn)了其健康發(fā)展” 〔5 〕;在2017年7月12日的國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理說：“幾年前，快遞業(yè)剛剛開始發(fā)展的時候，有些城市不允許快遞存在，理由是影響市容整潔，快遞員騎的摩的也不允許停放。但是我們認(rèn)為，對于任何新生事物，應(yīng)盡量秉持‘包容審慎的監(jiān)管方式，不能一上來就‘管死” 〔5 〕。

可見，包容審慎監(jiān)管實際上是審慎監(jiān)管的升級版，是審慎監(jiān)管的進(jìn)一步發(fā)展，是包容監(jiān)管和審慎監(jiān)管的平衡和對立統(tǒng)一，也是對審慎監(jiān)管在一定程度上的折中。

二、需求溢出理論視角下的公共風(fēng)險治理與監(jiān)管論

作為筆者構(gòu)建的公共管理學(xué)的總體理論或基礎(chǔ)理論，需求溢出理論的核心觀點是：公共管理就是公共事務(wù)的處理或解決（包括事前防范和事后的處理或解決），而所有的公共事務(wù)（包括價值性公共事務(wù)和工具性公共事務(wù)）本質(zhì)上都是個人的人道需求和適度需求的溢出（即超出個人及私組織的解決能力），公共管理的終極使命或應(yīng)然目標(biāo)就是按照循義利他的原則來處理或解決公共問題，也就是根據(jù)需求正義解決個人的需求溢出①。從需求溢出理論的邏輯出發(fā)，引申出需求溢出理論的公共風(fēng)險論、治理深度與治理強(qiáng)度論及監(jiān)管論，從而為包括審慎監(jiān)管和包容審慎監(jiān)管在內(nèi)的監(jiān)管原則或方式的選擇提供一個學(xué)理闡釋的維度。

（一）需求溢出理論視角下的公共風(fēng)險論

在需求溢出理論看來，所謂公共風(fēng)險就是成為或?qū)儆诠彩聞?wù)的風(fēng)險，也就是公共管理應(yīng)該處理或解決的風(fēng)險，而不一定是對不特定的多數(shù)人造成的風(fēng)險;同時，所有的公共風(fēng)險在本質(zhì)上都是人的需求溢出的風(fēng)險。因此，政府監(jiān)管所治理的風(fēng)險都是公共風(fēng)險，而且只有公共風(fēng)險才屬于政府監(jiān)管的治理標(biāo)的。

1. 屬于公共事務(wù)范疇的風(fēng)險才能稱為公共風(fēng)險。從風(fēng)險因源上看，人類所面臨的風(fēng)險可分為兩類：一類是純自然原因?qū)е碌娘L(fēng)險，即自然風(fēng)險，如龍卷風(fēng)、地震等所謂天災(zāi);另一類是由人為原因?qū)е碌娘L(fēng)險，即人為風(fēng)險，如由于設(shè)計缺陷導(dǎo)致的水庫潰壩、由于操作失誤引發(fā)的火災(zāi)等所謂人禍。但無論是自然風(fēng)險（天災(zāi)）還是人為風(fēng)險（人禍），只要不屬于公共事務(wù)范疇，就不屬于公共風(fēng)險，而應(yīng)屬于個人自擔(dān)風(fēng)險的非公共風(fēng)險。

關(guān)于什么樣的風(fēng)險屬于公共事務(wù)范疇，按照需求溢出理論的雙層公共事務(wù)觀，屬于公共事務(wù)的風(fēng)險即公共風(fēng)險屬于公共事務(wù)中的原初公共事務(wù)（價值性公共事務(wù)）或派生公共事務(wù)（工具性公共事務(wù)），而“個人溢出于其本人和私組織的人道需求和適度需求就是公共管理所應(yīng)解決或處理的公共事務(wù)，即原初公共事務(wù)或價值性公共事務(wù);同時，為解決原初公共事務(wù)所派生出來的公共管理主體自身的管理問題也是公共管理所應(yīng)解決或處理的公共事務(wù)，即派生性公共事務(wù)或工具性公共事務(wù)” 〔6 〕。就此而言，直接導(dǎo)致人的人道需求或適度需求溢出的風(fēng)險屬于原初公共事務(wù)，而雖然沒有直接導(dǎo)致人的人道需求或適度需求的溢出但卻屬于違法違規(guī)行為的風(fēng)險則屬于派生性的公共事務(wù)。但無論如何，只有那些屬于公共事務(wù)之列的風(fēng)險，才屬于公共風(fēng)險，才屬于政府監(jiān)管的治理標(biāo)的。

