姜 海，陳樂(lè)賓

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

1 引言

將社會(huì)公平作為核心甚至首要問(wèn)題進(jìn)行考慮，是新時(shí)代中國(guó)公共政策設(shè)計(jì)的特點(diǎn)。現(xiàn)行土地征收與出讓使用制度推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展[1]，但土地增值分配引發(fā)的沖突和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也日益突出。改革相關(guān)制度增進(jìn)土地增值收益分配公平，已成為國(guó)家層面制度設(shè)計(jì)和地方管理實(shí)踐面臨的重要課題[2]。學(xué)者們基于理論分析或?qū)嶋H調(diào)查，從土地增值收益產(chǎn)生機(jī)制、征地制度改革、土地發(fā)展權(quán)等角度提出改革建議。黃祖輝等[3]、朱一中等[4]和程雪陽(yáng)[5]從土地發(fā)展權(quán)角度分析征地制度與增值收益分配存在的問(wèn)題與改革建議，陳江龍等[6]基于土地征收的理論分析提出征地制度改革的思路，諸培新等[7]通過(guò)江蘇省土地收益分配格局調(diào)查分析增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新的途徑，林瑞瑞等[8]從土地增值產(chǎn)生環(huán)節(jié)和分配關(guān)系角度進(jìn)行研究?，F(xiàn)有研究往往從單一主體（通常為農(nóng)民或政府）的角度出發(fā)，對(duì)不同社會(huì)群體關(guān)于土地增值收益分配公平共識(shí)的調(diào)查分析很少。顯然，土地增值收益分配涉及多個(gè)利益群體，加上公平屬于主觀(guān)感受，不同群體往往有著不同的理解與態(tài)度。關(guān)于公共政策績(jī)效損失的研究表明，群體共識(shí)問(wèn)題值得關(guān)注[9-10]。當(dāng)群體間和群體內(nèi)缺少關(guān)于土地增值收益分配公平共識(shí)時(shí)，不同利益群體的反復(fù)博弈將極大地增加政策實(shí)施的社會(huì)成本。尋求能夠盡可能增進(jìn)社會(huì)共識(shí)的途徑是政策設(shè)計(jì)者的主要任務(wù)之一。設(shè)計(jì)相應(yīng)的調(diào)查[11]與分析方法，明確相關(guān)群體并對(duì)群體內(nèi)與群體間共識(shí)水平進(jìn)行測(cè)度，對(duì)于理性選擇土地增值收益分配改革方向與路徑具有現(xiàn)實(shí)意義。本文對(duì)于其他涉及多元主體的公共治理問(wèn)題研究也有一定的理論和方法參考價(jià)值。

2 土地增值收益分配公平群體共識(shí)調(diào)查與測(cè)度

2.1 調(diào)查與分析方法設(shè)計(jì)

2.1.1 群體選擇

作為政策制定執(zhí)行者的國(guó)家及基層政府官員和作為政策研究設(shè)計(jì)參與者的政府智庫(kù)與高校院所研究人員，以及作為政策直接或間接對(duì)象的城鄉(xiāng)居民，均在不同程度上影響著土地增值收益分配制度的績(jī)效（圖1）。綜合考慮數(shù)據(jù)的代表性與獲取的可行性，本文選擇江蘇省各市（縣）從事征地工作的政府管理人員（87人）、南京市和連云港市失地農(nóng)民、在耕農(nóng)民、普通城市居民（分別為90人、85人、85人）、高校及科研院所從事征地政策研究人員（40名）作為調(diào)查對(duì)象。其中，政府管理人員中79.3%從事征地管理工作超過(guò)10年，12.6%的工作年限在5～10年之間；高校及科研院所研究人員中，具有10年以上征地相關(guān)研究經(jīng)歷的占72.5%，5～10年的占17.5%，且這些研究人員中，獲取教授職稱(chēng)的占37.5%，獲取副教授職稱(chēng)的占50.0%，講師及以下的占12.5%。

圖1 土地增值收益分配公平社會(huì)共識(shí)調(diào)查對(duì)象Fig.1 Respondents of social consensus about fairness of land incremental revenue distribution

2.1.2 調(diào)查內(nèi)容與問(wèn)卷設(shè)計(jì)

