張清勇，劉 青，仲濟香，杜 輝，豐 雷

（1.中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院，北京 100872；2.中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035；3.中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

2018年，國內外學者針對土地經濟問題展開了大量研究，取得了較大進展。本文采用文獻回顧法，基于中國知網、萬方、維普、EBSCO、Elsevier、Springer、ProQuest等電子期刊數據庫，梳理并比較了2018年國內外土地經濟領域的研究進展和研究重點，展望2019年土地經濟研究的科技需求、重點問題和重點關注方向。在選擇文獻時，本文采用“土地價格”（land price）、“土地市場”（land market）、“土地流轉”（land transfer）、“土地制度”（land institutions）、“土地所有權”（land ownership）、“土地征收 /征用”（land expropriation or requisition）、“土地改革”（land reform）等作為關鍵詞進行檢索。最終，共篩選獲得89篇文獻，其中中文文獻62篇，主要發(fā)表于《中國土地科學》《經濟研究》《中國農村經濟》《中國農村觀察》等期刊；外文文獻27篇，主要發(fā)表于Land Economics、Land Use Policy等期刊；內容涵蓋土地經濟領域的各個方面，遴選文獻分布情況見表1。

表1 2018年土地經濟領域國內外研究文獻分布情況Tab.1 Research literature on land economics

1 2018年重點領域研究進展

1.1 國內重點領域研究進展

1.1.1 土地市場

（1）土地價格。學者持續(xù)關注城市和農村土地價格，研究各有突破。關于城市土地價格的研究主要關注土地供給對于房價的影響，從土地供給的空間、結構與規(guī)模差異等角度進行探索。中國房價整體上漲并在不同城市間差異較大，這種分化源于土地供給在空間上與土地需求不匹配[1]。土地供給結構影響房價水平，且這一因果鏈條受地方政府財政壓力調節(jié)，財政壓力大的地區(qū)，提高住宅用地供給比例對房價的抑制效果微弱，而基礎設施和工業(yè)用地供給比例的增加則對房價的抬升效應更大[2]。學者基于“撤縣設區(qū)”這一準自然實驗，發(fā)現土地供給規(guī)模擴大能夠降低城市房價水平[3]。

農村土地價格研究在關注農地流轉價格形成的基礎上，進一步探究流轉價格上漲的原因。目前，農地流轉市場存在高租金、低流轉的“有價無市”現象，農村實際地租水平高于農業(yè)生產所能承擔的水平，農村土地具有過度資本化傾向，學者們從不同角度對此進行解釋。從土地利用方式轉變出發(fā)，研究發(fā)現農地過度資本化的內生動力來源于農村土地的“非農化”“非糧化”和投資性需求，外生動力來源于農業(yè)補貼[4]。基于流轉雙方對農地價格預估和議價能力的差異，研究發(fā)現農地潛在轉出方對農地的多重依賴與多維價值評價引發(fā)農地價格幻覺，造成流轉雙方對農地資源價值評價不一致，進而導致農地流轉價格機制失效[5]；流轉過程中轉出戶更強的議價能力使得最終成交價格高于基準價格[6]。

（2）土地流轉。關于土地流轉的研究集中在農戶土地流轉意愿、土地流轉的影響和政府干預的效果等方面。關于土地流轉意愿的討論，除關注地權安全性[7]、家庭生命周期階段[8]外，更加強調區(qū)域差異和社會網絡的影響。農地流轉規(guī)模具有很強的空間異質性[9]，社會資本能夠通過增強當期土地流轉經營權穩(wěn)定性促進大戶長期投資[10]，而農地流轉的最大外在壓力來自親朋鄰里的農地轉出行動，當親朋鄰里轉出農地時，農戶會產生“跟風效仿”心理[11]。關于農地流轉影響的研究指出，農地流轉不僅提升了糧食生產的技術效率[12]，而且會影響糧食種植結構，土地轉入能有效提升糧食種植比例[13]；土地流轉面積和流轉期限還會影響農戶水土保持措施的實施行為[14]。研究關注農地流轉的減貧效應和增收效應。學者發(fā)現農地流轉有效降低了湖南省貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率[15]，農地流轉在農業(yè)產出增加層面缺乏效率，在農戶收入增加層具有效率[16]，且只有農地轉入具有顯著的增收效應，而農地轉出無此效應[17]。此外，有學者將農地流轉視為轉出方、轉入方和地方政府三方利益博弈的結果，認為轉出方在利益均衡時選擇土地流轉，而信息不對稱將導致轉入方改變土地用途，損害流出方利益[18]。政府干預農地流轉的負面效應愈益凸顯，研究強調農地流轉已經步入“內卷化”陷阱[19]，地方政府干預目標與農戶經營目標的不一致導致農戶經營能力與經營面積失衡，出現“政府失靈”的現象[20]。

