郎明遠(yuǎn) 王臻榮

〔關(guān)鍵詞〕 “領(lǐng)導(dǎo)小組”，機(jī)制，中國(guó)特色

〔中圖分類號(hào)〕D62?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）02-0035-06

早在中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，“領(lǐng)導(dǎo)小組”就作為一項(xiàng)重大制度出現(xiàn)在根據(jù)地建設(shè)中。20世紀(jì)50年代，為加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)對(duì)常規(guī)國(guó)家機(jī)構(gòu)在處理龐雜的國(guó)家治理中表現(xiàn)出的能力不足問題，“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為一種“亞正式制度” 〔1 〕33，在政權(quán)建設(shè)中大范圍運(yùn)用，成為國(guó)家政治制度的重要組成部分，其標(biāo)志為1958年中共中央印發(fā)的《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》?！锻ㄖ分赋?，這些中央小組由中央政治局和書記處領(lǐng)導(dǎo)，并向其匯報(bào)工作，首次正式提出設(shè)立黨內(nèi)工作小組對(duì)口領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)工作。改革開放以來，面對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的客觀要求，中央設(shè)立了大量類型豐富、職能全面的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。黨的十九大以后，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的建制得到進(jìn)一步加強(qiáng)，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的重要作用得到更加充分的顯現(xiàn)，尤其是從中央到地方，黨內(nèi)的各類“領(lǐng)導(dǎo)小組”日益成為總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)模式?？v觀我國(guó)政治體制中“領(lǐng)導(dǎo)小組”制度的發(fā)展變化過程，可以看到這種機(jī)制已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命、推進(jìn)改革和建設(shè)過程中建立起來的一項(xiàng)極富中國(guó)特色的體制機(jī)制?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”逐步轉(zhuǎn)化成了具有處理復(fù)雜和重大綜合性問題，解決改革過程中重要戰(zhàn)略問題，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性緊急事件等特殊職能的現(xiàn)代化組織機(jī)構(gòu)。在研究“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制的基礎(chǔ)上，深刻認(rèn)識(shí)其作為中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)機(jī)制，對(duì)提高黨的執(zhí)政能力、保持政治穩(wěn)定性、提升國(guó)家治理能力以及對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體制具有重要意義。

一、“領(lǐng)導(dǎo)小組”是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要機(jī)制

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略中居于首位?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”的主要職能是對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范，組織協(xié)調(diào)重要工作、建設(shè)重大項(xiàng)目，在決策過程和決策效用等方面充分彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)。