借鑒關(guān)于社會(huì)公平內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)術(shù)成果，結(jié)合中國(guó)土地增值收益分配實(shí)踐問(wèn)題，構(gòu)建包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平及結(jié)果公平的廣義土地增值收益分配公平認(rèn)知調(diào)查方案，從4個(gè)維度出發(fā)，選擇25個(gè)文字意思和價(jià)值取向明確的目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)并確定權(quán)重（表1）。需要說(shuō)明的是，目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)的選擇設(shè)計(jì)兼顧全面性與非重復(fù)性原則，同時(shí)關(guān)于政府征地公權(quán)力、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施原則等核心問(wèn)題結(jié)合中國(guó)實(shí)際進(jìn)行了拓展，應(yīng)用列舉法將現(xiàn)實(shí)中可能的情景與選擇提供給調(diào)查對(duì)象，以保證關(guān)鍵認(rèn)知得到體現(xiàn)。采用李克特量表，調(diào)查對(duì)象在“非常同意”“同意”“不確定”“不同意”“非常不同意”中進(jìn)行選擇?？紤]調(diào)查對(duì)象因素，失地農(nóng)民和其他城鄉(xiāng)居民采用面對(duì)面問(wèn)卷訪(fǎng)談，政府官員和高校學(xué)者采用電子問(wèn)卷調(diào)查。

表1 土地增值收益分配公平認(rèn)知調(diào)查問(wèn)題設(shè)計(jì)Tab.1 Questions design about fairness of land incremental revenue distribution

2.1.3 共識(shí)水平測(cè)度方法設(shè)計(jì)

已有共識(shí)測(cè)度研究主要關(guān)注特定群體內(nèi)，實(shí)現(xiàn)群體內(nèi)意見(jiàn)的集成[12-14]。本文嘗試構(gòu)建一種簡(jiǎn)單的群體內(nèi)和群體間共識(shí)水平的指數(shù)分析方法。

（1）群體共識(shí)指數(shù)。

①單目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)群體內(nèi)共識(shí)度。假設(shè)針對(duì)目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)Qi，群體Gj選擇“非常同意”“同意”“不確定”“不同意”“非常不同意”比例分別為saij、aij、uij、oij、soij。根據(jù)調(diào)查對(duì)象的認(rèn)知信心及同意或反對(duì)態(tài)度進(jìn)行加權(quán)和系數(shù)賦值：

群體Gj關(guān)于目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)Qi內(nèi)部共識(shí)度cij：

式（2）中：（1-0.5×uij）反映態(tài)度“不確定”調(diào)查對(duì)象數(shù)量的影響。當(dāng)cij趨近于1或者-1，表明存在較高的“同意”或“反對(duì)”共識(shí)；當(dāng)cij趨近于0，表明共識(shí)水平低。

②多目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)群體內(nèi)共識(shí)度。當(dāng)涉及n個(gè)目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)Q1，Q2，…，Qn時(shí)，群體Gj內(nèi)部共識(shí)度ICj：

式（3）中：wi是不同目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)重要性（或敏感性）權(quán)重。采用cij絕對(duì)值進(jìn)行加權(quán)，是因?yàn)閺娜后w內(nèi)來(lái)看，“同意共識(shí)”與“反對(duì)共識(shí)”沒(méi)有差別。IC用于分析哪些群體對(duì)公共政策的共識(shí)較強(qiáng)或較弱，可服務(wù)于政策制定實(shí)施中重點(diǎn)關(guān)注群體的選擇。

③單目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)群體間共識(shí)度。當(dāng)政策涉及m個(gè)群體G1，G2，…，Gm時(shí)，關(guān)于目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)Qi群體間的共識(shí)度ECi：

式（4）中：mj是不同群體對(duì)政策（績(jī)效）的影響力權(quán)重；EC可用來(lái)考察不同群體在哪些維度或方向上存在較高共識(shí)或較大分歧，為政策制定實(shí)施中確定關(guān)鍵敏感問(wèn)題提供依據(jù)?？紤]不同群體的政策相關(guān)性差異及其對(duì)社會(huì)共識(shí)形成的影響，分別把作為政策對(duì)象和政策執(zhí)行者的失地農(nóng)民和行政官員，作為政策研究者的專(zhuān)家學(xué)者，作為政策間接相關(guān)者的在耕農(nóng)民和城市居民的影響力權(quán)重設(shè)定為0.3、0.2和0.1。

