劉潤秋，黃志兵，曹 騫

（四川大學公共管理學院，四川 成都 610064）

1 引言

農(nóng)村宅基地閑置浪費、“一戶多宅”、面積超標、隱性交易市場活躍、農(nóng)民財產(chǎn)權利缺失等現(xiàn)實問題倒逼著宅基地制度改革。2015年，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的政策文件，其中宅基地退出是此次試點改革重點任務之一。此外，一些地方政府也積極開展了宅基地退出試點工作，如四川省成都市和廣漢市、浙江省安吉縣、安徽省岳西縣等。宅基地退出試點作為本次農(nóng)村土地制度改革中的關鍵環(huán)節(jié)，其試點績效究竟如何，已經(jīng)成為社會和學術界關注的重要議題。

現(xiàn)有文獻集中分析了土地整理、宅基地換房等與宅基地退出有關的政策績效，如胡運霞從實施原則堅持情況和目標實現(xiàn)情況出發(fā)，評估了天津市華明鎮(zhèn)宅基地換房政策的績效[1]；金曉斌等考慮經(jīng)濟、社會和生態(tài)等效益，評估了江蘇省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整理項目的績效[2]；羅文斌等從投入過程、產(chǎn)出、效果等評價維度出發(fā)，評估了浙江省某鎮(zhèn)的土地整理項目績效[3]。近年來，一些研究開始針對現(xiàn)行宅基地退出試點，基于農(nóng)戶福利變化等視角，或者采用定性的研究方法進行評估。如楊麗霞等從農(nóng)戶經(jīng)濟狀況、居住條件和心理狀況出發(fā)，測度宅基地退出前后農(nóng)戶福利的變化[4]；王志鋒等運用S-CAD政策評估方法，從效應、效率、可行性等方面定性評估義烏市的農(nóng)村土地制度改革試點政策[5]；唐健等對比了宅基地制度改革試點5市縣的改革效果，并基于“收益—分配—損耗”分析框架定性分析不同操作模式下的宅基地制度改革績效[6]。然而，當前專門針對宅基地退出進行績效評估的研究不僅數(shù)量較少，更缺乏對其整體情況進行綜合評估的定量研究。同時，當前的宅基地退出研究視角側重評估短期、靜態(tài)的政策效果，缺乏考慮宅基地退出后農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定性、可持續(xù)發(fā)展以及抗風險、抗沖擊能力。綜上可知，基于“三塊地”改革背景，從全局視角出發(fā)，考慮宅基地退出后鄉(xiāng)村系統(tǒng)的穩(wěn)定性、可持續(xù)、抗風險和抗沖擊能力，對宅基地退出政策績效進行定量評估的研究具有重要意義。

農(nóng)戶退出宅基地將是一個長期、動態(tài)的過程，不僅是對農(nóng)村土地制度的重大變革，還將深刻影響現(xiàn)有的鄉(xiāng)村格局。20世紀70年代，加拿大生態(tài)學家HOOLLING首次提出的“韌性”概念，即韌性決定著系統(tǒng)內關系的持久性、反映系統(tǒng)應對各種變化的能力[7]，為管理生態(tài)系統(tǒng)的資源提供了新的思路。自20世紀90年代以來，韌性的應用范圍從系統(tǒng)生態(tài)學擴展到人類生態(tài)學，并延伸至城市社區(qū)，且國內外研究在城市規(guī)劃等領域取得了一定的成果。同樣地，韌性的概念也為農(nóng)村研究提供了新的分析方法和視野，為農(nóng)村發(fā)展提供了可選擇的政策導向[8]。如HEIJMAN將鄉(xiāng)村韌性定義為農(nóng)村地區(qū)在維持令人滿意的生活水平的情況下，適應不斷變化的外部環(huán)境的能力，包括從管理或政府錯誤決策中恢復的能力[9]。鄉(xiāng)村韌性在國外已成為研究的熱點問題，但國內目前還缺乏這方面的研究，有極少量的文獻在研究鄉(xiāng)村發(fā)展[10]和鄉(xiāng)村振興[11]中提到了鄉(xiāng)村韌性概念，在宅基地或其他土地的研究領域中尚缺少考慮鄉(xiāng)村韌性的國內文獻。從韌性和鄉(xiāng)村韌性的研究視角出發(fā)，能夠考慮宅基地退出后鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性、抗風險能力和抗沖擊能力，較好地解釋宅基地退出后整個鄉(xiāng)村系統(tǒng)的變化，全面地評估宅基地退出的績效。因此，本文基于鄉(xiāng)村韌性的視角，構建宅基地退出績效評估的理論框架，在選取指標時考慮影響鄉(xiāng)村韌性的宅基地退出績效評估指標，并以廣漢市三水鎮(zhèn)為個例，實證分析其宅基地退出試點政策的績效。