（一）實(shí)現(xiàn)了黨的“歸口”領(lǐng)導(dǎo)方式

從“領(lǐng)導(dǎo)小組”的設(shè)立方式來看，“領(lǐng)導(dǎo)小組”體現(xiàn)了黨的“歸口”領(lǐng)導(dǎo)方式。歸口管理制度是中國(guó)特有的一種政治制度，與“條塊關(guān)系”相結(jié)合，共同構(gòu)成了中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)和治理國(guó)家中極具特點(diǎn)的一種制度設(shè)計(jì)?！? 〕28-34 20世紀(jì)50年代，中共中央建立了通過若干“領(lǐng)導(dǎo)小組”實(shí)施的對(duì)各部門各行業(yè)歸口領(lǐng)導(dǎo)的體制，與干部分類管理制度配套實(shí)施。在新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待舉，百業(yè)待興，而國(guó)家在管理人才、管理經(jīng)驗(yàn)方面還十分缺乏，在這種邊干邊學(xué)的困難局面下，“領(lǐng)導(dǎo)小組”的體制有效地發(fā)揮了調(diào)查研究、組織協(xié)調(diào)、科學(xué)決策的重要作用，通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)有效地克服了政府工作中分散主義、山頭主義等問題，保證了社會(huì)主義改造的實(shí)現(xiàn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)恢復(fù)和發(fā)展。在這個(gè)過程中，也有效地鍛煉了干部，探索了黨對(duì)政府工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑。這種歸口管理制度是通過組建一系列“領(lǐng)導(dǎo)小組”或委員會(huì)，對(duì)相關(guān)政府的工作部門實(shí)施指導(dǎo)和管理，旨在保證政府工作與黨的領(lǐng)導(dǎo)在政策、策略和方向上的高度一致，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的集中領(lǐng)導(dǎo)，并與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面相互協(xié)調(diào)。為繼續(xù)進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的八屆四中全會(huì)后，中共中央發(fā)布了《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，這五個(gè)小組分別領(lǐng)導(dǎo)政府的相應(yīng)職能部門。地方各級(jí)黨委也基于這種制度設(shè)定，由書記或者常委分管各大口的業(yè)務(wù)，其作用類似于今天中央的有關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)小組”。隨著黨中央工作部門權(quán)力和職能的不斷擴(kuò)大，地方黨委也開始由對(duì)人事的管理向?qū)φ鞑块T工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)延伸，甚至比中央更加細(xì)化 〔3 〕。 這些黨內(nèi)分管各個(gè)領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)小組”體現(xiàn)了黨對(duì)各大“口”工作的領(lǐng)導(dǎo)，地方黨委也按照中央的方式將黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了劃分，于是從中央到地方形成了“條條關(guān)系”，并且與政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的“塊塊關(guān)系”管理方式類似，一套與政府完全對(duì)應(yīng)的具有行政管理特征的管理機(jī)構(gòu)在黨中央形成。黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)以歸口管理制度為特征，形成了黨政內(nèi)部“領(lǐng)導(dǎo)小組”和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理的“條塊結(jié)合”關(guān)系，是現(xiàn)代科層制度與中國(guó)特色社會(huì)主義的歸口管理制度相結(jié)合的產(chǎn)物。例如中央政法小組（1978）、中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組（1980）、中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組（1988）、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)（1991）、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)（1991）、中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)小組（2000）等等。除了通過這些以常設(shè)方式負(fù)責(zé)重大工作的“領(lǐng)導(dǎo)小組”來承擔(dān)對(duì)應(yīng)“口”的工作以外，還會(huì)針對(duì)一些短期任務(wù)成立臨時(shí)性的“領(lǐng)導(dǎo)小組”來開展工作，一般都會(huì)由相關(guān)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部牽頭，根據(jù)任務(wù)涉及范圍給予相應(yīng)的授權(quán)，具有對(duì)相關(guān)部門和地方政府協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和決策的相應(yīng)權(quán)力。這種機(jī)制具有極強(qiáng)的靈活性、機(jī)動(dòng)性和極高的效率，是一種從實(shí)際出發(fā)、具有創(chuàng)造性的工作機(jī)制。如中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組（2003）、中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組（2013）、中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組（2014）等等，就屬于這類在一定時(shí)限內(nèi)履行職能的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。除了“文革”期間因眾所周知的原因有較大變化外，迄今為止，這種制度已經(jīng)成為中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來一項(xiàng)一以貫之的制度，而且在實(shí)踐中日臻完善。