④多目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)群體間共識(shí)度。綜合考察m個(gè)群體對(duì)包含n個(gè)維度或目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)的共識(shí)度SC：

（2）共識(shí)水平分級(jí)。

現(xiàn)實(shí)集體決策常用半數(shù)（1/2）或多數(shù)（2/3）原則，本文也以0.3、0.5、0.7為邊界值，劃分強(qiáng)共識(shí)、弱共識(shí)、缺乏共識(shí)、高度分歧4類(lèi)共識(shí)水平（表2）。

應(yīng)用共識(shí)水平分級(jí)結(jié)果，可以對(duì)群體共識(shí)的情景進(jìn)行刻畫(huà)。圖2以?xún)蓚€(gè)群體為例，橫軸為群體A內(nèi)部共識(shí)水平，縱軸為群體B內(nèi)部共識(shí)水平。在一、三象限中，從原點(diǎn)向外圍，群體間共識(shí)隨群體內(nèi)共識(shí)的增強(qiáng)而增強(qiáng)；在二、四象限中，從原點(diǎn)向外圍，群體間共識(shí)經(jīng)歷了兩個(gè)階段，一是群體內(nèi)的弱共識(shí)導(dǎo)致群體間的弱共識(shí)，二是群體內(nèi)強(qiáng)共識(shí)但價(jià)值取向沖突導(dǎo)致群體間的弱共識(shí)。

表2 群體共識(shí)水平分級(jí)Tab.2 Level classi fi cation of group consensus

2.2 當(dāng)前土地增值收益分配公平群體共識(shí)水平

從群體內(nèi)部來(lái)看，失地農(nóng)民、在耕農(nóng)民、城市居民、專(zhuān)家學(xué)者、行政官員的群內(nèi)共識(shí)度遞減，分別為0.66、0.63、0.59、0.57、0.50。從群體之間來(lái)看，目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)Q1.2、Q2、Q1.3、Q3、Q9群體間共識(shí)度超過(guò)0.8，Q1.4、Q1.7、Q5、Q15群體間共識(shí)度（絕對(duì)值）介于0.7～0.8，達(dá)到強(qiáng)共識(shí)水平。相反，Q7、Q8.1、Q8.4和Q16群體間高度分歧，“按照農(nóng)民受償意愿進(jìn)行補(bǔ)償”群體間共識(shí)度為-0.03?？梢?jiàn)，在保障政府純公益用地的征地公權(quán)力和農(nóng)民參與并分享土地增值收益權(quán)利，以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨時(shí)間動(dòng)態(tài)調(diào)整上，不同群體間存在強(qiáng)共識(shí)，而對(duì)于在耕農(nóng)民是否應(yīng)分享土地增值收益、是否對(duì)歷史征地農(nóng)民追加補(bǔ)償，以及按照最低標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)地原價(jià)值）或最高標(biāo)準(zhǔn)（農(nóng)民受償意愿）進(jìn)行補(bǔ)償，群體之間的分歧十分明顯（表3）。調(diào)查地區(qū)土地增值收益分配公平社會(huì)共識(shí)度為0.57，處于弱共識(shí)水平。

同時(shí)，將表3中各目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)共識(shí)度（絕對(duì)值）進(jìn)行聚類(lèi)分析發(fā)現(xiàn)（表4），除了Q5和Q1.7聚類(lèi)分析結(jié)果與分級(jí)有差異，其他目標(biāo)問(wèn)題分類(lèi)與分級(jí)結(jié)果一致，說(shuō)明以0.3、0.5、0.7為臨界值的共識(shí)分級(jí)方式具有可行性。

