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        G206 PPP模式操作的臨沂案例

        2019-04-15 09:16:34
        中國公路 2019年3期
        關(guān)鍵詞:公路局半程神山

        國道206線半程至神山段改建工程是臨沂市重點建設(shè)項目,該項目建設(shè)模式采用政府和社會資本合作(PPP模式)運作。PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作,為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系,以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ),以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征,通過引入市場競爭和激勵約束機制,發(fā)揮雙方優(yōu)勢,提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率,即建立政府與企業(yè)“利益分享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的模式,形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。

        半程至神山段改建工程全長55.721公里,全線采用一級公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),設(shè)計行車時速80公里,雙向六車道,路基寬度33米,路面寬31.5米。全線共設(shè)大橋2座、中橋3座、部分互通式立體交叉3處、分離立交3處。通過公開招標(biāo),該項目可用性服務(wù)費累計額22.5億元(其中項目全部建設(shè)成本17.5億元),運維績效服務(wù)費累計額6585.8萬元,共計23.18億元。

        PPP模式項目的實施主要包括項目發(fā)起、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等過程。

        項目發(fā)起

        根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)等文件規(guī)定,臨沂市財政局聯(lián)合市公路局,以臨財報〔2016〕31號《關(guān)于通過政府和社會資本合作(PPP模式)運作國道206線半程至神山段改建工程(新西外環(huán))項目的請示》文件向市政府請示。2016年3月16日,臨沂市政府批準(zhǔn)該項目采用PPP模式運作,并授權(quán)市公路局作為項目實施主體,完善必要的可研、設(shè)計等前期準(zhǔn)備程序,并負責(zé)推進社會資本方采購等工作。

        國道206線臨沂市半程至神山段改建工程

        2016年4月,臨沂市財政以競爭性磋商的方式確定了PPP咨詢服務(wù)方。PPP咨詢服務(wù)方先后編制完成了《物有所值評價》和《財政承受能力論證》等文件。經(jīng)過財政承受能力論證,該PPP項目政府承擔(dān)的財政支出額占一般公共預(yù)算支出預(yù)測值比例控制在2%以內(nèi)。項目全生命周期內(nèi)每年預(yù)算支出責(zé)任占臨沂市一般公共預(yù)算支出的比例均低于10%,符合《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的規(guī)定。此外,該項目的實施對存量地方政府債務(wù)規(guī)模不會產(chǎn)生額外影響,因此經(jīng)過分析,該項目通過財政承受能力論證,財政中長期持續(xù)可行。

        項目準(zhǔn)備

        項目實施機構(gòu)

        臨沂市公路局作為實施主體,負責(zé)國道206線半程至神山段改建工程PPP項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作;在項目期限內(nèi),對社會資本(項目公司)的投資建設(shè)、運營和維護進行監(jiān)管等。

        實施方案

        PPP咨詢服務(wù)方編制完成了《臨沂國道206線半程至神山段改建工程政府和社會資本合作模式(PPP模式)實施方案》,市財政局和市公路局邀請了市政府法律顧問等法律、工程、財務(wù)方面的專家,多次聯(lián)合會議論證,從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力,以及價格的合理性、運營維護方式、運維考核標(biāo)準(zhǔn)等方面,對項目實施方案進行修改完善,確?!拔镉兴怠?。

        在實施方案中主要明確了七個方面的內(nèi)容:風(fēng)險分配。根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號),原則上項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān),法律、政策等風(fēng)險由政府承擔(dān),不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

        項目運作方式。結(jié)合該項目實際情況選擇BOT方式,即建設(shè)-運營-移交方式。項目公司承擔(dān)項目融資、建設(shè)、運營、維護和用戶服務(wù)職責(zé)。