（二）體現(xiàn)了民主集中制的基本原則

習(xí)近平總書記指出：“民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，它正確規(guī)范了黨內(nèi)政治生活、處理黨內(nèi)關(guān)系的基本準(zhǔn)則，是反映、體現(xiàn)全黨同志和全國(guó)人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執(zhí)行的科學(xué)的合理的有效率的制度?！?〔4 〕“領(lǐng)導(dǎo)小組”的決策方式充分體現(xiàn)了民主集中制這一黨的根本領(lǐng)導(dǎo)和組織制度?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”廣泛聯(lián)系從事實(shí)際工作的各部門，能夠較為便利地了解實(shí)際工作狀況，是介于黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和具體業(yè)務(wù)部門之間的紐帶，通過充分討論、集思廣益，在充分研究實(shí)際情況的基礎(chǔ)上提出決策草案。這種機(jī)制的優(yōu)越性，有利于防止脫離實(shí)際的官僚主義、形式主義，是依法決策、民主決策、科學(xué)決策的可行途徑?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”正是中國(guó)共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)和改革開放的實(shí)踐中經(jīng)過長(zhǎng)期探索和總結(jié)而形成的一種具有先進(jìn)性的機(jī)制。充分運(yùn)用這種機(jī)制，是正確貫徹落實(shí)民主集中制原則，實(shí)現(xiàn)黨在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域正確領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)保證。以民主集中制為基本原則的“領(lǐng)導(dǎo)小組”決策特征主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，集中指導(dǎo)下的的民主。“領(lǐng)導(dǎo)小組”具有較大的職權(quán)，不同層級(jí)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”都是由黨的中央或地方委員會(huì)（常務(wù)委員會(huì)）建立，對(duì)黨的中央或地方委員會(huì)（常務(wù)委員會(huì)）負(fù)責(zé)，在中央或地方黨的委員會(huì)（常務(wù)委員會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，既能夠依照授權(quán)充分發(fā)揮作用，又能有效防止分散主義、山頭主義等違背黨的組織原則的行為。雖然“領(lǐng)導(dǎo)小組”的決策核心由少數(shù)幾人組成，但這并不意味著決策的產(chǎn)生是一種內(nèi)向封閉的過程，或者意見只在決策核心內(nèi)部進(jìn)行交換，而缺少來自組織外部的互動(dòng)。事實(shí)上，我國(guó)的黨政決策模式已經(jīng)由單一、封閉的決策模式轉(zhuǎn)向了多元、開放的決策模式。特別是對(duì)組織外部意見的溝通和吸納已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)黨政決策模式的一項(xiàng)必要環(huán)節(jié)。面對(duì)重大問題的決策，“領(lǐng)導(dǎo)小組”往往將相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、社會(huì)各界人士納入決策制定的主體之內(nèi)，形成一套新的參與結(jié)構(gòu)和溝通機(jī)制 〔5 〕13-14。以黨的十九大文件起草小組為例，習(xí)近平總書記親自掛帥擔(dān)任組長(zhǎng)，在起草過程中先后多次在全黨范圍內(nèi)自上而下、自下而上地征求意見，召開黨內(nèi)外各個(gè)領(lǐng)域數(shù)百次的座談會(huì)，廣泛集中了全黨智慧，并通過一定方式征求黨外人士的意見和建議，使報(bào)告具有高度的民主性、科學(xué)性。

第二，民主基礎(chǔ)上的集中。“領(lǐng)導(dǎo)小組”提出的決策草案來自于科學(xué)、民主的決策制定過程，同時(shí)也依賴決策團(tuán)體能夠最大程度達(dá)成共識(shí)、形成決策。由于“領(lǐng)導(dǎo)小組”是處理跨部門問題時(shí)所采取的一種治理方式，是否能夠快速取得決策共識(shí)就成為“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制是否具有有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，民主集中制的優(yōu)越性保證了黨在處理多部門、多主體的決策意見的過程中能夠有效取得共識(shí) 〔6 〕46-47，這也是我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制得以存續(xù)和發(fā)展的根本前提。從“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制縱深來看，各級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)小組”與黨的中央或地方委員會(huì)（常務(wù)委員會(huì)）的緊密聯(lián)系，保證了思想的統(tǒng)一和行動(dòng)的一致。因此，“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制不僅能夠充分體現(xiàn)民主集中制的優(yōu)勢(shì)，還可以使這種優(yōu)勢(shì)在實(shí)際的治理過程中得到充分的發(fā)揮，通過充分發(fā)揚(yáng)民主，尊重各種利益主體，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，通過有效的集中，維護(hù)中央及其領(lǐng)導(dǎo)核心的權(quán)威性，保證全黨和國(guó)家機(jī)關(guān)步調(diào)一致，保證黨的路線方針政策的貫徹執(zhí)行。集中指導(dǎo)下的民主與民主基礎(chǔ)上的集中，構(gòu)成縱向、橫向的協(xié)調(diào)關(guān)系，能夠互動(dòng)互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào) 〔7 〕381。

二、“領(lǐng)導(dǎo)小組”是凸顯社會(huì)主義集中力量辦大事的重要機(jī)制

學(xué)界對(duì)我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的類型基于不同研究角度進(jìn)行了區(qū)分。有的按照承擔(dān)任務(wù)性質(zhì)的不同，將“領(lǐng)導(dǎo)小組”劃分為綜合領(lǐng)導(dǎo)決策型小組、專門型小組和派出型小組;有的按照“領(lǐng)導(dǎo)小組”承擔(dān)的任務(wù)時(shí)長(zhǎng)和空間范圍將其分為為履行國(guó)際義務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期戰(zhàn)略性工作、領(lǐng)導(dǎo)某項(xiàng)中長(zhǎng)期綜合性工作、短期臨時(shí)性工作等七類小組 〔1 〕111-121。綜合學(xué)者們的研究成果，可將我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)小組”歸納為處理復(fù)雜和重大的綜合性問題、解決改革過程中的重要戰(zhàn)略問題、應(yīng)對(duì)重大的突發(fā)性事件三類小組，其著重體現(xiàn)了黨和政府通過“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制進(jìn)行集中力量辦大事的工作原則。