2.公共風(fēng)險在本質(zhì)上都是人的需求溢出的風(fēng)險。能稱得上風(fēng)險的現(xiàn)象，一定伴隨著人的需求溢出的可能性。譬如，不是所有的地震都是公共風(fēng)險，甚至不是所有的地震都是風(fēng)險，如果地震不能造成人員傷亡財產(chǎn)損失環(huán)境破壞等需求溢出的結(jié)果，這類地震就不屬于公共風(fēng)險。所以，在需求溢出理論看來，公共管理中的風(fēng)險防范或風(fēng)險治理本質(zhì)上就是防范或解決需求溢出的問題。

值得一提的是，即便公共風(fēng)險導(dǎo)致的破壞后果不是直接表現(xiàn)為對個人的生命財產(chǎn)等權(quán)益的損害，其最終也會傳導(dǎo)為對個人權(quán)益的減損，因而本質(zhì)上依然是個人的需求溢出的風(fēng)險。例如，環(huán)境風(fēng)險中對某無人區(qū)環(huán)境的破壞，即便對個人沒有直接的利益損害，但卻降低了該地的資源存量，甚至影響國家對該地的土地利用或需要國家出錢對該地進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，這樣最終會傳導(dǎo)為對國民權(quán)益的減損，即傳導(dǎo)為個人的需求溢出。

（二）需求溢出理論視角下的治理深度與強(qiáng)度論

需求溢出理論認(rèn)為，公共管理就是對公共事務(wù)的處理，也就是通常所說的治理。公共管理不僅包括國家或政府對公共事務(wù)的處理，也包括其他主體對公共事務(wù)的處理。公共管理或治理的本質(zhì)，就是解決人的需求溢出問題，包括防范和處理人的需求溢出問題。為此，公共管理其實也就是對導(dǎo)致人們的需求溢出的因素進(jìn)行治理。例如，盜竊導(dǎo)致受害人擁有財產(chǎn)的需求的溢出，貪污導(dǎo)致人們對公共財產(chǎn)的合理使用的需求的溢出，交通違章導(dǎo)致人們對交通秩序需求的溢出。國家之所以預(yù)防和打擊違法犯罪，其實就是因為違法犯罪是導(dǎo)致人們需求溢出的因素。

從目標(biāo)管理的角度看，公共管理作為對導(dǎo)致人的需求溢出的因素進(jìn)行治理，也需要確定一個治理深度的目標(biāo)，即確定要把那些導(dǎo)致人們的需求溢出的因素治理到何種程度，也就是防范到何種程度的問題。就拿對交通違章的治理來說，治理深度就是把交通違章治理到單位區(qū)域單位時間內(nèi)多少人次違章的問題，也就是違章率或違章總次數(shù)所表示的問題。拿犯罪治理來說，治理深度也就是特定區(qū)域內(nèi)的犯罪總次數(shù)或發(fā)案率所表示的問題。說得更直白一些，對交通違章的治理深度就是把某區(qū)域一定期間內(nèi)的違章總次數(shù)或違章率降低到何種程度的問題，對犯罪的治理深度就是把某區(qū)域一定期間內(nèi)的犯罪總次數(shù)或發(fā)案率治理到何種程度之內(nèi)的問題。

顯然，關(guān)于治理深度的設(shè)定，受多重因素的影響：第一，治理深度受治理標(biāo)的的影響。這里所謂的治理標(biāo)的，也就是治理所針對的導(dǎo)致人們需求溢出因素，即要治理的公共風(fēng)險。例如，在對交通違章的治理中，人們的違章行為就是治理標(biāo)的。在對犯罪的治理中，犯罪行為就是治理標(biāo)的。治理的標(biāo)的不同，治理深度也不盡相同。通常，治理標(biāo)的產(chǎn)生的負(fù)面后果越嚴(yán)重（即造成的需求溢出的后果越嚴(yán)重），治理深度的設(shè)定也就越深或越高，反之亦然。第二，治理深度受治理標(biāo)的（公共風(fēng)險）所嵌入其中的治理對象的正效應(yīng)的影響——這種正效應(yīng)也就是治理對象對于解決人們的需求溢出問題所產(chǎn)生的積極作用，而治理標(biāo)的則是治理對象對于解決人們的需求溢出問題所產(chǎn)生的消極作用或負(fù)效應(yīng)，即上文所說的導(dǎo)致人們需求溢出的因素。治理的過程，實際上就是防范和消除治理標(biāo)的（負(fù)效應(yīng)）而培育和激發(fā)有利于解決人們的需求溢出問題的正效應(yīng)的過程。治理深度的確定既要考慮治理標(biāo)的（負(fù)效應(yīng)），又要考慮治理對象所產(chǎn)生的正效應(yīng)。例如，對順風(fēng)車的監(jiān)管作為一種治理，其對公共風(fēng)險治理深度的確定既要考慮順風(fēng)車所存在的安全隱患及對出租車行業(yè)的沖擊（即治理標(biāo)的或負(fù)效應(yīng)），也要考慮順風(fēng)車對人們出行及環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的正效應(yīng)。第三，治理深度受治理難度或治理成本的影響。治理難度或治理成本越高，治理深度的設(shè)定往往越淺，反之亦然。第四，治理深度受治理主體所擁有的治理資源的影響。治理主體所擁有的治理資源越多，治理深度的設(shè)定也就越深。