（3）土地市場化改革。產權不完整和不穩(wěn)定造成的高交易成本阻礙了農地租賃市場發(fā)展，降低資源配置效率[21]，而結合土地轉讓和土地整理項目，能夠完善土地租賃市場[22]。土地市場的完善能夠提升產業(yè)結構和勞動力結構優(yōu)化度[23]，土地出讓市場化通過融資效應和資源配置效應影響經濟增長[24]。近年農村土地流轉市場發(fā)展迅速，學者認為這得益于經濟發(fā)展水平和非農就業(yè)工資水平的上升以及地方政府相關政策促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉平臺的發(fā)展[25]。

（4）土地財稅。研究持續(xù)關注土地財政問題。地方政府在經濟下行時通過土地財政拉動地方經濟，而房地產企業(yè)行為對土地財政導致的高房價具有放大效應[26]，二者的策略互動是經濟波動的重要來源[27]。地方政府權變地選擇一級土地市場上各類用地的出讓方式和出讓量，土地財政依賴度與城市一級土地市場化率之間存在倒U型關系[28]。地方政府依賴土地出讓的融資放大效應[29]，而政府對農轉非、土地出讓環(huán)節(jié)進行價格管制以及主導收益分配是土地財政形成的根源[30]。

1.1.2 土地制度

（1）土地產權制度。產權穩(wěn)定性與農戶投資的關系仍然是關注的熱點。土地確權工作已經初見成效[31]，破除了集體經濟發(fā)展的障礙[32]。研究指出，地權穩(wěn)定性的提高能夠鼓勵農戶持續(xù)進行農業(yè)生產投資，尤其是與特定地塊相連的農家肥的投資[33]；土地確權有助于提高貧困農戶的收入，緩解信貸約束，改善經濟狀況[34]，并且有利于增強農戶的產權強度，長期來看能夠提高農戶的流出或者流入土地的意愿[35]。

部分學者提出了不同看法，認為土地確權受到農戶年齡、文化程度以及土地經營規(guī)模等因素的影響，取得的成效并不理想，解綁作用并不明顯[36]；而且，土地產權穩(wěn)定性的改善會抑制農戶種植農作物[37]，可能會導致嚴重的經濟和社會后果[38]；土地確權在明晰農地產權、賦予農民權能的同時，也顯化了農村的歷史遺留問題，激發(fā)了農民解決各種土地權屬爭議的訴求[39]。有學者認為現階段政治產權屬性和經濟產權屬性不一致導致了土地糾紛[40]。而國家和集體所有權在內的兩種土地所有權并存，工業(yè)用地權利可以在不同的土地租賃條款之間轉移，造成工業(yè)用地利用效率低下[41]。

（2）土地征收制度。影響土地征收的因素和土地征收過程中的沖突以及利益分配仍是研究的關注點。研究發(fā)現，較高的補償標準、公正的征地程序、農民自身成為補償主體以及土地產權是影響農民滿意度最主要的因素[42]。結合實地調查發(fā)現，村莊內部的權力結構會塑造征地的過程和結果[43]。受拆遷補償激勵，農民會進行“骨架房”的建設，以求增加征地補償[44]。造成征地沖突的因素包括征地補償方式、征地范圍和補償費用等，而土地征收會顯著提升農戶生活消費和人力資本投資[45]，所以要改變按“原用途補償”的思路，綜合多種因素計算土地補償費，確保全體村民享受土地征收帶來的利益[46]。同時，“土地換貨幣”的效果依賴于補償款的用途和數額的相互配合，應該提高征地補償比例[47]。從減少征地沖突和降低交易成本角度來看，制度設計應著眼于提高征地信息透明化，增進不同主體對于土地增值收益公平分配的認識[48]。