（一）處理復(fù)雜和重大的綜合性問題

這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”是為了解決某一區(qū)域性綜合事務(wù)或者協(xié)調(diào)部署重大工程建設(shè)而成立的。由于承擔(dān)的工作具有綜合性、復(fù)雜性、協(xié)作性等特征，這類小組的職能通常以總體設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)部署、統(tǒng)籌規(guī)劃為主要職能，對(duì)涉及任務(wù)的相關(guān)單位和組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和規(guī)劃，主要存在于政府內(nèi)，由國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，來貫徹中央的政策、方針和指示。如國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、京滬高速鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院大秦鐵路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組等等。以國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)“領(lǐng)導(dǎo)小組”為例，組長(zhǎng)由一位國(guó)務(wù)委員擔(dān)任，副組長(zhǎng)由教育部部長(zhǎng)和一位國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)擔(dān)任。涉及任務(wù)的單位包括教育部、財(cái)政部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、科技部、國(guó)務(wù)院西部開發(fā)辦、國(guó)務(wù)院扶貧辦等七個(gè)部委。各相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員，并在教育部設(shè)立辦公室。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”一般在任務(wù)結(jié)束后隨即撤銷，具有較強(qiáng)的時(shí)效性，成立和撤銷過程較為規(guī)范。

（二）解決改革過程中的重要戰(zhàn)略問題

有的“領(lǐng)導(dǎo)小組”承擔(dān)著一些全局性、戰(zhàn)略性的重大工作。這些“領(lǐng)導(dǎo)小組”層級(jí)較高，一般由黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)當(dāng)。這樣的高級(jí)別“領(lǐng)導(dǎo)小組”，能夠有力、迅速地組織開展各項(xiàng)重大工作，能夠從中央到地方形成廣泛的政治動(dòng)員，各級(jí)黨委、政府也會(huì)根據(jù)工作的要求，根據(jù)具體工作的需要而成立相應(yīng)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”往往具有組員級(jí)別高、任務(wù)時(shí)間長(zhǎng)、工作連續(xù)性強(qiáng)和小組結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性高等特點(diǎn)。如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組、中央文化體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院深化衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組等。例如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組就屬于這類解決改革過程中重要戰(zhàn)略問題并對(duì)重大工作協(xié)調(diào)部署的“領(lǐng)導(dǎo)小組”。截至2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組共發(fā)布文件162份，其中社會(huì)民生改革47份、經(jīng)濟(jì)改革40份、法治改革34份、深改小組自身規(guī)則23份、黨建18份。此外，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的6個(gè)專項(xiàng)小組的工作，涉及改革進(jìn)程中有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制、生態(tài)文明、民主法制、文化體制、社會(huì)體制、黨建、紀(jì)檢等多個(gè)方面，充分體現(xiàn)了其自身統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、頂層設(shè)計(jì)、整體推進(jìn)的工作職能。黨的十九大后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組也改為委員會(huì)。由黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人主持深化改革、依法治國(guó)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全、信息化、外事、審計(jì)等高級(jí)別的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，承擔(dān)事關(guān)國(guó)家改革、發(fā)展和國(guó)家安全等重大事項(xiàng)的決策和攻堅(jiān)任務(wù)，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?dú)v史關(guān)頭解決某些重大問題不達(dá)目的決不罷休的堅(jiān)強(qiáng)決心，為解決這些問題而采取的果斷措施，以非常之策做非常之事的高超領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。這種體制，是現(xiàn)代法治環(huán)境下執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和治國(guó)理政方式的偉大創(chuàng)造，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。