        交易結(jié)構(gòu)。首先,項目融資由社會資本方負責(zé),在整個融資過程中,臨沂市公路局及授權(quán)的出資主體不為融資提供任何擔(dān)保,也不承擔(dān)融資風(fēng)險及相關(guān)責(zé)任;該項目資本金比例設(shè)置為項目總投資的30%,全部由社會資本以現(xiàn)金方式出資,剩余70%資金由政府協(xié)助項目公司融資,以獲得低成本資金。其次,從項目回報機制來看,該項目采用“政府付費”的方式,即臨沂市政府直接付費購買社會資本提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。臨沂市政府將可用性付費和運維績效服務(wù)費的支付納入跨年度財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃。

        PPP項目合同體系。該項目的合同體系可以分為兩個層次:第一層次是由臨沂市公路局與其采購的社會資本之間簽訂的合同,主要是PPP項目合同。選定社會資本之后,臨沂市公路局與社會資本草簽PPP項目合同,待社會資本設(shè)立項目公司后,再由臨沂市公路局與項目公司正式簽署PPP項目合同。第二層次是項目公司在項目推進過程中與各有關(guān)主體簽署的合同體系。包括項目公司與金融機構(gòu)簽署的融資合同、與施工單位簽署的工程承包合同、與材料供應(yīng)商簽署的采購合同等。

        監(jiān)管架構(gòu)。該項目設(shè)置了如下監(jiān)管方式。一是履約監(jiān)管,臨沂市公路局根據(jù)項目合同約定對項目公司在項目合作期內(nèi)的合同履行情況進行監(jiān)督管理,定期對項目公司經(jīng)營情況進行評估和考核。二是行政監(jiān)管,政府相關(guān)主管部門依據(jù)法定職責(zé)對項目公司生產(chǎn)、安全、環(huán)保等進行行政監(jiān)管。安全生產(chǎn)監(jiān)管、審計監(jiān)督、環(huán)境保護措施落實情況等。三是公眾監(jiān)督,為保障公眾的知情權(quán),接受社會監(jiān)督,PPP項目合同中明確約定項目公司依法公開披露相關(guān)信息的義務(wù)。

        采購方式選擇。該項目采取公開招標(biāo)的方式選擇社會資本方。

        運營和維護方案。該項目的合作期限為15.5年,包括建設(shè)期2.5年,運營維護期13年。項目驗收合格之日進入運營期,項目公司負責(zé)項目維護、養(yǎng)護。在整個運營期內(nèi),項目公司應(yīng)自行承擔(dān)費用、責(zé)任和風(fēng)險,管理、運營和養(yǎng)護項目設(shè)施,使項目設(shè)施處于良好的使用狀態(tài)。

        項目執(zhí)行

        項目公司(SPV)組建

        中標(biāo)的社會資本方于2016年12月26日成立了項目公司,具體負責(zé)該項目的投融資、建設(shè)管理、運營維護與移交。

        國道206線半程至神山段改建項目,歷時2年半建設(shè),于2018年12月28日建成通車。

        項目融資及支付

        根據(jù)該項目的總投資情況及招標(biāo)文件的要求,該項目需通過債務(wù)融資方式獲得12.1901億元(不含建設(shè)期資金成本)以滿足項目的建設(shè)及運營要求,其中1.5億元由政府投入短期票據(jù)融資款,剩余10.6901億元向金融機構(gòu)貸款以滿足總投資需求。擔(dān)保方式為該項目未來政府購買服務(wù)的收益權(quán)質(zhì)押,必要時由項目公司提供保證人的信用擔(dān)保,給予融資支持。

        第一次支付可用性服務(wù)費的時間點為項目交工驗收合格后的次月月末前,可用性服務(wù)費付費周期每滿12個月支付一次,分13期等額支付。運維績效服務(wù)費在運營期內(nèi)根據(jù)考核結(jié)果每半年支付一次。

        項目移交

        在《實施方案》《招標(biāo)文件》及《項目合同》均有明確的項目移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)的條款。在合作期滿后(即項目特許期屆滿),社會資本方將項目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等按照合同約定的移交標(biāo)準(zhǔn)無償移交給臨沂市政府或政府指定單位。

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