除上述幾個因素外，治理深度還受治理強(qiáng)度的影響，治理強(qiáng)度越大，治理深度就越深。與治理深度不同，治理強(qiáng)度是指在防范和處理導(dǎo)致人們需求溢出的因素方面的資源投入力度和資源利用效率，也可以稱作治理力度。比如對于亂貼小廣告的治理，對于特定區(qū)域的小廣告是三天鏟除清理一遍還是每天清理一遍，這就體現(xiàn)了不同的治理強(qiáng)度;對于張貼小廣告的人，是警告還是罰款抑或是拘留，是百里罰一還是張貼必罰，也體現(xiàn)了不同的治理強(qiáng)度;對治理小廣告的資源投入（包括財物的投入和人員的投入）以及所投入資源的使用效率（例如車輛和人員的上街執(zhí)法頻次及效率），也體現(xiàn)出不同的治理強(qiáng)度。

雖然治理強(qiáng)度與治理深度是兩個不同的概念，但二者之間卻存在著密切的關(guān)聯(lián)：治理深度的加深或提高，必須以治理強(qiáng)度的加強(qiáng)或提升為保障。治理強(qiáng)度得不到提升，治理深度的提高則往往會淪為水中月、鏡中花。

（三）需求溢出理論視角下的監(jiān)管論

在需求溢出理論看來，監(jiān)管就是防范和處置監(jiān)管對象所蘊(yùn)含或引發(fā)的公共風(fēng)險，也就是防范和處理由監(jiān)管對象所導(dǎo)致的人的需求溢出。一方面，由于所有行業(yè)或領(lǐng)域都存在公共風(fēng)險，所以所有行業(yè)或領(lǐng)域也就都存在監(jiān)管，所有行業(yè)或領(lǐng)域的從業(yè)人員也就都屬于監(jiān)管對象。另一方面，不同行業(yè)或領(lǐng)域的公共風(fēng)險不同，其公共風(fēng)險的強(qiáng)弱及損害后果不同，因此國家對不同行業(yè)或領(lǐng)域的監(jiān)管方式和力度也有所不同。但無論對何種行業(yè)和領(lǐng)域的監(jiān)管及采用何種監(jiān)管方式，其目的都是為了防范或處置公共風(fēng)險，即公共風(fēng)險治理。因此，監(jiān)管可以說是公共風(fēng)險治理的一個環(huán)節(jié)和手段。

從目標(biāo)管理的角度看，監(jiān)管作為公共風(fēng)險治理的一個環(huán)節(jié)或手段，通常需要設(shè)定公共風(fēng)險治理的目標(biāo)，既包括把哪些公共風(fēng)險列入治理范圍，也包括對列入治理范圍的公共風(fēng)險要治理到何種程度。前者即公共風(fēng)險治理的廣度，后者即公共風(fēng)險治理的深度，二者也可分別稱作監(jiān)管的廣度和深度。

對公共風(fēng)險治理或監(jiān)管的廣度，各國的實踐通常根據(jù)公共風(fēng)險的后果或嚴(yán)重程度來確定，即把所有對人身或財產(chǎn)（包括間接折算的財產(chǎn)）產(chǎn)生一定程度損害的公共風(fēng)險均列入治理或監(jiān)管的范圍。尤其需要指出的是，監(jiān)管對象與監(jiān)管標(biāo)的是兩個不同的概念：監(jiān)管對象是指作為監(jiān)管部門的行政相對人的個人或組織，是監(jiān)管法律關(guān)系中的一方主體，即被監(jiān)管者;而監(jiān)管標(biāo)的則是被列入監(jiān)管范圍之內(nèi)的風(fēng)險，是蘊(yùn)含在監(jiān)管對象行為之中的風(fēng)險或負(fù)外部性，也就是監(jiān)管對象的行為之中可能導(dǎo)致他人需求溢出的因素。舉例說來，就食品監(jiān)管而言，生產(chǎn)食品的企業(yè)或個人是監(jiān)管對象，這些企業(yè)或個人在食品生產(chǎn)存儲及運(yùn)輸中的違法違規(guī)行為（如違法違規(guī)添加有害成分的行為）則屬于監(jiān)管標(biāo)的。