（三）應(yīng)對(duì)重大的突發(fā)性事件

這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”為處理應(yīng)對(duì)重大事件和突發(fā)事件而成立，體現(xiàn)了黨和國(guó)家應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件、自然災(zāi)害、國(guó)家安全等方面表現(xiàn)出的制度有效性，在處置突發(fā)事件時(shí)展現(xiàn)出反應(yīng)迅速、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的制度優(yōu)勢(shì)。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”通常在突發(fā)事件發(fā)生的第一時(shí)間成立，并且在資源調(diào)配上享有較高的優(yōu)先級(jí)，小組隨著工作結(jié)束而迅速撤銷，如全國(guó)防治非典指揮部、國(guó)務(wù)院特大瓦斯爆炸事故調(diào)查處理領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部等等。以國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部為例，指揮長(zhǎng)由國(guó)務(wù)委員擔(dān)任（2013年調(diào)整為國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任），成員由中央宣傳部、外交部、發(fā)改委、司法部、財(cái)政部等30余個(gè)部委的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，其下設(shè)搶險(xiǎn)救災(zāi)組、群眾生活組、地震監(jiān)測(cè)組、衛(wèi)生防疫組、宣傳組、生產(chǎn)恢復(fù)組、基礎(chǔ)設(shè)施保障和災(zāi)后重建組、水利組、社會(huì)治安組等9個(gè)工作組。國(guó)務(wù)院辦公廳負(fù)責(zé)承辦總指揮部會(huì)議和總指揮、副總指揮召開的專題會(huì)議，統(tǒng)一收集、匯總、分析、報(bào)送、發(fā)布重要信息，負(fù)責(zé)總指揮部議定事項(xiàng)的督促落實(shí)，做好有關(guān)地區(qū)、部門以及軍隊(duì)、武警等方面重要事項(xiàng)的溝通、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”展現(xiàn)出了黨和國(guó)家在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)表現(xiàn)出的強(qiáng)大組織協(xié)調(diào)能力，成為協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題所采用的一種便捷有效的治理選擇。

三、“領(lǐng)導(dǎo)小組”是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制

重大風(fēng)險(xiǎn)涉及政治、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)、外部環(huán)境和黨的建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，僅僅依靠相應(yīng)部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和解決，顯然不能適應(yīng)深刻變化的外部環(huán)境和我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)。所以，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是在各個(gè)領(lǐng)域防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的指揮棒，以一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的方式避免顛覆性錯(cuò)誤的產(chǎn)生。

（一）防范關(guān)鍵領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)在于對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的提前預(yù)判以及在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后能夠迅速找準(zhǔn)解決方式。出現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)往往各具特點(diǎn)，特別是在改革進(jìn)程中往往會(huì)涉及各個(gè)領(lǐng)域，這就要求風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立在黨的總體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌指揮下進(jìn)行。正如習(xí)近平總書記指出：“既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)的高招;既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)?！?〔8 〕“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制無疑是一種解決重大風(fēng)險(xiǎn)問題，特別是綜合性復(fù)雜問題的有效機(jī)制，覆蓋國(guó)家和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制是化解重大風(fēng)險(xiǎn)的眾多高招之一，“領(lǐng)導(dǎo)小組”是打好抵御風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)的先頭部隊(duì)。

在保障政治安全方面，從中央設(shè)立的中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)）、黨的自身建設(shè)和思想建設(shè)的有關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)小組”（如中央對(duì)外宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組、黨的建設(shè)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組等），以及地方各省市設(shè)立的諸如意識(shí)形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、地方紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組等等都是在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并由黨委領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任小組成員，黨委主要負(fù)責(zé)人牽頭，統(tǒng)籌具體工作。

在保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、協(xié)調(diào)解決財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作中重大問題、妥善應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)方面，成立較早、存在時(shí)間最長(zhǎng)的中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為中央財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)），在應(yīng)對(duì)和解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)遇到的特殊困難、組織實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)等重大關(guān)頭發(fā)揮了重要作用。在中央和地方各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過“領(lǐng)導(dǎo)小組”組織協(xié)調(diào)開展工作，增強(qiáng)了國(guó)家在防范和應(yīng)對(duì)處理財(cái)政經(jīng)濟(jì)、金融風(fēng)險(xiǎn)方面的預(yù)警能力和協(xié)調(diào)處置能力。