相比現(xiàn)有國內文獻，本文的貢獻主要在以下三個方面：第一，將鄉(xiāng)村韌性這一新視角引入到宅基地研究領域中，在考慮宅基地退出后鄉(xiāng)村系統(tǒng)的穩(wěn)定性、抗風險能力和抗沖擊能力的基礎上，構建新的宅基地退出績效評估指標體系；第二，運用綜合評價法，量化評估宅基地退出政策的績效；第三，以廣漢市三水鎮(zhèn)為實證分析對象，對構建的宅基地退出績效評估指標體系的科學性和可操作性進行檢驗。

2 基于鄉(xiāng)村韌性視角的宅基地退出績效評估框架構建

2.1 理論框架構建

鄉(xiāng)村韌性可以用來解釋高度復雜、脆弱和調節(jié)能力強的鄉(xiāng)村發(fā)展過程，為研究宅基地退出提供了一個很好的視角。國外文獻從不同的領域對韌性和鄉(xiāng)村韌性進行了研究，如HOSSEINI等認為韌性大體可分為組織韌性、社會韌性、經(jīng)濟韌性、基礎設施韌性這四個維度[12]；WILSON等認為中國農(nóng)村社區(qū)的韌性可分為經(jīng)濟韌性、社會韌性、文化韌性、政治韌性和生態(tài)韌性5個維度，并測算了四川省青神縣胡村的韌性[13]；HUANG XIANJIN等從基礎設施、生態(tài)、經(jīng)濟和社會4個維度，測算了宅基地退出前后鄉(xiāng)村韌性的變化[14]。綜上所述，鄉(xiāng)村韌性可大致分為經(jīng)濟、社會、生態(tài)、基礎設施、組織、文化、政治等多個維度。

以往對土地整理等相關政策的研究，通常從社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益這三個維度出發(fā)進行績效評估[2，15-16]，側重評估當前、靜態(tài)的政策績效。從鄉(xiāng)村韌性的視角出發(fā)，本文認為宅基地退出政策績效評估除了重視其社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，還應重視基礎設施的完善和鄉(xiāng)村治理水平的提升。其中，基礎設施的完善是實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展的硬件基礎，鄉(xiāng)村治理水平的提升是鄉(xiāng)村系統(tǒng)應對宅基地退出后變化的外部環(huán)境的軟件保障。在宅基地退出的過程中，往往會促進基礎設施的改善，從而使得鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和抗沖擊能力提高。同時，由于宅基地退出涉及眾多村民和各方利益主體的復雜博弈，宅基地退出的實施與鄉(xiāng)村治理水平的提升往往相輔相成、互相促進，如成都市在推進農(nóng)村土地制度改革和土地整理的過程中催生了村民理事會、議事會等基層自治組織，而這些鄉(xiāng)村治理組織的出現(xiàn)也反過來提高了改革效率。當前，國家實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，宅基地退出改革是否促進了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的提升，更應該成為宅基地退出績效評估的重要內容。

因此，本文借鑒鄉(xiāng)村韌性的研究維度，結合中國的實際情況，對傳統(tǒng)績效評估指標體系進行了改進，在傳統(tǒng)績效評估框架中增加了基礎設施效益和鄉(xiāng)村治理效益兩個維度，構建了包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)、基礎設施、鄉(xiāng)村治理5個維度的宅基地退出績效評估理論框架（圖1）。其中，在經(jīng)濟效益維度、社會效益維度和生態(tài)效益維度，保留傳統(tǒng)評估指標的基礎上，增加體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟抗沖擊能力、社會抗沖擊能力、生態(tài)抗沖擊能力的相關指標；在基礎設施效益和鄉(xiāng)村治理效益維度，設置體現(xiàn)宅基地退出后通過基礎設施改善和鄉(xiāng)村治理水平提升以提高鄉(xiāng)村韌性的相關指標。為提高宅基地退出政策績效評估的可行性和實用性，本文在構建理論框架時，分析各級政府頒布的相關政策文件，歸納了政府層面對宅基地退出的目標導向，并深入基層開展調研，了解了宅基地退出參與者和其他村民對宅基地退出政策的期望。