監(jiān)管對象的受監(jiān)管行為不僅蘊(yùn)含有監(jiān)管標(biāo)的即風(fēng)險或負(fù)外部性，也蘊(yùn)含有正外部性（即有利于幫助他人解決需求溢出問題的因素）。例如，食品廠商作為監(jiān)管對象，其食品生產(chǎn)加工行為既蘊(yùn)含風(fēng)險（如違法違規(guī)行為）或負(fù)外部性，也蘊(yùn)含正外部性（生產(chǎn)加工人們所需的合格食品）。這樣，監(jiān)管部門對監(jiān)管對象及監(jiān)管標(biāo)的的監(jiān)管要達(dá)到何種深度和力度，就不僅要看監(jiān)管標(biāo)的（風(fēng)險）的情況或受監(jiān)管行為所蘊(yùn)含的負(fù)外部性的情況，還要看受監(jiān)管行為所蘊(yùn)含的正外部性的情況。而監(jiān)管的深度和力度，實際上受治理深度與治理強(qiáng)度的影響，后者直接關(guān)系到監(jiān)管主體所采用的監(jiān)管原則或方式是審慎、包容抑或是介于二者之間。

基于需求溢出理論的上述觀點，從治理深度與治理強(qiáng)度的角度看，對公共風(fēng)險的治理可以區(qū)分為三種不同的監(jiān)管原則或方式：審慎監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管、包容監(jiān)管，三者對公共風(fēng)險的治理深度與強(qiáng)度從總體上說依次遞減。

三、需求溢出理論視角下的審慎監(jiān)管、包容監(jiān)管與包容審慎監(jiān)管

如上所述，包容審慎監(jiān)管是審慎監(jiān)管的升級版和進(jìn)一步發(fā)展，主要是從時間的先后順序上對二者之間關(guān)聯(lián)性的表述，但這并不意味包容審慎監(jiān)管能夠替代或淘汰審慎監(jiān)管原則。在筆者看來，審慎監(jiān)管、包容監(jiān)管與包容審慎監(jiān)管是三種不同的監(jiān)管原則或方式，各有各的適用領(lǐng)域，各擅其長，既無法用升級版的包容審慎監(jiān)管來完全替代審慎監(jiān)管或包容監(jiān)管，也不能用審慎監(jiān)管或包容監(jiān)管來涵蓋包容審慎監(jiān)管。

基于需求溢出理論視角下的公共風(fēng)險治理與監(jiān)管論，筆者認(rèn)為，審慎監(jiān)管是對公共風(fēng)險的治理深度總體較深和治理強(qiáng)度總體較高的監(jiān)管，包容監(jiān)管是對公共風(fēng)險的治理深度總體較淺和治理強(qiáng)度總體較低的監(jiān)管，包容審慎監(jiān)管則是對公共風(fēng)險的治理深度總體較淺和治理強(qiáng)度總體較低但對其中部分公共風(fēng)險的治理深度較深且治理強(qiáng)度較高的監(jiān)管。換個角度說，包容審慎監(jiān)管是審慎監(jiān)管與包容監(jiān)管的結(jié)合，或者說是審慎監(jiān)管與包容監(jiān)管的中間狀態(tài)。更直白地說，包容審慎監(jiān)管就是對所監(jiān)管的公共風(fēng)險有包容有審慎的監(jiān)管，是對有些公共風(fēng)險包容而對有些公共風(fēng)險審慎的監(jiān)管。審慎監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管及包容監(jiān)管的關(guān)系如圖1所示。