在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、防范社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)方面，中央層面設(shè)有中央民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組、中央社會(huì)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，對(duì)全國(guó)性社會(huì)事務(wù)進(jìn)行專門協(xié)調(diào)治理。地方有關(guān)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)、食品安全等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置更為廣泛，許多是以臨時(shí)性“領(lǐng)導(dǎo)小組”的形態(tài)出現(xiàn)，在主要工作完成后隨即撤銷，起到了防微杜漸、防患于未然的作用。

（二）避免顛覆性錯(cuò)誤的產(chǎn)生

從“領(lǐng)導(dǎo)小組”的類型上看，隨著“領(lǐng)導(dǎo)小組”類型的細(xì)化以及黨政職能的科學(xué)劃分，眾多黨內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)小組”更多地開始以統(tǒng)籌和指導(dǎo)政策落實(shí)為主要職能而設(shè)立，更多著重于總體設(shè)計(jì)、安排部署、監(jiān)督檢查等方面工作。這類“領(lǐng)導(dǎo)小組”多由各級(jí)黨委設(shè)立，橫向上具有相同的組織結(jié)構(gòu)和人員配備，縱向上呈現(xiàn)出中央到地方的層層對(duì)應(yīng)。這種組織方式能夠最大程度地統(tǒng)一思想和凝聚共識(shí)，保障黨對(duì)各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，提高執(zhí)行力，避免顛覆性錯(cuò)誤的發(fā)生。眾多有關(guān)思想建設(shè)以及黨的自身建設(shè)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”有效地保障了這一職能的實(shí)現(xiàn)。例如，為了加強(qiáng)黨的政治思想的社會(huì)化功效，中國(guó)共產(chǎn)黨會(huì)定期開展政治思想學(xué)習(xí)教育實(shí)踐活動(dòng)，“領(lǐng)導(dǎo)小組”具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的組織開展。例如全國(guó)農(nóng)村“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)聯(lián)席會(huì)議、中央保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組等。這種縱向小組的設(shè)立，能夠?qū)Ⅻh中央重要的理論成果和指導(dǎo)方針自上而下及時(shí)精準(zhǔn)傳遞，普及到各級(jí)黨委和廣大黨員，形成統(tǒng)一的思想認(rèn)識(shí)和相同的價(jià)值理念，守住陣地，擴(kuò)大教育成果。

與西方組織結(jié)構(gòu)類似的彈性機(jī)構(gòu)不同，我國(guó)的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制通過最大程度凝聚共識(shí)，能夠有效防范社會(huì)價(jià)值和社會(huì)結(jié)構(gòu)的碎片化風(fēng)險(xiǎn)。因此，從“領(lǐng)導(dǎo)小組”的組織結(jié)構(gòu)來看，自上而下的同構(gòu)組織模式除了能夠保證政治過程的有效進(jìn)行，更重要的是確保了政治過程中能夠秉承一以貫之的價(jià)值準(zhǔn)則，牢牢掌握意識(shí)形態(tài)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使我國(guó)在面對(duì)多元文化沖擊和信息化時(shí)代巨大挑戰(zhàn)時(shí)能夠具有更強(qiáng)的應(yīng)對(duì)力，能夠在嚴(yán)峻的意識(shí)形態(tài)話語格局中站穩(wěn)腳跟，避免顛覆性錯(cuò)誤的產(chǎn)生，使我國(guó)在走向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的道路上獲得更強(qiáng)助力。

四、“領(lǐng)導(dǎo)小組”是體現(xiàn)科學(xué)決策和科學(xué)施政的重要機(jī)制

習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善。黨的十八大以來，各個(gè)領(lǐng)域的全方位改革不斷深化，黨的執(zhí)政能力顯著加強(qiáng)，政府的行政水平日益提高?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”的決策模式已經(jīng)轉(zhuǎn)向了以廣泛政治參與和調(diào)研實(shí)踐為途徑的“共識(shí)型決策”模式，形成了科學(xué)決策、科學(xué)施政的良性機(jī)制運(yùn)行狀態(tài)。