圖1 基于鄉(xiāng)村韌性視角的宅基地退出績效評估理論框架Fig.1 Theoretical framework of performance evaluation of rural residential land exit from the perspective of rural resilience

2.2 宅基地退出績效評估指標體系構建

為建立合理可行的宅基地退出績效評估指標體系，本文運用DSP識別方法，確定宅基地退出績效評估的候選指標。在此基礎上，通過專家咨詢法確定最終的評估指標，利用層次分析法獲取各項指標的權重，并以綜合評價法計算得到宅基地退出的績效得分值。DSP識別方法是通過文獻研究（Document Study）、社會調查（Social Survey）和政策比較（Policy Comparison）等步驟，綜合全面確定評估指標的一種方法，在系統(tǒng)識別評估指標的過程中具有較好的效果，已經(jīng)被運用于地票制度風險評估中[17]。

2.2.1 宅基地退出績效評估指標選取

第一，系統(tǒng)研究文獻，確定宅基地退出績效評估的初選指標。2018年4月，通過以“宅基地”“績效”為主題詞，檢索中國知網(wǎng)和百度學術數(shù)據(jù)庫，查找出2008—2018年與研究主題相關的中文文獻18篇，SSCI文獻1篇。在此基礎上，對文獻中提到的指標按本文理論框架進行初步分類、整合和去重復，選取合適的指標。同時，參考加拿大皇家大學等單位對鄉(xiāng)村韌性評估的調查表（RRI）①加拿大皇家大學等單位制作的Rural Resilience Index調查表，具體的參考網(wǎng)址為：https: //rdrp. jibc. ca/files/2012/06/RDRP_RRI. pdf.，考慮宅基地退出后社會支持體系、基礎設施、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力等對鄉(xiāng)村穩(wěn)定性、可持續(xù)發(fā)展和抗沖擊能力的影響，增加退出農(nóng)戶就業(yè)培訓率、農(nóng)村道路硬化面積、社區(qū)治安滿意度等候選指標，得到宅基地退出績效評估的53個初選指標②參照RRI，在經(jīng)濟效益維度增加了家庭年總收入等體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟抗沖擊能力提高的相關指標，在社會效益維度增加了醫(yī)療保險覆蓋率、養(yǎng)老保險覆蓋率、退出農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)率、退出農(nóng)戶就業(yè)能力培訓率等體現(xiàn)鄉(xiāng)村社會抗沖擊能力提高的相關指標，在生態(tài)效益維度增加了生活垃圾無害化處理率、生活污水處理率、人居環(huán)境舒適程度等體現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)抗沖擊能力提高的相關指標；借鑒鄉(xiāng)村韌性的理論框架，增加了基礎設施效益和鄉(xiāng)村治理效益兩個新的維度，并參考RRI相關指標，在基礎設施效益維度中設置了農(nóng)村硬化道路面積、自來水普及率、互聯(lián)網(wǎng)入戶率、天然氣入戶率等體現(xiàn)宅基地退出后通過基礎設施改善以提高鄉(xiāng)村韌性的相關指標，在鄉(xiāng)村治理效益維度中設置了社區(qū)治安滿意度、對村兩委干部滿意度、鄉(xiāng)村治理基層組織數(shù)量、綜合服務獲取方便程度、村規(guī)民約數(shù)量等體現(xiàn)宅基地退出后通過鄉(xiāng)村治理水平提升以提高鄉(xiāng)村韌性的相關指標。。

第二，召開座談會和開展預調查，補充修改宅基地退出績效評估指標。在系統(tǒng)研究文獻的基礎上，于2018年4月實地調查走訪廣漢市三水鎮(zhèn)，組織廣漢市國土局干部、三水鎮(zhèn)鎮(zhèn)長及負責國土和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的兩位副鎮(zhèn)長參加座談會，發(fā)放了5份《宅基地退出績效評估候選指標評議表》，并要求與會工作人員對候選指標的重要性排序。在綜合考慮評估指標的合理性和可操作性后，將宅基地退出績效評估候選指標修改完善為34個。