為理解需求溢出理論視角下的審慎監(jiān)管與包容審慎監(jiān)管，需要對如下幾個問題加以特別說明：

一是關(guān)于審慎監(jiān)管與包容審慎監(jiān)管及包容監(jiān)管之間在治理深度和治理強(qiáng)度的深淺高低方面能否有一條明晰的分界線？在管理學(xué)及社會科學(xué)方面，對于兩個相近的概念之間通常難以用量化的分界線來進(jìn)行界分，例如，關(guān)于公共物品和準(zhǔn)公共物品及私人物品之間的分界，關(guān)于適當(dāng)與不適當(dāng)之間的分界，關(guān)于合理與不合理之間的分界，等等。在需求溢出理論看來，審慎監(jiān)管與包容審慎監(jiān)管之間的區(qū)別在于二者在治理深度和治理強(qiáng)度的深淺高低方面的不同，但至于治理深度多深及治理強(qiáng)度多高為審慎監(jiān)管，或者治理深度多淺及治理強(qiáng)度多低為包容審慎監(jiān)管，在理論上很難給出一條統(tǒng)一的清晰量化的分界線。如果這條分界線為實踐所必須，則這條分界線的確定也不是來自于邏輯，而是來自于經(jīng)驗，即出于實踐操作方便的考慮。而且，在不同的監(jiān)管領(lǐng)域，這條分界線的設(shè)定值（即治理深度和治理強(qiáng)度的數(shù)值）也會有所不同。例如，對藥品的監(jiān)管可能治理深度為98%（即排除掉98%的公共風(fēng)險）以上方屬于審慎監(jiān)管，但對食品的監(jiān)管可能治理深度只要95%以上就屬于審慎監(jiān)管。

二是為什么對治理深度和治理強(qiáng)度要強(qiáng)調(diào)總體的深淺高低？依據(jù)需求溢出理論，我們在區(qū)分審慎監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管及包容監(jiān)管時，強(qiáng)調(diào)三者的不同在于其在治理深度和治理強(qiáng)度方面總體的深淺高低不同。之所以要強(qiáng)調(diào)總體的深淺高低，是因為實踐中監(jiān)管部門對監(jiān)管對象或領(lǐng)域的監(jiān)管，并非只針對同一個或同一類監(jiān)管對象的單一的治理標(biāo)的（公共風(fēng)險）開展監(jiān)管，而是針對同一個或同一類監(jiān)管對象的多個治理標(biāo)的開展監(jiān)管。例如，對順風(fēng)車的監(jiān)管，不僅要監(jiān)管順風(fēng)車司機(jī)對乘客可能造成的人身安全的風(fēng)險，也要監(jiān)管其對乘客可能造成的財產(chǎn)及隱私方面的風(fēng)險，還要監(jiān)管其對出租車行業(yè)所造成的同業(yè)競爭方面的風(fēng)險。監(jiān)管的這種多標(biāo)的（即多風(fēng)險）集成性，導(dǎo)致其治理深度和強(qiáng)度通常不能以對單一治理標(biāo)的治理深度和強(qiáng)度為標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)一設(shè)定所有治理標(biāo)的治理深度和強(qiáng)度，而通常是對在其治理范圍內(nèi)的不同的公共風(fēng)險分類設(shè)定不同的治理深度和強(qiáng)度。由此會形成這樣一種現(xiàn)象：在對某一事項或領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管時，對單一風(fēng)險的治理深度與強(qiáng)度不同于對監(jiān)管范圍內(nèi)其他風(fēng)險的治理深度與強(qiáng)度。其中，對監(jiān)管范圍內(nèi)所有風(fēng)險的治理深度與強(qiáng)度的平均值（包括加權(quán)平均值），就是治理深度和強(qiáng)度的總體狀況，即治理深度和強(qiáng)度總體的深淺高低。

在區(qū)分審慎監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管及包容監(jiān)管方面，不能以其監(jiān)管范圍內(nèi)某一單一公共風(fēng)險的治理深度或強(qiáng)度為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而要以治理深度和強(qiáng)度總體的深淺高低來衡量。例如，對順風(fēng)車的監(jiān)管，如果對乘客人身安全風(fēng)險的治理深度設(shè)定為95%，對乘客的財產(chǎn)及隱私方面的風(fēng)險的治理深度設(shè)定為80%，對其他風(fēng)險的治理深度設(shè)定為70%，則對順風(fēng)車監(jiān)管的總體治理深度就是上述三個數(shù)值按照一定系數(shù)折合的結(jié)果。

三是包容審慎監(jiān)管為什么會出現(xiàn)“治理深度及強(qiáng)度總體較淺或較低但對其中部分公共風(fēng)險的治理深度和強(qiáng)度又明顯較深或較高”的情形？如前所述，包容審慎監(jiān)管是審慎監(jiān)管與包容監(jiān)管的結(jié)合，或者說是審慎監(jiān)管與包容監(jiān)管的中間狀態(tài)，是有包容有審慎的監(jiān)管，即對有些公共風(fēng)險包容、對有些公共風(fēng)險審慎的監(jiān)管。由于其中有包容監(jiān)管的存在，其治理深度與強(qiáng)度在總體上必然較低——相對于審慎監(jiān)管而言;又由于其中有審慎監(jiān)管的存在，其對有些公共風(fēng)險的治理深度與強(qiáng)度必然會較深或較高，即向?qū)徤鞅O(jiān)管看齊。就此而言，包容審慎監(jiān)管是對公共風(fēng)險的治理深度和治理強(qiáng)度顯著不均衡的監(jiān)管。

