王鵬

近來，拉美面對一系列區(qū)域性熱點問題帶來的挑戰(zhàn)，包括中美洲國家非法移民北上美國浪潮、部分國家（尼加拉瓜、海地）政局動蕩、哥倫比亞反政府游擊隊暴力活動等。但這些問題的波及范圍和影響程度相對有限，委內瑞拉問題才是拉美當前最突出的熱點問題，而拉美國家對馬杜羅政權的態(tài)度存在鮮明分野，天平正隨整個地區(qū)的右轉而發(fā)生傾斜。

從地區(qū)熱點到國際熱點

委內瑞拉是拉美地區(qū)新舊政治格局轉換的“斷層線”。上世紀90年代末以來，拉美出現一波左派執(zhí)政的大潮，委內瑞拉恰是這股潮流的引領者。左派政治人物查韋斯在1999年出任委總統(tǒng)，巴西、阿根廷、玻利維亞、厄瓜多爾、尼加拉瓜等拉美國家也相繼建立左派政府。它們在國內大力實施“進步主義”的經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，在國際上猛烈抨擊美國的霸權行徑，積極倡導和推進南南合作。2015年以來，隨著拉美政治格局開始向右轉，該地區(qū)內的左派政府數量不斷減少，委內瑞拉日益陷入孤立。

查韋斯執(zhí)政后期起，委內瑞拉經濟、政治、社會形勢開始全面惡化。經濟波動劇烈，惡性通脹壓力不斷加重，原油產量已經降至1990年以來的最低水平。外匯收入不斷萎縮，物資供應嚴重短缺，民眾健康狀況不斷惡化。隨著反對黨控制的國會在2016年1月成立，委國內政治矛盾日趨尖銳。由于府院之爭愈演愈烈，執(zhí)政的統(tǒng)一社會主義黨在2017年推動成立制憲大會，由其代行國會職能。在2018年的總統(tǒng)選舉中，大多數反對黨不承認馬杜羅當選連任。2019年1月23日，反對派要員、議會主席瓜伊多自行宣布出任“臨時總統(tǒng)”，迄已得到幾十個國家的承認。

委國內局勢的惡化產生了外溢效應。聯合國估計，到2019年年底將有多達530萬的委內瑞拉人生活在國外。哥倫比亞是收容委外流人口最多的國家，收容人數已超過110萬，秘魯、巴西、厄瓜多爾、巴拿馬、特立尼達和多巴哥等周邊國家也承接了不少。拉美國家普遍擔心，委國內局勢的惡化會導致更大規(guī)模人口外流，給它們帶來無法承受的經濟社會壓力。

在這種情況下， 13個拉美國家與加拿大在2017年結成針對委內瑞拉的壓力集團“利馬集團”，不斷發(fā)出譴責聲明。南美洲國家聯盟和美洲國家組織相繼介入委問題，前者持較為中立的立場，多次在委朝野之間進行調解，后者對馬杜羅政府持批評態(tài)度并不斷施壓。目前，委問題正從地區(qū)熱點轉為全球熱點。聯合國安理會先是在2019年初應美國要求對委局勢進行討論，繼而在2月就美國和俄羅斯提交的委危機決議草案進行投票表決。

拉美內部的立場分野

委內瑞拉問題的不斷國際化與拉美地區(qū)政治格局轉變有著密切關聯。2015年以來，拉美地區(qū)政治鐘擺向右移動，右派政治力量顯著上升，它們與馬杜羅政府有著尖銳的“路線之爭”。在批評者看來，馬杜羅政府無視民選國會的權威，破壞反對黨的政治參與，為政治目的成立制憲大會，2018年5月舉行的總統(tǒng)選舉缺少“合法性”，這些情況意味著委內瑞拉已發(fā)生“民主秩序的破裂”。

阿根廷和巴西是對馬杜羅政府持嚴厲批評態(tài)度的拉美大國。2015年底成立的阿根廷馬克里政府公開要求對委實施制裁，而巴西與委內瑞拉關系的惡化早在2016年就隨羅塞夫被罷免、特梅爾接任巴西總統(tǒng)開始。在這兩個大國的推動下，2016年12月南方共同市場暫停了委內瑞拉的成員國資格。

“利馬集團”的的拉美成員國多為中右派執(zhí)政。該集團多次圍繞委內瑞拉政治進程的重大事件協(xié)調外交立場和發(fā)布譴責聲明。2019年1月，“利馬集團”發(fā)表聲明，明確認定馬杜羅的總統(tǒng)地位“不合法”。聲明的簽字方包括13個國家，分別是阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥倫比亞、哥斯達黎加、危地馬拉、圭亞那、洪都拉斯、巴拿馬、哥倫比亞、秘魯、圣盧西亞。