第三，對照各級政府出臺的宅基地退出政策，完善宅基地退出績效評估指標。通過檢索政府部門官網(wǎng)找出全文內容中涉及宅基地制度改革的政策文件共計27份，其中國家層面13份，四川省級層面8份，德陽市及廣漢市級層面6份。通過分析比較各級政府的宅基地退出政策文件，確保宅基地退出績效評估指標沒有遺漏所有的政策目標。

最后，通過專家咨詢法，確定宅基地退出績效評估最終指標。將前期修改完善的《宅基地退出績效評估候選指標評議表》，發(fā)放給長期研究農(nóng)村和宅基地問題、了解農(nóng)村情況的5位理論專家和5位實踐專家，要求專家對指標的重要性進行排序。鑒于專家給出的排序值較為一致，本文對10位專家的排序值進行匯總，并將匯總排序值較大的指標剔除，最終確定28個宅基地退出績效評估指標。

2.2.2 宅基地退出績效評估指標權重確定

本文采用層次分析法，確定宅基地退出績效評估指標的權重。通過向四川省社會科學院、四川大學等單位熟悉宅基地制度改革的5位專家，發(fā)放《宅基地退出績效評估指標權重評議表》，收集得到各項指標權重的專家意見，并將其作為權重確定的基礎數(shù)據(jù)。在調查表中，要求受邀專家對宅基地退出績效評估各級指標的重要性進行兩兩比較并賦值，其中判斷的標度為1～9。

通過Yaahp10.5軟件，計算得到宅基地退出績效評估指標的權重。依據(jù)宅基地退出績效評估指標體系，在軟件中構建層次結構模型和判斷矩陣，以專家對指標兩兩比較的得分值為計算依據(jù)，求解得到宅基地退出績效評估各級指標的權重，并以5位專家計算得到的權重的算術平均值作為宅基地退出績效評估指標的最終權重（表1）。其中5位專家得分值構建的準則層判斷矩陣和指標層判斷矩陣的一致性比例（CR值）均低于0.1，表明計算的宅基地退出績效評估指標權重均通過了一致性檢驗。

2.2.3 宅基地退出績效得分值計算

通過專家咨詢法確定宅基地退出績效評估各指標的目標值，并通過比值法將量綱不一致的原始數(shù)據(jù)轉換為0～1之間的績效得分值，其中原始數(shù)據(jù)越靠近目標值，績效得分值越接近于1。在計算績效得分值時，區(qū)分正向效益指標和負向效益指標，其中正向效益指標計算原始數(shù)據(jù)與目標值的比值，負向效益指標計算理論最大值減去原始數(shù)據(jù)的差值與理論最大值減去目標值之間的區(qū)間值的比值。在此基礎上，運用綜合評價法，以指標層的權重乘以指標績效得分值計算得到準則層的績效得分值，以準則層的權重乘以準則層的績效得分值計算得到宅基地退出政策整體的績效得分值，計算公式如下：

式（1）—式（2）中：W代表整體的績效得分值；Wi代表第i個準則層的績效得分值；αi代表第i個準則層的權重；Win代表第i個準則層第n個指標的績效得分值；αin代表第i個準則層第n個指標的權重。

表1 宅基地退出績效評估指標權重Tab.1 The weights of performance evaluation indexes of rural residential land exit

3 宅基地退出績效評估實證分析——以廣漢市三水鎮(zhèn)為例

3.1 研究區(qū)概況

廣漢市是聯(lián)產(chǎn)承包責任制試點改革的先鋒城市，全國首個撤銷人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市縣，四川省首批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點市縣。三水鎮(zhèn)位于廣漢市的東南部，與成都市青白江區(qū)和金堂縣接壤，交通條件便利，靠近高速公路G93的廣漢市出入口。三水鎮(zhèn)幅員面積34 km2，下轄17個村和2個（社區(qū)）居委會，截止2017年底三水鎮(zhèn)鎮(zhèn)域常住人口40 012人，地區(qū)生產(chǎn)總值為11.9億元，農(nóng)村居民人均年可支配收入17 172元。2014年，廣漢市政府要求三水鎮(zhèn)在探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革時，探索入市盤活農(nóng)村閑散宅基地。2016年，廣漢市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領導小組辦公室印發(fā)《廣漢市農(nóng)村宅基地有償退出機制改革試點方案》，提出在三水鎮(zhèn)友誼村開展先期試點工作，并在全鎮(zhèn)范圍內推行。