2.2.1 土地增值收益分配權(quán)利公平共識(shí)分析

首先，對(duì)農(nóng)民土地增值收益分配權(quán)利的群體共識(shí)明顯高于對(duì)政府征地公權(quán)力的共識(shí)（表3）。關(guān)于農(nóng)民獲得土地利益損失補(bǔ)償?shù)臋?quán)利（Q2）、農(nóng)民參與土地增值收益分配權(quán)利（Q3）的社會(huì)認(rèn)同程度較高，群體間共識(shí)度分別為0.85、0.82，達(dá)到強(qiáng)共識(shí)水平。關(guān)于政府公權(quán)力，對(duì)于是否限制在公共利益領(lǐng)域（Q1.1）的群體間共識(shí)度為0.43，缺乏共識(shí)。對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)用地是否屬于公共利益范圍（Q1.6）的群體間共識(shí)度為-0.19，高度分歧。不同群體對(duì)國(guó)防外交、能源交通水利、科教文衛(wèi)用地的公共利益屬性和房地產(chǎn)商業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的非公共利益屬性達(dá)到強(qiáng)共識(shí)。其次，從群體內(nèi)來(lái)看，意外的發(fā)現(xiàn)對(duì)于安置房、保障性住房用地是否屬于公共利益范圍，只有行政官員群體傾向認(rèn)同并達(dá)到強(qiáng)共識(shí)水平（0.81），失地農(nóng)民群體內(nèi)共識(shí)度最低（0.07），其他群體的內(nèi)部共識(shí)度也處于缺乏共識(shí)或嚴(yán)重分歧狀態(tài)。以上分析表明，由于目前對(duì)征地適用的公共利益范圍限制不夠明確，影響了群體間對(duì)政府征地公權(quán)力達(dá)成共識(shí)的難度。相反，隨著黨中央關(guān)于提高農(nóng)民土地增值收益分配比例的改革方向越來(lái)越明確，對(duì)于支持農(nóng)民參與土地增值收益分配的群體共識(shí)已經(jīng)形成。

表3 土地增值收益分配公平社會(huì)共識(shí)度分析結(jié)果Tab.3 Social consensus analysis results about fairness of land incremental revenue distribution

表4 目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)群體間共識(shí)度（絕對(duì)值）聚類(lèi)分析結(jié)果Tab.4 Cluster analysis results of viewpoints group consensus degrees (absolute value)

2.2.2 土地增值收益分配機(jī)會(huì)公平共識(shí)分析

當(dāng)前國(guó)家和地方正在推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作。首先，對(duì)于農(nóng)民平等參與土地增值收益分配的機(jī)會(huì)（Q5）和失地農(nóng)民普遍享有機(jī)會(huì)（Q6），調(diào)查對(duì)象傾向認(rèn)同且群體間共識(shí)達(dá)到或者接近強(qiáng)共識(shí)（0.73和0.69）。其次，對(duì)于集體建設(shè)用地享有與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)的機(jī)會(huì)（Q4），群體間共識(shí)度為0.32，缺乏共識(shí)，在耕農(nóng)民和城市居民群體內(nèi)分歧尤為突出。對(duì)于在耕農(nóng)民參與土地增值收益分配機(jī)會(huì)（Q7），群體內(nèi)共識(shí)度與群體間共識(shí)度均處于高度分歧水平，同時(shí)更多的失地農(nóng)民對(duì)在耕農(nóng)民參與收益分配持反對(duì)態(tài)度。可見(jiàn)，如果籠統(tǒng)地討論（失地）農(nóng)民的土地增值收益分配機(jī)會(huì)，群體內(nèi)和群體間共識(shí)可以達(dá)到較高的水平。反之，對(duì)于集體土地與國(guó)有土地能否機(jī)會(huì)平等，允許在耕農(nóng)民參與收益分配等具體觀(guān)點(diǎn)，各個(gè)群體內(nèi)部和群體之間則會(huì)產(chǎn)生巨大的分歧。