四是包容審慎監(jiān)管為什么會出現(xiàn)對公共風(fēng)險的治理深度與治理強(qiáng)度顯著不均衡的情形？上文所說的包容審慎監(jiān)管是對公共風(fēng)險的治理深度與治理強(qiáng)度顯著不均衡的監(jiān)管，是指其對有些公共風(fēng)險的治理深度深、治理強(qiáng)度高，而對有些公共風(fēng)險則治理深度淺、治理強(qiáng)度低。之所以會存在這種不均衡的現(xiàn)象，一方面是由監(jiān)管這種風(fēng)險治理的最終目的所決定的，另一方面也是由公共風(fēng)險的性質(zhì)或種類不同決定的。就前一方面而言，需求溢出理論認(rèn)為，包括監(jiān)管或公共風(fēng)險治理在內(nèi)的所有公共管理活動，其終極使命都是為了解決人的需求溢出問題，而公共管理主體所擁有的資源又不足以完全解決人的所有的需求溢出問題，由此導(dǎo)致公共管理對需求溢出問題（包括公共風(fēng)險）的解決只能有所先后和取舍（需求溢出理論的理想原則是循義利他，即根據(jù)需求正義解決需求溢出），而不能按同等的治理深度和強(qiáng)度來對待所有公共風(fēng)險。就后一方面而言，包容審慎監(jiān)管所面對的治理標(biāo)的（公共風(fēng)險）的性質(zhì)種類有所不同，尤其是其背后所指向的需求的價值排序不同，使公共管理主體在對待這些公共風(fēng)險方面所設(shè)定的治理深度與治理強(qiáng)度也有所不同。例如，同樣是亂丟垃圾的行為，但高速公路上亂丟垃圾和人行道上亂丟垃圾所蘊(yùn)含的公共風(fēng)險（即導(dǎo)致人們需求溢出的可能性）有所不同，因此對其所設(shè)定的治理深度和強(qiáng)度也理應(yīng)有所不同。包容審慎監(jiān)管正因為存在這種對不同公共風(fēng)險的治理深度與強(qiáng)度的顯著不均衡，也才體現(xiàn)出包容監(jiān)管與審慎監(jiān)管的結(jié)合與對立統(tǒng)一，也才稱得上是包容審慎監(jiān)管。

概言之，從對公共風(fēng)險的治理深度和強(qiáng)度出發(fā)，審慎監(jiān)管、包容監(jiān)管和包容審慎監(jiān)管這三種不同的監(jiān)管方式或原則，實際上分別對應(yīng)著對監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)公共風(fēng)險的深治理、淺治理和深淺相間治理。

四、三種監(jiān)管原則或方式選擇適用的操作依據(jù)及內(nèi)在機(jī)理：正負(fù)外部性（成本收益）的綜合考量

由于審慎監(jiān)管、包容監(jiān)管及包容審慎監(jiān)管是三種不同的監(jiān)管原則或方式，各有其不同的適用條件和領(lǐng)域，因此有必要探討選擇適用這三種監(jiān)管原則或方式的操作依據(jù)及內(nèi)在機(jī)理。

正如需求溢出理論的監(jiān)管論在前面所闡述的那樣，對公共風(fēng)險的監(jiān)管或治理深度和強(qiáng)度，直接關(guān)系到監(jiān)管主體所采用的監(jiān)管原則或方式是審慎、包容抑或是介于二者之間（包容審慎）。從審慎監(jiān)管到包容審慎監(jiān)管再到包容監(jiān)管，其對公共風(fēng)險的治理深度由深到淺、治理強(qiáng)度也就由強(qiáng)到弱。而對公共風(fēng)險的監(jiān)管或治理深度和強(qiáng)度的設(shè)定，不僅要看監(jiān)管標(biāo)的（風(fēng)險）的情況及受監(jiān)管行為所蘊(yùn)含的負(fù)外部性的情況，還要看受監(jiān)管行為所蘊(yùn)含的正外部性的情況：一方面，風(fēng)險越大即負(fù)外部性越強(qiáng)，對風(fēng)險即負(fù)外部性的容忍度就會越低，監(jiān)管的包容性就越低，審慎性就越強(qiáng);另一方面，正外部性越強(qiáng)，對負(fù)外部性的容忍度就會越高，監(jiān)管的包容性就越強(qiáng)，審慎性就越弱。簡言之，對公共風(fēng)險的監(jiān)管或治理深度和強(qiáng)度的設(shè)定，也就是監(jiān)管原則與方式（審慎監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管或包容監(jiān)管）的選擇適用，正是對被監(jiān)管行為中蘊(yùn)含的正負(fù)外部性的綜合考量的結(jié)果，也就是對被監(jiān)管行為的成本收益的綜合考量的結(jié)果。