三水鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地退出工作由政府主導，其中光明村和石觀村依托于廣漢市北外鄉(xiāng)與三水鎮(zhèn)“雙掛”項目，友誼村依托于廣漢市西外鄉(xiāng)與三水鎮(zhèn)“雙掛”項目以及宅基地有償退出試點項目。在操作上，對愿意將宅基地交由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌安排使用，且簽訂相關協(xié)議書面承諾不再回原宅基地建房的農(nóng)戶，給予統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建或退出全部宅基地等不同的退地方式選擇。退出宅基地的農(nóng)戶按原有人均宅基地面積梯度補償，補償標準為100元/m2，其中人均宅基地面積30 m2以內、30～45 m2和超過45 m2這三部分的補償款，在農(nóng)戶和集體之間的分配比例依次為10∶0、7∶3和5∶5。另外，農(nóng)戶的建構筑物按照廣漢市“雙掛”補助標準進行補助，補助費用歸農(nóng)民所有。

以增減掛鉤方式騰退宅基地項目的前期運作資金來自廣漢市“雙掛”項目專項資金，通過將建設用地指標空間騰挪獲得30萬元/畝的收益以及農(nóng)戶繳納的基礎設施綜合費實現(xiàn)資金平衡。友誼村宅基地有償退出試點項目是由三水鎮(zhèn)政府從地方財政中先行墊付，節(jié)余建設用地指標全部用于友誼水岸別院及場鎮(zhèn)商貿新村綜合體建設，通過易家河壩管委會代村集體向農(nóng)戶或外來人口收取土地有償使用費、基礎設施建設費和建筑成本等回收資金，盈余資金全部用于村內基礎設施建設。因前期已完成集體資產(chǎn)股份制改革，友誼村村集體和農(nóng)戶除獲得宅基地騰退規(guī)定補償外，還可享受集體資產(chǎn)增值帶來的紅利。根據(jù)調研資料統(tǒng)計，石觀村、光明村和友誼村通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目共計騰退1 130戶農(nóng)戶的宅基地，其中6戶選擇貨幣化安置，友誼村通過宅基地有償退出試點項目騰退20戶，其中4戶選擇貨幣化安置，三個村莊共計退出宅基地面積達674.2畝。

3.2 宅基地退出績效評估結果

根據(jù)表1設計的宅基地退出績效評估指標體系，課題組于2018年4月實地調研三水鎮(zhèn)已實施宅基地退出政策的光明村、石觀村和友誼村，通過座談會和實地訪談向鎮(zhèn)、村干部了解宅基地退出改革和村莊整體情況，并在集中安置區(qū)對退出宅基地的村民隨機發(fā)放了調查問卷220份，回收有效調查問卷213份。根據(jù)農(nóng)戶和村干部調查結果，整理得到宅基地退出績效評估指標的原始數(shù)據(jù)（表2）。

其中F1、S1、S6、S7、E3、E4、I5、G1、G2、G3等指標的目標值設定為100%，即宅基地退出后各項指標達到最高比例。S2、S3、S4的目標值分別設定為8%、19%和37%，E1和E2的目標值分別設定為28.43%和80%，I2、I3和I4的目標值設定為46.67%、40.33%和70%，即各項指標在退出前的基礎上達到最大值100%。F3和F4的目標值設為0，即農(nóng)戶退地后家庭總成本和生活支出均不增加。參考2018年廣漢市征地拆遷補償標準和宅基地制度改革國家試點地區(qū)瀘縣天興鎮(zhèn)的案例資料①四川省瀘縣國土局提供的《天興鎮(zhèn)田壩村農(nóng)村宅基地退出及有償使用案例分析》報告。，將F5、F6和F7的目標值分別設為950元/m2、61%和90%。根據(jù)調研獲取的三水鎮(zhèn)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入比重、戶主無非農(nóng)勞動技能比例和人均硬化道路面積，將F2、S5和I1的目標值分別設為31%、69.95%和10.53%。以村莊個數(shù)為依據(jù)，鄉(xiāng)村治理基層組織（G4）和村規(guī)民約等增加數(shù)量（G5）的目標值設為3個。家庭年總成本支出增加人數(shù)比例（F3）和家庭生活成本支出增加人數(shù)比例（F4）為負向效益指標，其理論最大值為100%；其余指標皆為正向效益指標。