2019年1月24日，美洲國家組織常設理事會會議在華盛頓舉行，專門討論委內瑞拉局勢。會議進行過程中有示威者闖入鬧場。

美洲國家組織取代南美洲國家聯盟，成為西半球國家向委內瑞拉施加壓力的主要多邊機構。2014年，委爆發(fā)十年以來最大規(guī)模的抗議活動，馬杜羅政府不得不開始接受國際調停。在此背景下，南美洲國家聯盟為調停該國政治對立、推動朝野對話發(fā)揮了重要作用。然而隨著拉美地區(qū)向右轉，聯盟的內部分歧不斷加劇，難以就委問題達成共識。2018年4月，阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞、巴拉圭、秘魯等南美六國宣布退出南美洲國家聯盟，該組織實際癱瘓，這意味著拉美國家不得不求助于美洲國家組織應對委問題。馬杜羅政府一直反對美洲國家組織介入拉美地區(qū)事務，擔心美國利用它向委施壓。2017年4月，委內瑞拉斷然宣布退出美洲國家組織。

由于美國等國極力推動制裁委內瑞拉的動議，美洲國家組織大會已連續(xù)兩屆討論委問題。在2018年的第48屆大會上，各國就譴責委內瑞拉的動議進行表決，結果為：3國（玻利維亞、多米尼克、圣文森特和格林納丁斯）反對，11國（厄瓜多爾、薩爾瓦多、尼加拉瓜、烏拉圭和一批加勒比共同體國家）棄權，阿根廷、巴西、墨西哥、智利等19國支持。

整體而言，拉美國家在委內瑞拉問題上存在三個陣營：古巴、玻利維亞、多米尼克、圣文森特和格林納丁斯堅決支持委內瑞拉;墨西哥、烏拉圭、厄瓜多爾、薩爾瓦多、尼加拉瓜以及大多數加勒比國家是中間派;巴西、阿根廷、智利、秘魯、巴拉圭等南美洲和中美洲國家主張對委制裁。值得注意的是，政黨輪替使墨西哥的對委政策發(fā)生重大轉變，新成立的奧夫拉多爾政府重拾不干涉政策，與烏拉圭和加勒比共同體共同提議“蒙得維的亞機制”，主張以相對中立化的方式處理委問題。

折射區(qū)域治理困境

第二次世界大戰(zhàn)以來，拉美在推動地區(qū)一體化、深化國家間合作方面曾掀起三波浪潮：上世紀60年代，中美洲共同市場和拉美自由貿易協(xié)會成立;90年代，南方共同市場和安第斯共同體相繼成立;進入21世紀，拉美國家改變以往偏重經貿合作的一體化路徑，推動以構建政治共識、促進地區(qū)獨立性和加強非貿易領域合作為基礎的一體化，為此成立了南美洲國家聯盟及拉美和加勒比共同體（拉共體）。

南美洲國家聯盟和拉共體的成立使拉美形成沒有美國參與的地區(qū)多邊合作框架。由于內部分歧尖銳，拉共體的運轉極不順暢。南美洲國家聯盟作為次區(qū)域合作組織，與作為西半球區(qū)域合作組織的美洲國家組織實際上形成一定程度的競爭和替代關系，成為拉美國家進行區(qū)域治理的最重要組織工具。

在實際運作過程中，南美洲國家聯盟成為該地區(qū)國家獨立管控地區(qū)安全事務的主要機制。成員國希望該組織能夠幫助它們解決國家間沖突、民主體制不穩(wěn)定、跨國犯罪等問題產生的地區(qū)動蕩因素，以利各國團結起來回應外部壓力、防止外部干涉。在2012年的巴拉圭民主體制危機中，南美洲國家聯盟做出有別于美洲國家組織的果斷反應，認定該國國會罷免盧戈總統(tǒng)的做法意味著“憲法秩序的斷裂”，因而暫停該國的成員國資格。2014年起，聯盟致力于調停委內瑞拉國內政治沖突，反對美國向馬杜羅政府施壓和進行單方面制裁。但現在，拉美國家在委問題上的立場分歧已導致聯盟無法正常運轉。

南美洲國家聯盟的成立有效降低了南美洲國家與美國之間的權力不對稱性，但無法真正解決成員國之間的分歧和沖突。智利與玻利維亞、智利與秘魯、哥倫比亞與委內瑞拉等多對緊張的雙邊關系一直是影響聯盟團結的不利因素，拉美地區(qū)政治格局右轉加劇了聯盟成員國發(fā)展道路的異質性，最終導致以集體共識、一致同意為基礎的合作機制有名無實，凸顯了拉美國家在區(qū)域治理方面的脆弱性和局限性。2019年2月，智利總統(tǒng)皮涅拉提議成立一個南美洲論壇，使之成為南美洲國家聯盟的替代機制。如何形成長效可行的合作機制，是擺在拉美國家目前的長期挑戰(zhàn)。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所副研究員）