（一）保證了決策的科學(xué)性

以對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和部署為主要職能的黨內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制中的指導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)。決策的有效性來源于決策的科學(xué)性。這些黨內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的決策方式，體現(xiàn)了新時(shí)代黨政制度的決策特性，是推進(jìn)治理體系建設(shè)和治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵助力。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的不斷發(fā)展和完善，當(dāng)今黨內(nèi)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的共識(shí)型決策模式表現(xiàn)為通過廣泛征求全黨和廣大人民群眾意見建議，使決策具有深厚的群眾基礎(chǔ)，不斷增強(qiáng)決策的民主性和科學(xué)性，通過黨內(nèi)外的廣泛協(xié)商，增強(qiáng)社會(huì)各界包括各民主黨派的認(rèn)同度，這種決策模式不僅僅存在于“領(lǐng)導(dǎo)小組”內(nèi)，也逐漸成為了黨政重大決策所普遍采用的一種方式。

例如中央人才工作協(xié)調(diào)小組在制定《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的過程中，以黨的十七大提出的實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)的總體要求為準(zhǔn)則，在經(jīng)過17次會(huì)議的不斷討論后，決定編制“人才規(guī)劃”。然后在長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的時(shí)間里從機(jī)關(guān)部委、各級(jí)黨委組織部、相關(guān)院校和科研機(jī)構(gòu)抽調(diào)專家實(shí)施“人才規(guī)劃”的編制。通過先后召開40多次會(huì)議，經(jīng)過充分的論證分析、討論研究之后完成初稿，并通過召開各類專題座談會(huì)進(jìn)行研討。最后，“人才規(guī)劃”在經(jīng)過中央批準(zhǔn)后，又公開向全社會(huì)廣泛征求意見。在吸納了專家學(xué)者特別是廣大人民群眾的意見和建議之后，《綱要》才正式出臺(tái)，充分體現(xiàn)出了決策過程的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。

（二）有利于決策的有效施行

“領(lǐng)導(dǎo)小組”的科學(xué)決策通過各級(jí)政府內(nèi)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為政策實(shí)施單元來加以實(shí)現(xiàn)。我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制是一種從中央到地方、從黨內(nèi)到行政、從上到下有機(jī)結(jié)合的機(jī)制，具有從科學(xué)決策到科學(xué)施政的有效性特征，是世界范圍內(nèi)少有的兼具效率與科學(xué)的跨部門協(xié)作機(jī)制。眾多作為政策落實(shí)的一線“領(lǐng)導(dǎo)小組”或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其有效性主要體現(xiàn)在小組內(nèi)部成員決策共識(shí)的有效形成、小組工作目標(biāo)的效率性轉(zhuǎn)化兩個(gè)方面。

第一，“領(lǐng)導(dǎo)小組”內(nèi)部成員能夠有效形成決策共識(shí)。簡(jiǎn)單來說，依賴于地方“領(lǐng)導(dǎo)小組”中的動(dòng)員機(jī)制，即“領(lǐng)導(dǎo)小組”組長(zhǎng)通過地方行政領(lǐng)導(dǎo)以及“領(lǐng)導(dǎo)小組”組長(zhǎng)能夠利用雙重“領(lǐng)導(dǎo)身份” 〔9 〕109，統(tǒng)一小組成員所在單位的碎片化的決策，來加強(qiáng)決策環(huán)節(jié)的統(tǒng)一性。這也是我國(guó)現(xiàn)行政治體制下中央決策實(shí)施過程中經(jīng)常采用的方式，這種方式有效調(diào)節(jié)了權(quán)威體制與有效治理之間的關(guān)系 〔10 〕22。

第二，“領(lǐng)導(dǎo)小組”工作目標(biāo)的效率性轉(zhuǎn)化提升了工作目標(biāo)的完成質(zhì)量。在國(guó)家治理實(shí)踐中，下級(jí)為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，往往將目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行數(shù)量化的分解，以及建立具有物質(zhì)獎(jiǎng)懲的評(píng)價(jià)機(jī)制。這種治理方式主要發(fā)生于我國(guó)政府的“塊塊關(guān)系”中，因?yàn)檎畵碛袑?duì)財(cái)政、組織資源最直接的控制權(quán)力。形象地講，就是下級(jí)成立相關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)小組”來承擔(dān)上級(jí)安排的任務(wù)，通過“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制將任務(wù)目標(biāo)進(jìn)行分解，交由“領(lǐng)導(dǎo)小組”內(nèi)的成員分擔(dān)，組長(zhǎng)利用自身的政治權(quán)威動(dòng)員組員參與工作，形成與任務(wù)相配套的評(píng)價(jià)體系，并予以激勵(lì)。