將換算的評估指標績效得分值乘以對應權重，計算得到經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、基礎設施效益和鄉(xiāng)村治理效益這5個準則層的績效得分值，分別為0.497、0.568、0.761、0.653和0.357。將準則層績效得分值乘以準則層對應的權重，得到廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出政策的整體績效分值為0.561。由于所有績效分值均為無量綱數(shù)據(jù)，本文按等間距法分為5個等級：（0，0.2］，很低；（0.2，0.4］，較低；（0.4，0.6］，適中；（0.6，0.8］，較高；（0.8，1.0］，很高。從計算結果來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出整體績效處于適中水平，其中生態(tài)效益和基礎設施效益這兩個維度具有較高的績效，鄉(xiāng)村治理效益維度的績效較低。

表2 宅基地退出績效評估指標原始數(shù)據(jù)Tab.2 The raw data of performance evaluation indexes of rural residential land exit

3.3 宅基地退出績效評估結果分析

從經(jīng)濟效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績效適中。宅基地退出后土地節(jié)約集約利用，如集體建設用地面積減少約288畝，節(jié)余建設用地指標面積比例為67.15%。然而，宅基地退出項目收益全部投入基礎設施領域，地方政府和村集體等參與主體均無直接的宅基地退出收益。由于新房裝修費用較高，家庭負債的情況較為普遍。另外，廣漢市三水鎮(zhèn)的宅基地退出補償標準低于廣漢市征地拆遷補償標準和周邊成都市各區(qū)縣的宅基地退出補償標準，且以房屋價值補償為主，未考慮宅基地的市場價值。

從社會效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績效適中。在實施退地政策后，農(nóng)戶宅基地面積均符合規(guī)定標準，村莊耕地面積增加約458畝，農(nóng)戶養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的參保比例分別提高19%和8%。然而，由于政策忽視培訓農(nóng)戶的非農(nóng)勞動技能，在耕地被統(tǒng)籌租給經(jīng)營大戶后，部分農(nóng)戶退出宅基地后在家待業(yè)，尤其是村內無自有產(chǎn)業(yè)的光明村和石觀村農(nóng)戶。同時，由于德陽市高新區(qū)建設覆蓋三水鎮(zhèn)大部分范圍，同一村莊先后搬遷的農(nóng)戶適用不同的補償標準，致使已退地農(nóng)戶普遍認為補償政策不具公平性。

從生態(tài)效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績效較高。農(nóng)戶退出宅基地后的安置區(qū)嚴格按照村莊規(guī)劃建設布局，房屋建筑外形整齊統(tǒng)一，綠化設施完備，且有專門的工作人員定期回收清理生活垃圾。因此，退地農(nóng)戶對安置區(qū)的村容村貌和人居環(huán)境舒適程度的滿意度分別達到92.49%和90.14%。

從基礎設施效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績效較高。宅基地退出政策實施后，自來水、互聯(lián)網(wǎng)和天然氣等設施的入戶率分別提高33.67%、30.67%和44%，農(nóng)戶生活設施更加健全。同時，宅基地退出收益統(tǒng)籌用于村內道路、居民健身設施、文化廣場等基礎設施建設，其中退地后農(nóng)村道路硬化面積增加16.84%，下雨天農(nóng)戶交通不便的難題得以解決。但在宅基地退出過程中，有74%農(nóng)戶的房屋結構并沒有變化，即拆除原有居住條件較好的房屋重新在安置區(qū)修建樓房，存在資源浪費現(xiàn)象。

