賀震

環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)，應(yīng)賠盡賠。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想、實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的具體實(shí)踐。2015年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），在江蘇等7個(gè)省市部署開(kāi)展改革試點(diǎn)。生態(tài)損害賠償根據(jù)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理;誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)”的原則，由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，旨在破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”困局。在被指定為試點(diǎn)省份后，江蘇把生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革作為全省生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容加以推進(jìn)，積極開(kāi)展試點(diǎn)實(shí)踐，為國(guó)家全面推開(kāi)此項(xiàng)制度探索了經(jīng)驗(yàn)。

強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推進(jìn)

江蘇省根據(jù)《試點(diǎn)方案》和《關(guān)于在部分省份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的通知》，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，制定《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），經(jīng)十八屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會(huì)議審議后，2016年12月由省政府印發(fā)實(shí)施?！秾?shí)施方案》明確了試點(diǎn)的總體要求、主要內(nèi)容和保障措施，是開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)性文件。

由省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)的省生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)，明確任務(wù)分工，及時(shí)研究解決試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，確保試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。

為保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)規(guī)范開(kāi)展，江蘇還出臺(tái)了一系列規(guī)定及辦法，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系。

明確賠償權(quán)利人及承辦人

多年來(lái)，在公共生態(tài)環(huán)境受到損害后，存在著索賠主體不明確等諸多問(wèn)題，致使公共生態(tài)環(huán)境損害得不到賠償，受損的生態(tài)環(huán)境往往得不到及時(shí)有效的修復(fù)?！秾?shí)施方案》明確，省政府是江蘇省行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。受省政府委托，原省環(huán)保、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋與漁業(yè)等相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，分別負(fù)責(zé)礦產(chǎn)、土地、水資源、耕地、森林及濕地、漁業(yè)（淡水）環(huán)境資源等損害的索賠工作。

省政府法制辦作為代表省政府處理涉法涉訟等相關(guān)法律事宜的專門機(jī)構(gòu)，在具體案件辦理中，受省政府委托與上述負(fù)有環(huán)境資源監(jiān)管職能的部門一同辦理。根據(jù)辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的需要，專門刻制了“江蘇省人民政府訴訟專用章”，這個(gè)印章也是由省政府法制辦（機(jī)構(gòu)調(diào)整后合并到司法廳）保管。

在試點(diǎn)期間，以省政府名義提起的德司達(dá)（南京）染料有限公司、安徽海德石化公司、寧波人健醫(yī)藥化工公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，通過(guò)省政府法制辦與省環(huán)保廳協(xié)同工作，保障了案件辦理的順利進(jìn)行。

省市政府法制工作部門參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟，是江蘇省獨(dú)有的特色。

加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定能力建設(shè)

生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)與能力建設(shè)，是開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償重要的技術(shù)支撐。江蘇省把生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè)，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的基礎(chǔ)工作和重要環(huán)節(jié)來(lái)抓。

根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審辦法》等有關(guān)法律法規(guī)，2017年4月，向社會(huì)發(fā)布關(guān)于公開(kāi)遴選江蘇省環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專家?guī)鞂＜业墓妗Ｔ谝?guī)定的期限內(nèi)，60余名專家提出了申請(qǐng)。經(jīng)嚴(yán)格審核，組建了由38人組成的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)評(píng)審專家?guī)?，?xì)化了登記業(yè)務(wù)范圍和審查規(guī)范，推動(dòng)了環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)及司法鑒定人的登記管理工作。

試點(diǎn)期間，全省共有10家環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)納入江蘇省高級(jí)人民法院委托鑒定平臺(tái)。其中，江蘇省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)于2004年由最高人民法院發(fā)布公告批準(zhǔn)為環(huán)境司法鑒定單位，環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所、江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院于2016年納入《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄（第二批）》。

江蘇省域范圍內(nèi)有10家司法鑒定機(jī)構(gòu)（其中生態(tài)環(huán)境部指定的2家），在7個(gè)試點(diǎn)省市中也是最多的。

積極開(kāi)展案例實(shí)踐

選取合適的生態(tài)環(huán)境損害案例進(jìn)行磋商或訴訟，通過(guò)案例研究明確磋商和訴訟規(guī)則，是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的關(guān)鍵。試點(diǎn)啟動(dòng)后，江蘇就著手進(jìn)行案例篩選，先后對(duì)近兩年來(lái)的行政處罰案件和涉環(huán)境污染刑事犯罪的案件進(jìn)行梳理，精心選擇確定案源，積極開(kāi)展案例實(shí)踐。