2.2.3 土地增值收益分配規(guī)則公平共識(shí)分析

如果說(shuō)法定權(quán)利是基礎(chǔ)，土地征收程序及具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施規(guī)則才是保障土地增值收益公平分配的直接保障。根據(jù)現(xiàn)行法律及地方實(shí)際做法，設(shè)計(jì)了“按照土地原用途經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償（Q8.1）”“按照保障農(nóng)民生活水平不下降要求進(jìn)行補(bǔ)償（Q8.2）”“按照農(nóng)民與政府平等談判達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償（Q8.3）”“按照失地農(nóng)民受償意愿進(jìn)行補(bǔ)償（Q8.4）”4種代表性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)則。其中，基于土地原用途的產(chǎn)值倍數(shù)法是現(xiàn)行《土地管理法》所規(guī)定的，而中央多個(gè)文件明確要求保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，許多學(xué)者主張農(nóng)民（集體）參與征地補(bǔ)償談判協(xié)商，個(gè)別學(xué)者則主張充分考慮農(nóng)民權(quán)利與受償意愿。本文希望通過(guò)對(duì)4種補(bǔ)償規(guī)則的群體認(rèn)同狀況調(diào)查分析，更加準(zhǔn)確地掌握當(dāng)前不同群體對(duì)土地增值收益分配規(guī)則公平的認(rèn)知與共識(shí)狀態(tài)。結(jié)果顯示，對(duì)4種目標(biāo)觀(guān)點(diǎn)的群體間共識(shí)度分別為-0.20、0.45、0.60和-0.03，表明完全忽視農(nóng)民（Q8.1）或完全依賴(lài)農(nóng)民（Q8.4）的規(guī)則更易被反對(duì)并引發(fā)高度分歧，保障農(nóng)民生活水平不下降的保底型規(guī)則雖然得到較高比例的支撐也缺乏共識(shí)，只有允許農(nóng)民參與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)商制定的規(guī)則能夠得到70%以上支持并達(dá)成（弱）共識(shí)。“按照土地原用途經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償”僅行政官員群體同意比例占多數(shù)，達(dá)44.8%；關(guān)于“按照失地農(nóng)民受償意愿進(jìn)行補(bǔ)償”僅失地農(nóng)民和在耕農(nóng)民同意比例占多數(shù)，達(dá)71.1%和61.2%。關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方式調(diào)查測(cè)度結(jié)果充分反映了不同群體間的利益與態(tài)度分歧。Q9和Q10體現(xiàn)了程序上不同的農(nóng)民參與度。“征地補(bǔ)償安置方案要征求農(nóng)民意見(jiàn)”（Q9）群體間共識(shí)水平為0.80，“農(nóng)民應(yīng)享有和政府就征地事項(xiàng)進(jìn)行平等談判權(quán)利”（Q10）群體間共識(shí)水平為0.69?？梢?jiàn)，雖然各群體普遍支持征地時(shí)征求農(nóng)民意見(jiàn)，但對(duì)于農(nóng)民和政府權(quán)利是否應(yīng)該“平等”，或賦予農(nóng)民“否決權(quán)”，群體之間達(dá)成共識(shí)的難度更大。行政官員同意Q10的比例67.8%，群體內(nèi)共識(shí)為0.44，明顯低于其他群體。

2.2.4 土地增值收益分配結(jié)果公平共識(shí)分析

結(jié)果公平首要涉及的是分配比例問(wèn)題。通過(guò)設(shè)計(jì)情景問(wèn)題，了解不同群體對(duì)被征地農(nóng)民參與分配土地增值收益比例的認(rèn)知狀況。結(jié)果顯示，47.8%的失地農(nóng)民和43.5%的在耕農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)民分享土地增值收益比例應(yīng)超過(guò)50%，其中均有15%左右認(rèn)為分享比例應(yīng)當(dāng)超過(guò)75%；60.0%的城市居民、53.9%的行政官員和48.4%的專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民分享比例應(yīng)在25%～50%。說(shuō)明不同群體對(duì)被征地農(nóng)民參與分享土地增值收益比例的共識(shí)水平較低。公平并不意味著均等，相關(guān)群體對(duì)不同征地情形下的差異性補(bǔ)償政策公平性的認(rèn)知值得關(guān)注。對(duì)不同地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制定差別化補(bǔ)償政策以及隨時(shí)間動(dòng)態(tài)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的群體間共識(shí)度分別為0.69和0.77，表明大部分群體認(rèn)同政策的制定實(shí)施應(yīng)體現(xiàn)適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)、時(shí)期差異。對(duì)因征地用途差別、土地區(qū)位質(zhì)量差別、家庭經(jīng)濟(jì)維權(quán)能力差別而進(jìn)行差異化補(bǔ)償?shù)娜后w間共識(shí)度分別為0.43、0.33和-0.42，均缺乏共識(shí)，尤其在行政官員和專(zhuān)家群體內(nèi)部分歧較大。對(duì)已經(jīng)發(fā)生且標(biāo)準(zhǔn)較低的失地農(nóng)民追加補(bǔ)償?shù)墓沧R(shí)度僅0.22，處于高度分歧水平。以上結(jié)果說(shuō)明，當(dāng)籠統(tǒng)地討論地區(qū)、時(shí)期公平時(shí)，相關(guān)群體容易達(dá)成共識(shí)，但是當(dāng)具體到特定地塊、對(duì)象時(shí)，應(yīng)通過(guò)制度規(guī)范將差異化的補(bǔ)償控制在一定范圍之內(nèi)，否則會(huì)加大群體分歧。例如，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題，應(yīng)借助其他政策手段而非直接的追加補(bǔ)償進(jìn)行補(bǔ)救。此外，結(jié)果公平的群體內(nèi)部分歧較為明顯。對(duì)分配結(jié)果公平性的認(rèn)知依賴(lài)于主體的價(jià)值觀(guān)，這要通過(guò)價(jià)值引導(dǎo)凝聚共識(shí)。