（3）土地制度和政府行為。土地制度、經濟增長和政府干預是研究的關注點。研究發(fā)現中國的經濟結構轉變階段和土地制度改革高度相關[49]；從土地制度和土地供給模式對經濟增長的影響機理來看，中國特色的土地制度對中國經濟增長具有重要影響[50]；而在土地由國家所有和供應的制度下，地方政府傾向于增加土地收入、加大基礎設施投資，促進了城市擴張[51]。在“政治集權和經濟分權”的體制結構下，國家發(fā)展目標的變化直接影響中央對地方土地利用管理行為的要求[52]。土地出讓是地方政府競爭的關鍵點，如何緩解政府間競爭具有現實意義[53]。也有學者研究建設用地配置過程中的政府失靈現象，建議構建綜合性的政府失靈改良框架[54]?，F階段，土地利用變化與中國政府土地政策以及社會經濟發(fā)展的變化密切相關，中國的經濟增長過度依賴于投資和土地融資是不協調和不可持續(xù)的[55]，應力爭實現經濟的可持續(xù)發(fā)展。

（4）土地制度的演化和變遷。改革開放以來中國農地制度變遷呈現出始終沿著市場取向、明晰產權和穩(wěn)定地權的方向演進的清晰路徑[56]。中國土地制度的變遷史是公有制與私有制的循環(huán)過程，是多方利益主體博弈的均衡過程，權衡好國家與各方利益主體的博弈是土地制度改革成敗的關鍵[57]。學者對改革開放以來從包產到戶到市場經濟發(fā)展時期土地制度的研究，發(fā)現產權主體的重心在不斷下移，承包經營權身份屬性逐步弱化而財產屬性逐步增強[58]。

當前，“三權分置”是農村土地產權制度改革研究的重點?！叭龣喾种谩闭呤寝r村生產力發(fā)展的結果，實現土地經營權和承包經營權相分離是農地產權結構調整的大方向[59]。學者將土地制度改革因素引入內生增長的農業(yè)經濟轉型模型，發(fā)現“三權分置”將促使農業(yè)規(guī)模化和現代化經營[60]；“三權分置”政策存在的問題也是研究熱點。從產權配置和產權公共域視角來看，“三權分置”制度下農地產權配置結構中仍然存在產權公共域，產權的實際配置狀況與產權公共域的存在造成不同群體的利益難以兼顧，形成潛在風險[61]。隨著“三權分置”改革的深化，為了防范農業(yè)補貼政策失效、土地財政難以為續(xù)，必須完善“三權分置”改革的相關配套制度[62]。

1.2 國外學科重點領域研究進展

1.2.1 土地市場

（1）土地價格。關于土地價格的研究在關注發(fā)達國家城市土地價格變化趨勢[63]之外，從不同角度討論影響農地價格的因素，發(fā)現：基于土地長期投資對于地價的影響，免耕（no-tillage）能夠提高巴西農業(yè)地價[64]；基于農戶個人特征的差異，坦桑尼亞年輕農戶租用土地的租金和交易成本要高于年老農戶[65]；基于城市化水平的不同，共同農業(yè)政策對農地價格的影響差別較大：在城市化水平較低的地區(qū)，對農地價格的上升影響很大，阻礙了農地流轉，而在城市化程度較高的地區(qū)，對農田價格的貢獻相對較低，農民流轉意愿較強[66]。學者還分析了2000—2010年間伊利諾伊州農地價格上升過程中農業(yè)和非農業(yè)因素的相對重要性，發(fā)現與城市影響相關的價格溢價呈下降趨勢，而與農業(yè)生產率相關的價格溢價普遍上升[67]。