試點(diǎn)期間，先后啟動(dòng)6起賠償案例。省環(huán)境保護(hù)廳（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境廳）、省海洋漁業(yè)局、省政府法制辦和常州市武進(jìn)區(qū)環(huán)保局，先后啟動(dòng)辦理了德司達(dá)（南京）染料有限公司水環(huán)境污染損害賠償案、無(wú)錫尚品石油有限公司傾倒廢油渣造成土壤污染損害賠償案、高寶邵伯湖“5.16漁業(yè)污染事故”損害賠償案、洪澤湖非法捕撈螺螄導(dǎo)致水生態(tài)環(huán)境損害賠償案。

試點(diǎn)期間啟動(dòng)的省政府訴安徽海德公司生態(tài)環(huán)境損害賠償案，是全國(guó)范圍內(nèi)由省級(jí)政府單獨(dú)作為原告起訴的第一案，被最高人民法院評(píng)為“2018年度人民法院十大民事行政案件”“人民法院生態(tài)環(huán)境保護(hù)十大典型案例”，被最高人民法院與中央廣播電視總臺(tái)共同評(píng)為“2018年推動(dòng)法治進(jìn)程十大案件”，入選中組部“貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅(jiān)克難的生動(dòng)案例”。此案獲得眾多的全國(guó)性榮譽(yù)，充分說(shuō)明了其創(chuàng)新意義和借鑒指導(dǎo)價(jià)值。

全國(guó)試點(diǎn)期間，7省市共啟動(dòng)了27個(gè)案例，江蘇省占6例，也是試點(diǎn)省市中最多的。

為國(guó)家層面提供經(jīng)驗(yàn)

試點(diǎn)期間，江蘇省進(jìn)行了多項(xiàng)突破，如明確7個(gè)負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能的部門職責(zé)分工及案例試點(diǎn)要求;明確由省政府法制辦與省有關(guān)部門共同對(duì)全省范圍內(nèi)有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提起磋商或訴訟;探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系;創(chuàng)新賠償達(dá)成形式，在磋商賠償、訴訟賠償兩種形式之外，成功嘗試了行政命令賠償;全面摸排本省環(huán)境損害鑒定評(píng)估能力，初步摸清全省鑒定評(píng)估能力現(xiàn)狀;積極開(kāi)展制度創(chuàng)新，通過(guò)對(duì)以往案例的梳理，分析生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建設(shè)中的需求和需要關(guān)注的問(wèn)題，提出生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善路徑等。

江蘇的許多探索，被國(guó)家層面吸納。例如，江蘇省探索的與環(huán)境公益訴訟銜接、強(qiáng)化司法保障的機(jī)制;以代表、委托等方式指定相關(guān)部門開(kāi)展賠償工作，集中解決索賠工作授權(quán)的問(wèn)題;在規(guī)范環(huán)境損害鑒定評(píng)估體系、明確賠償資金管理措施等方面，都形成了可供全國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)，為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)試行作出了探索。

構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度體系

2018年1月1日起，由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》在全國(guó)施行。這個(gè)方案是2015年試點(diǎn)方案的升級(jí)版，與試點(diǎn)方案相比，一是將賠償權(quán)利人由7個(gè)試點(diǎn)單位省級(jí)政府?dāng)U大到全國(guó)省地兩級(jí)政府，二是設(shè)定了磋商前置程序。由此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革已從先行試點(diǎn)進(jìn)入全國(guó)試行的新階段。

之后，江蘇省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)實(shí)施《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》。江蘇在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方面，又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

為促進(jìn)方案的細(xì)化和落地，省政府辦公廳發(fā)布了江蘇省生態(tài)環(huán)境損害事件報(bào)告辦法、生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理辦法、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商辦法、生態(tài)環(huán)境損害賠償起訴規(guī)則、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)管理辦法、生態(tài)環(huán)境損害賠償信息公開(kāi)辦法等文件，連同省高級(jí)人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南，構(gòu)成了獨(dú)具江蘇特色的生態(tài)環(huán)境損害賠償“1+7+1”制度體系。這使得方案在操作環(huán)節(jié)有了抓手，也為以后制定相關(guān)法律法規(guī)探索了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

目前，全省通過(guò)司法廳評(píng)審登記的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)共12家，鑒定業(yè)務(wù)覆蓋所有環(huán)境要素，基本滿足目前生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估需求。2018年，省內(nèi)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)接受委托開(kāi)展環(huán)境污染物性質(zhì)鑒定99件、開(kāi)展環(huán)境損害評(píng)估31件，為環(huán)境行政執(zhí)法、刑事偵查和法院的審判工作提供了及時(shí)有效的專業(yè)服務(wù)。

2018年，全省新增案例實(shí)踐數(shù)50起。其中，由政府相關(guān)部門主導(dǎo)簽署賠償協(xié)議的44起、啟動(dòng)磋商的6起。案例實(shí)踐數(shù)量位居全國(guó)前列。

（作者單位：江蘇省生態(tài)環(huán)境廳法規(guī)處）

責(zé)任編輯：張寧