3 土地增值收益分配公平社會(huì)共識(shí)路徑探討

通過(guò)對(duì)群體共識(shí)的調(diào)查與測(cè)度，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前不同群體對(duì)土地增值收益分配公平的分歧與共識(shí)并存。產(chǎn)生分歧的原因非常復(fù)雜，共識(shí)水平受到群體利益、價(jià)值立場(chǎng)、認(rèn)知視角、外部制度環(huán)境以及個(gè)體特征等多種因素的影響。要有效增進(jìn)土地增值收益分配公平的群體共識(shí)，需從以下4個(gè)層面進(jìn)行探索。

3.1 加強(qiáng)核心價(jià)值引領(lǐng)，重塑土地收益分配公平觀(guān)念

社會(huì)共識(shí)建立在統(tǒng)一的社會(huì)核心價(jià)值基礎(chǔ)之上。新時(shí)代征地制度改革和土地增值收益分配機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)該將公平理念放在首位，引領(lǐng)全社會(huì)形成正確的公平價(jià)值觀(guān)。政策設(shè)計(jì)一方面要考慮各群體的利益訴求，不能繼續(xù)強(qiáng)調(diào)追求社會(huì)整體發(fā)展而犧牲個(gè)別群體利益，同時(shí)也要防止“征地拆遷一夜暴富”成為相關(guān)群體的普遍價(jià)值追求。引導(dǎo)新時(shí)代土地收益分配價(jià)值觀(guān)，重點(diǎn)是在重塑城鄉(xiāng)土地要素交換機(jī)制中，既要承認(rèn)農(nóng)民對(duì)城鎮(zhèn)化的要素貢獻(xiàn)，允許農(nóng)民分享土地增值收益，同時(shí)也要讓其“取之有道”“取之有度”。

3.2 打破制度梗阻，從根本上形成公平共享導(dǎo)向的制度環(huán)境

長(zhǎng)久以來(lái)根深蒂固的城鄉(xiāng)二元體制及其相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃、土地市場(chǎng)以及存在不同爭(zhēng)論的“土地財(cái)政”現(xiàn)象都是加深群體分歧的重要土壤。應(yīng)重新審視中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政稅收制度，改革完善土地市場(chǎng)體系，同時(shí)將配套社會(huì)保障與司法制度等也納入改革范疇，為增進(jìn)共識(shí)構(gòu)建有利的制度環(huán)境。

3.3 推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明確相關(guān)主體權(quán)利（力）邊界

土地產(chǎn)權(quán)直接影響和決定征地制度運(yùn)行和土地增值收益分配關(guān)系。有意的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度模糊在基礎(chǔ)性制度不完善情況下具有相對(duì)效率和優(yōu)勢(shì)，兼顧了中國(guó)社會(huì)的總體穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[15]，但在新時(shí)代背景下，這一制度模糊導(dǎo)致的潛在危害與社會(huì)成本必須加以修正。應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，為土地增值收益分配提供法律上明確的合理依據(jù)，肯定并清晰劃定不同群體關(guān)于土地增值收益的權(quán)利與權(quán)力邊界，以清晰的制度規(guī)定減少群體博弈空間，增進(jìn)共識(shí)水平。