（2）土地經營規(guī)模。研究關注不完善的勞動力市場對土地規(guī)模和生產率關系的影響[68]，發(fā)現土地細碎化與農業(yè)生產率呈U形關系[69]，指出土地細碎化能夠促進阿爾巴尼亞農戶進行多樣化生產，有助于通過增加自給農戶生產的食品種類來改善營養(yǎng)[70]。不同主體對土地經營規(guī)模的需要存在沖突，加納公司和農民土地需求的增加對當地牧民的生計產生了負面影響[71]。土地整理是促使土地由細碎化向規(guī)模經營轉變的重要方式，而土地整理項目的成功在很大程度上依賴于農民的滿意度和采用率，學者通過分析影響伊朗稻田土地整理項目農民滿意度的因素，為有效推動土地整理項目提供借鑒[72]。

（3）土地市場化進程。學者關注發(fā)展中國家土地市場不完善的原因和影響。土地租賃市場的不完善導致土地的重新分配無法按照國家糧食安全和減貧目標進行，但租用土地仍然有利于肯尼亞農村家庭的糧食安全[73]。學者以埃塞俄比亞為例，證實土地租賃市場的改善能夠提高農業(yè)生產力和土地受限農戶的收入[74]。河內土地市場發(fā)展情況受其城市規(guī)劃控制影響[75]。

1.2.2 土地制度

（1）土地產權制度。土地所有權的效率問題得到關注。土地所有權問題對任何有關規(guī)劃和土地使用政策的討論都至關重要[76]。界定公共土地所有權已成為東南亞土地管理和治理的一種工具，通過對土地所有權進行界定，有利于提供較多的土地資源并且保護土地所有者的利益[77]。學者研究了16世紀墨西哥人口減少對土地所有權模式的長期影響，發(fā)現人口減少促進了土地集中以及幾個主導墨西哥政治經濟的土地所有者的崛起[78]。在埃塞俄比亞，農民缺乏土地所有權，一定程度上阻礙了農地政策的有效實施[79]。

（2）土地征收制度。對于土地征收的研究主要集中于發(fā)展中國家。學者研究指出產權不穩(wěn)定和腐敗是影響征地的主要原因[80]。在埃塞俄比亞，存在種族歧視現象，亞裔小農和牧民沒有獲得足夠的立法保護，因此這部分人的土地被任意掠奪，政府以犧牲窮人和弱勢小農的利益為代價促進城市化和私人投資，城市土地使用呈現混亂狀態(tài)[81-82]。也有學者從土地所有者對強制征收土地的抵制和補償不足的視角，重新審視了土地所有者喪失土地所產生的損失，提出對于損失的彌補要同時考慮失地農民個人福利和因失地帶來的其他層面的損失[83]。放眼全球，大規(guī)模征地的熱潮以及對非洲土地的需求隨著時間的推移而增加[84]。

（3）土地制度改革。土地改革的社會促進作用受到關注。學者認為二戰(zhàn)后日本和韓國實施的土地改革是這些國家和地區(qū)經濟增長的重要刺激因素[85]。從農村土地和信貸市場缺失的角度出發(fā)，學者認為巴西的土地改革是減貧和經濟增長的重要工具[86]；同時，土地改革還有利于實現農業(yè)轉型，促進農業(yè)產值增加[87]。坦桑尼亞通過土地改革才打破了農業(yè)集體化，實現了農業(yè)非集體化[88]。另外，也有研究指出土地改革有利于緩解大型資本企業(yè)和小農場之間的對抗[89]。