如前所述，公共風(fēng)險即負(fù)外部性的本質(zhì)在于其可能導(dǎo)致人的需求溢出問題。而公共風(fēng)險對需求溢出的這種影響可以從兩方面來衡量：一方面，從受影響的需求的價值排序（即需求的正義性排序）來看，受影響的需求的價值排序越靠前，影響越嚴(yán)重，即負(fù)外部性越強(qiáng);反過來，受影響的需求的價值排序越靠后，則影響越不嚴(yán)重，其風(fēng)險就越小、負(fù)外部性就越弱。例如，生存需求在價值排序上優(yōu)先于財產(chǎn)需求，這樣危及生存需求的公共風(fēng)險就比危及財產(chǎn)需求的公共風(fēng)險對需求溢出的影響更嚴(yán)重。另一方面，從該風(fēng)險對需求溢出產(chǎn)生影響的可能性（機(jī)率）、廣度和速度來看，其導(dǎo)致需求溢出的可能性越高以及可能導(dǎo)致需求溢出的人越多或速度越快，其對需求溢出的影響也就越嚴(yán)重，風(fēng)險也就越大，負(fù)外部性也就越強(qiáng)。

與此類似，受監(jiān)管行為的正外部性的本質(zhì)在于其有利于人的需求溢出問題的解決。比如，滴滴、順風(fēng)車固然存在安全風(fēng)險等負(fù)外部性，但也存在著顯著的正外部性——緩解打車難、節(jié)能環(huán)保，即有利于解決人們的出行需求的溢出問題和環(huán)境需求的溢出問題。與上述對負(fù)外部性的評價一樣，對受監(jiān)管行為的正外部性強(qiáng)弱的評價同樣可以從兩個方面來衡量：一方面從其有利于解決需求問題中的需求的價值排序（即需求的正義性排序）來看，該需求的價值排序越靠前，其正外部性就越強(qiáng);反過來，這種需求的價值排序越靠后，則其正外部性就越弱。例如，某種新藥上市如果能治愈人的某種致命疾病，其正外部性就強(qiáng)于那些僅僅能解決人的皮膚瘙癢之類的非致命疾病的藥品上市。另一方面，從正外部性對需求溢出產(chǎn)生影響的可能性（機(jī)率）、廣度和速度來看，其解決需求溢出的可能性越高以及解決需求溢出問題的人越多或速度越快，其正外部性也就越強(qiáng)。

對被監(jiān)管行為的正負(fù)外部性的綜合考量，就如同對產(chǎn)品的性價比的計算，實際上也是對被監(jiān)管行為的成本收益的綜合考量。正外部性就如同產(chǎn)品的性能或被監(jiān)管行為的收益，而負(fù)外部性則如同產(chǎn)品的價格或被監(jiān)管行為的成本。正是對被監(jiān)管行為的正負(fù)外部性的綜合考量，決定了對被監(jiān)管行為的監(jiān)管原則或方式是選擇審慎監(jiān)管還是包容審慎監(jiān)管抑或是包容監(jiān)管。