充分認(rèn)識(shí)和正確評(píng)價(jià)“領(lǐng)導(dǎo)小組”這一中國(guó)特色國(guó)家治理方式的地位和作用，對(duì)于正在推進(jìn)的深化改革、依法治國(guó)，都是不應(yīng)當(dāng)繞開的一個(gè)重大題目。當(dāng)前在實(shí)踐中有一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“領(lǐng)導(dǎo)小組”一類的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)是改革的對(duì)象。我們認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的，也是十分有害的?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”治理方式不但在歷史上發(fā)揮了重要作用，在當(dāng)前和今后中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，這種方式仍然是不可缺少的，非但不是改革的對(duì)象，反而應(yīng)是推進(jìn)依法治國(guó)的輕騎兵、突擊隊(duì)。之所以作出這一判定，是因?yàn)閷?shí)踐已經(jīng)證明，堅(jiān)持“領(lǐng)導(dǎo)小組”這一中國(guó)特色治理方式是踐行習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要路徑。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，“領(lǐng)導(dǎo)小組”治理方式，是從當(dāng)代中國(guó)特殊的國(guó)情出發(fā)，大力推進(jìn)法治化進(jìn)程中不可多得的重要手段。當(dāng)然，隨著依法治國(guó)實(shí)踐的不斷深化，領(lǐng)導(dǎo)小組治理方式也將逐步納入法治的軌道。

總之，從制度邏輯上看，“領(lǐng)導(dǎo)小組”延續(xù)了黨的組織傳統(tǒng)，體現(xiàn)了歸口管理體制和民主集中制的有效結(jié)合;從組織效能上看，“領(lǐng)導(dǎo)小組”提高了執(zhí)政黨對(duì)于國(guó)家事務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的治理能力，在優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)部門聯(lián)動(dòng)、解決重大問題上展現(xiàn)出了高超的執(zhí)政水準(zhǔn)。作為中國(guó)特色社會(huì)主義優(yōu)勢(shì)機(jī)制的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供了有效的制度支撐，推動(dòng)了國(guó)家治理體系和治理能力的進(jìn)一步提升。同時(shí)要注意，制度的設(shè)計(jì)也要具有可操作性，若把制度設(shè)計(jì)得紛繁復(fù)雜，甚至連專業(yè)人士都難以明白，那么這樣“高深”的學(xué)問實(shí)際上只能成為少數(shù)人的“私產(chǎn)”，根本不可能運(yùn)用到實(shí)踐中 〔11〕。習(xí)近平總書記指出：“不管建立和完善什么制度都要本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)?！?〔12 〕379可以預(yù)見，隨著“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制的不斷完善，黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐進(jìn)程也必將更加有序和精彩。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕賴靜萍. 當(dāng)代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組制度變遷與現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)〔M〕.南京：江蘇人民出版社， 2013.

〔2〕楊光斌.中國(guó)政府與政治導(dǎo)論〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

〔3〕王臻榮，郎明遠(yuǎn).從領(lǐng)導(dǎo)小組到“委員會(huì)”：制度邏輯與政治價(jià)值〔J〕.山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）， 2018（4）：101-105.

〔4〕習(xí)近平.始終堅(jiān)持和充分發(fā)揮黨的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)〔J〕.求是，2012（15）：3-7.

〔5〕王紹光，樊 鵬. 中國(guó)式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2013.

〔6〕陳 玲. 制度、精英與共識(shí)：尋求中國(guó)政策過程的解釋框架〔M〕.北京：清華大學(xué)出版社， 2011.

〔7〕林尚立. 當(dāng)代中國(guó)政治：基礎(chǔ)與發(fā)展〔M〕.北京：中國(guó)大百科全書出版社， 2017.

〔8〕提高防控能力 著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)? 保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展社會(huì)大局穩(wěn)定〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2019-01-22（01）.

〔9〕原 超. 地方治理中的“小組機(jī)制”研究〔M〕.北京：中央編譯出版社，2017.

〔10〕周雪光，劉世定，折曉葉. 國(guó)家建設(shè)與政府行為〔M〕.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

〔11〕滕明政. 習(xí)近平的國(guó)家治理現(xiàn)代化思想研究——推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化〔J〕.大連理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（1）：1-8.

〔12〕習(xí)近平談治國(guó)理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.