2 國內外重點問題對比及重點進展評述

2.1 國內外重點問題對比

國內外研究在土地經濟領域既有土地價格、土地市場化、土地經營規(guī)模、土地產權安排、土地征收和土地改革等共同關注點，也有不同的側重方向。

在土地價格方面，國外主要關注影響農地價格的因素，關于城市土地價格的研究相對較少，集中在發(fā)達國家城市土地價格變化趨勢上；國內則重點關注了農村土地流轉價格上升的原因和土地供給對于房價的影響。在土地規(guī)模經營和流轉方面，國外重點關注土地細碎化的不同影響；國內則在農戶土地流轉意愿、土地流轉的影響、政府干預效果方面獲得了新突破。在土地市場化進程方面，國外研究注重探討發(fā)展中國家土地市場不完善的原因和影響；國內研究更注重尋求促進土地市場化的方式并衡量其收益。此外，國內研究持續(xù)關注土地財政問題，重點關注土地財政的根源與影響。

在土地產權方面，國內研究注重產權穩(wěn)定性對于農業(yè)投資的影響，國外則注重產權穩(wěn)定和生產效率的問題；國內對于土地征收的關注點在于失地農民的福利和征地過程中存在的沖突問題，而國外則重點關注影響征地的因素和農戶損失；對于土地制度改革的研究，國內注重研究土地制度的演化變遷過程和“三權分置”，而國外則注重土地改革對于社會的促進作用。此外，國內研究還重點關注了土地制度與政府行為。

2.2 2018年重點進展評述

2018年，土地經濟研究在以下方面取得了新進展：在基礎理論研究方面，基于土地制度變遷過程，將土地制度改革因素引入內生增長的農業(yè)經濟轉型模型；進一步擴展“內卷化”理論，構建評估土地流轉市場的新體系，為土地市場化改革提供新方向。在實踐探索方面，圍繞土地供給對房價的影響、土地細碎化的影響、影響征地的原因等方面展開，有利于減少土地供給錯配、選擇適宜經營規(guī)模、進一步推動承包地和宅基地“三權分置”。在取得以上進展的同時，還應看到，土地經濟領域的基礎理論研究尚顯薄弱，且研究集中在農村土地制度與市場方面，對城市土地市場關注較少；研究更多關注發(fā)展中國家土地市場化不足的問題，缺少對發(fā)達國家土地市場化經驗的總結。下一步的研究應進一步探索新理論，加大對城市土地市場與城鄉(xiāng)土地市場一體化的研究，關注發(fā)達國家土地市場化的經驗。

表2 國內外土地經濟領域研究側重點比較Tab.2 Comparison of main studies of land economics in China and overseas

3 2019年研究展望

3.1 主要科技需求

2018年，中央一號文件要求全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作，完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權；加快推進集體經營性資產股份合作制改革，進一步推動“三變改革”，堅持農村集體產權制度改革的正確方向；維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導農民自愿轉讓合法權益；總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革的試點試驗，探索宅基地“三權分置”，深化農村土地制度改革。2019年，鄉(xiāng)村振興和優(yōu)化鄉(xiāng)村布局等戰(zhàn)略將加快實施，土地制度改革繼續(xù)推進，農村土地制度改革三項試點將延至年底，承包地、宅基地“三權分置”改革繼續(xù)深入，《土地管理法》等相關法律修訂也進入了關鍵期。土地制度改革和土地管理實踐領域的新動向、新問題，為土地經濟研究提出了一系列的研究課題。

3.2 重點問題研究

在考察2018年土地市場、土地制度研究進展的基礎上，結合國家主要科技需求，展望2019年土地經濟研究重點如下：在土地市場方面要持續(xù)關注農村土地過度資本化、規(guī)模經營的影響與適度規(guī)模選擇機制、土地市場化的策略、政企互動對宏觀經濟的影響等；在土地制度方面要關注產權穩(wěn)定性與土地可持續(xù)利用的關系、宅基地“三權分置”改革、土地征收的合理規(guī)模以及如何保障失地農民的福利問題，加強土地制度改革試點跟蹤評估以及土地制度與經濟增長之間協調發(fā)展的研究。

3.3 《中國土地科學》重點關注方向

2019年，《中國土地科學》將重點關注實現鄉(xiāng)村振興的土地政策、宅基地“三權分置”改革、農村土地制度改革試點跟蹤評估、土地經營權流轉和融資擔保制度等。