五、結(jié)語：審慎監(jiān)管、包容監(jiān)管與包容審慎監(jiān)管的適用領(lǐng)域

基于需求溢出理論視角下的公共風(fēng)險治理與監(jiān)管論，以及在此基礎(chǔ)上對監(jiān)管原則或方式選擇適用的操作依據(jù)及內(nèi)在機(jī)理的探討，審慎監(jiān)管是對公共風(fēng)險的治理深度要求較深和治理強(qiáng)度要求較強(qiáng)的監(jiān)管，也就是對公共風(fēng)險的治理深度和強(qiáng)度都要求較高的監(jiān)管，其適用領(lǐng)域為對該領(lǐng)域公共風(fēng)險的治理深度和強(qiáng)度要求較高的領(lǐng)域。因此，對于那些公共風(fēng)險（負(fù)外部性）和效益（正外部性）呈現(xiàn)得非常充分且其公共風(fēng)險所可能導(dǎo)致人的需求溢出嚴(yán)重的領(lǐng)域，監(jiān)管部門通常應(yīng)該選擇適用審慎監(jiān)管的原則或方式。包容監(jiān)管則是對公共風(fēng)險的治理深度和強(qiáng)度的要求較低的監(jiān)管，其適用領(lǐng)域為對該領(lǐng)域公共風(fēng)險的治理深度和強(qiáng)度要求較低的領(lǐng)域。由此，對于那些公共風(fēng)險（負(fù)外部性）和效益（正外部性）呈現(xiàn)得較為充分且其中通常不存在較為嚴(yán)重的公共風(fēng)險（即導(dǎo)致人的需求溢出較為嚴(yán)重的風(fēng)險）的領(lǐng)域，監(jiān)管部門一般應(yīng)該選擇適用包容監(jiān)管的原則或方式。而包容審慎監(jiān)管則是介于審慎監(jiān)管與包容監(jiān)管兩者之間的監(jiān)管，是對公共風(fēng)險的治理深度和強(qiáng)度的要求高低不等、深淺不一的監(jiān)管，其適用領(lǐng)域為對該領(lǐng)域的公共風(fēng)險的治理深度和強(qiáng)度應(yīng)該設(shè)置為高低不等、深淺不一的領(lǐng)域。由此，對于那些公共風(fēng)險（負(fù)外部性）和效益（正外部性）呈現(xiàn)得還不夠充分且其中可能存在較為嚴(yán)重的公共風(fēng)險（即導(dǎo)致人的需求溢出較為嚴(yán)重的風(fēng)險）的領(lǐng)域，監(jiān)管部門一般應(yīng)該選擇適用包容審慎監(jiān)管的原則或方式。李克強(qiáng)總理說：“對于任何新生事物，應(yīng)盡量秉持‘包容審慎的監(jiān)管方式，不能一上來就‘管死！” 〔5 〕其道理也正在于此。

需要說明的是，盡管學(xué)界和媒體在談及包容審慎監(jiān)管時明顯存在一種重包容輕審慎的傾向，但李克強(qiáng)總理在論及“包容審慎”時卻強(qiáng)調(diào)指出：“這并不意味著政府部門可以‘放手不管，恰恰相反，有效監(jiān)管的責(zé)任比過去更重了。要積極探索審慎監(jiān)管和社會共治的管理格局，以科學(xué)合理的監(jiān)管，營造良好的市場環(huán)境，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)健康發(fā)展?！?〔7 〕正是基于李克強(qiáng)總理在不同場合對包容審慎監(jiān)管的闡釋，光明網(wǎng)評論員指出：“‘包容審慎四字，所謂包容，就是容得下不同，眼界遼闊一些，視野宏觀一點;所謂審慎，就是守得住底線，尊重新動能，了然新方位?！?〔5 〕

注 釋：

①有關(guān)需求溢出理論的觀點邏輯及其實踐驗證，參見筆者自2011年以來發(fā)表的20余篇關(guān)于需求溢出理論的文章，尤其是《公共管理學(xué)重述：需求溢出理論的邏輯思路與基本主張》（《中國行政管理》2012年第8期）、《公共利益法治論———基于需求溢出理論的分析》（《法學(xué)家》2011年第6期）、《公共管理之器、術(shù)、道——需求溢出理論的公共管理資源論和公共管理學(xué)知識體系論》（《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2013年第6期）、《為公共管理立心：公共性、需求正義及傳宗人理性——需求溢出理論的公共管理價值基準(zhǔn)論》（《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2014年第5期）、《對公共事務(wù)概念主流觀點的商榷——兼論需求溢出理論的雙層公共事務(wù)觀》（《政治學(xué)研究》2016年第1期）、《人類組織化生存：動因、圖景與未來——需求溢出理論的廣義社會組織論》（《求索》2017年第1期）。

參考文獻(xiàn)：

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〔2〕李學(xué)賓，陳 偉.李揚(yáng)：未來應(yīng)該強(qiáng)調(diào)宏觀審慎監(jiān)管〔N〕. 中國經(jīng)營報，2009-12-21（02）.

〔3〕王兆星.機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管的變革——銀行監(jiān)管改革探索之七〔J〕.中國金融，2015（3）：14-18.

〔4〕李克強(qiáng).政府工作報告—— 2017年3月5日在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上〔N〕. 人民日報，2017-03-17（01）.

〔5〕光明網(wǎng)評論員.對新業(yè)態(tài)新模式，總理為何反復(fù)強(qiáng)調(diào)監(jiān)管當(dāng)“包容審慎”〔EB/OL〕. http：//politics.gmw.cn/2017-07/17/content_25109932.htm.

〔6〕劉太剛.對公共事務(wù)概念主流觀點的商榷——兼論需求溢出理論的雙層公共事務(wù)觀〔J〕.政治學(xué)研究，2016（1）：82-94.

〔7〕光明網(wǎng)評論員. 共享單車的“包容審慎”與“有效監(jiān)管”〔EB/OL〕.http：//guancha.gmw.cn/2017-06/22/content_248

60047.htm.