從鄉(xiāng)村治理效益維度來看，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的績效較低。一方面，政府在宅基地退出過程中起主導作用，村集體和村民的參與度不夠，其中不少村民是由于從眾心理而退出宅基地；另一方面，與原有村莊相比，新的安置區(qū)處于更加開放的狀態(tài)，外來人口隨便進出，治安狀況亟待改善，如在離城鎮(zhèn)較近的光明村和石觀村中偷竊行為時常發(fā)生。另外，由于在宅基地退出補償界定過程中，部分資產(chǎn)價值依賴于村干部主觀評定，導致部分農(nóng)民對村干部處事的公平性持懷疑態(tài)度，降低了農(nóng)民對村干部的信任度。

4 結論與政策建議

從上述結果中可知，廣漢市三水鎮(zhèn)宅基地退出的整體績效處于適中水平，其中生態(tài)效益維度和基礎設施效益維度的績效較高，鄉(xiāng)村治理效益維度的績效較低。同時，實證分析驗證了基于鄉(xiāng)村韌性視角設計的宅基地退出績效評估體系的可操作性和科學性，可用于國家對宅基地退出試點績效的綜合評估，但該指標體系的相關數(shù)據(jù)取值需在考慮不同區(qū)域特點的基礎上加以調整。比如針對已集約利用宅基地的經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟條件落后且居住分散的貧困山區(qū)，因具體操作模式存在巨大的差異，必須根據(jù)實際情況設置評估指標的目標值?；诳冃гu估結果，本文認為宅基地退出績效評估不僅應考慮短期效益，還應加入退出農(nóng)戶就業(yè)能力、農(nóng)村道路硬化面積等影響鄉(xiāng)村長期發(fā)展和鄉(xiāng)村韌性的指標，并提出以下政策建議：

第一，促進鄉(xiāng)村治理體系完善和治理能力提升。一方面，提高農(nóng)民的參與度和政策知曉度，充分發(fā)揮村民議事會、理事會等鄉(xiāng)村自治組織的作用，使其參與補償標準確定、補償方式選擇等重要環(huán)節(jié)，協(xié)商監(jiān)督地方政府和村干部在宅基地退出中的行為。另一方面，創(chuàng)新聯(lián)防聯(lián)治、共治共管等理念與方式，保證集中居住區(qū)居民的人身財產(chǎn)安全。發(fā)揮多元主體治理，提升鄉(xiāng)村治理水平，進而提高宅基地退出后的鄉(xiāng)村韌性，增加鄉(xiāng)村的抗風險能力和抗沖擊能力。

第二，完善宅基地退出的資金平衡運作機制。在資金籌集方面，應拓寬宅基地收益來源渠道，將宅基地退出與集體經(jīng)營性建設用地入市相結合，積極引入社會資本，以多元化途徑盤活利用騰退的宅基地。在資金使用方面，宅基地退出的收益應保證一定的村集體提留，壯大集體經(jīng)濟和提高村集體的話語權。在補償標準確定方面，應綜合考慮征地拆遷、增減掛鉤項目等類似政策，與農(nóng)民協(xié)商確定補償標準，有條件地區(qū)可逐步對宅基地的合理價值進行補償。

第三，完善宅基地退出后農(nóng)民的社會保障機制和產(chǎn)業(yè)扶持機制。其一，完善農(nóng)村社會保障體系，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障性住房體系。對于有退出意愿但無能力進城的貧困農(nóng)戶以及政策實施后的新增人口，有條件地區(qū)可建設保障性住房，并做好保障性住房的準入、運作以及退出制度設計。其二，將宅基地退出節(jié)余的建設用地指標和復墾增加的耕地用于扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長和農(nóng)民本地就業(yè)，培育鄉(xiāng)村內生增長動力，以提高宅基地退出試點政策的長期績效。

第四，推進城鄉(xiāng)基礎設施配套一體化實現(xiàn)生態(tài)宜居。實施宅基地退出項目若涉及建設集中居住區(qū)，應做好集中居住區(qū)的規(guī)劃設計，完善集中居住區(qū)的公共配套基礎設施，尤其是垃圾收集和轉運設施、污水處理設施，改善農(nóng)村的人居環(huán)境和村容村貌。同時，做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)引進，增加鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村集體和農(nóng)民的收入，解決生活垃圾處理、污水處理等日常運作資金瓶頸，抓住生態(tài)宜居的關鍵實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

致謝：感謝德陽市國土局和廣漢市國土局對調研提供的幫助，余超、蔣健、張霞、易哂忻、吳川北參與調研和討論，以及匿名評審人提出的寶貴意見。

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