3.4 建立靈活高效的利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，完善治理結(jié)構(gòu)

共識(shí)與合作往往以溝通協(xié)調(diào)為前提。在土地征收和增值收益分配具體情境中，應(yīng)建立靈活高效的利益溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使相關(guān)群體相對(duì)容易地增進(jìn)共識(shí)、達(dá)成合作，而非加劇隔閡、鼓勵(lì)非合作博弈（沖突）。依法保障各相關(guān)政策對(duì)象與政策執(zhí)行者平等的談判權(quán)利，堅(jiān)持通過(guò)多層次溝通協(xié)調(diào)彌合分歧。通過(guò)主體對(duì)話(huà)的方式，尋找滿(mǎn)足多方利益的最優(yōu)方案，使多元主體發(fā)散的利益分歧在對(duì)話(huà)過(guò)程中走向收斂。增進(jìn)信息的公開(kāi)和暢通互動(dòng)，合理表達(dá)訴求，在相關(guān)決策中實(shí)現(xiàn)充分的公眾參與，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)參與式政策制定，為公共政策的有效實(shí)施提供共識(shí)基礎(chǔ)。

4 結(jié)論與討論

社會(huì)共識(shí)關(guān)系著新時(shí)代和諧社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。在日益多元化的社會(huì)中，不同群體對(duì)公共問(wèn)題的共識(shí)有利于減少摩擦和紛爭(zhēng)，降低政策實(shí)施的交易成本，推動(dòng)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。尤其是關(guān)于土地增值收益分配公平的社會(huì)共識(shí)，對(duì)于減少征地沖突，緩和激烈的土地矛盾具有重要意義。本文構(gòu)建了一種基于個(gè)體主觀(guān)判斷問(wèn)卷調(diào)查的群體共識(shí)簡(jiǎn)單定量測(cè)度方法，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前土地增值收益分配公平社會(huì)共識(shí)度處于弱共識(shí)水平，權(quán)利公平和機(jī)會(huì)公平的共識(shí)水平相對(duì)高于規(guī)則公平和結(jié)果公平。從不同群體來(lái)看，失地農(nóng)民的群體內(nèi)共識(shí)指數(shù)相對(duì)較高（0.66），行政官員群體內(nèi)共識(shí)水平較低（0.50）。在是否按照農(nóng)民意愿進(jìn)行補(bǔ)償、是否允許在耕農(nóng)民分享收益、開(kāi)發(fā)區(qū)用地是否屬于公共利益等方面存在嚴(yán)重的群體分歧，值得政策研究設(shè)計(jì)者注意。應(yīng)通過(guò)引領(lǐng)社會(huì)觀(guān)念和核心價(jià)值觀(guān)、改革完善制度環(huán)境、明晰土地產(chǎn)權(quán)、建立完善利益協(xié)調(diào)溝通機(jī)制等，增進(jìn)全社會(huì)關(guān)于土地增值收益分配公平的共識(shí)水平。

在國(guó)家發(fā)展的新時(shí)代背景下，社會(huì)發(fā)展、土地制度改革以及公共管理方式的變革都面臨著重大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)?！肮健焙汀肮沧R(shí)”將是未來(lái)改革發(fā)展的兩個(gè)重要關(guān)鍵詞，土地制度改革將更加注重公平性，相關(guān)公共政策的制定實(shí)施將更加需要凝聚和依賴(lài)社會(huì)共識(shí)。本文僅是對(duì)土地增值收益分配公平的共識(shí)問(wèn)題的初步探索，如何更加準(zhǔn)確地定量描述和刻畫(huà)多元主體的共識(shí)狀況，理清各種觀(guān)點(diǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)邏輯，從多學(xué)科角度深入探討認(rèn)知分歧的產(chǎn)生機(jī)制，如何凝聚社會(huì)共識(shí)將是未來(lái)土地制度改革與公共管理研究值得深化和拓展的重要方向。