白中科，周 偉，王金滿，趙中秋，曹銀貴，周 妍

（1.中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京 100083；2.自然資源部土地整治重點實驗室，北京 100035； 3.自然資源部國土整治中心，北京 100035）

1 引言

長期以來，生態(tài)系統(tǒng)改變使得人類福祉和經(jīng)濟發(fā)展得到了實質性進展，但其代價是生態(tài)系統(tǒng)諸多服務功能的退化、非線性變化風險的增加。2010—2015年，中國就有13.03萬km2生態(tài)系統(tǒng)面積發(fā)生了變化。隨著全球經(jīng)濟快速發(fā)展，區(qū)域生態(tài)問題日益凸顯，亟需進行綜合整治[1-2]。據(jù)估計，如果沒有生態(tài)系統(tǒng)提供的17種服務功能，或者生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，人類每年需要用折合人民幣33萬億元的資金來補償和修復它所帶來的損失，相當于全球各國GDP總和的1.8倍，這足以說明生態(tài)系統(tǒng)價值和重要性[3]。

早在20世紀80年代，任美鍔先生就國土整治與地理學關系進行了論述[4]；馬世俊、吳傳鈞、陳傳康、黃秉維、侯學煜、熊毅、趙其國、周立三、石山、吳中倫、高萬里等先生就調整和加強國土整治機構、編制全國性的國土整治規(guī)劃、進行國土資源詳查、制定綜合性的國土法規(guī)等戰(zhàn)略性對策進行思考和呼吁[5-11]，關君蔚先生提出了生態(tài)控制系統(tǒng)工程思想并運用到生態(tài)建設中[12]；夏方舟等綜述了中國國土綜合整治近40年的階段演進與發(fā)展變化[13]；鄖文聚等分析了過去40年中國土地利用類型變化及其在保障國家糧食安全、支持經(jīng)濟增長、促進社會進步、造成生態(tài)環(huán)境影響等方面的累積效應[14]。農(nóng)業(yè)、水利、國土、林業(yè)、采礦和交通等部門也先后實施過一系列與國土空間生態(tài)保護修復相關的工程，如20世紀60年代提出的“以中大流域為骨干、小流域為單元實施的山水田林路渠綜合治理”、1979年的“三北”防護林工程、1989年長江上游防護林體系建設與水土流失綜合治理、1997年開始的黃河上中游水土流失區(qū)重點防治工程、1999年實施的退耕還林還草工程、2002年開始的京津風沙源治理工程等，對維護國家生態(tài)安全發(fā)揮了重要作用，為全面推進新時期國土空間生態(tài)修復積累了經(jīng)驗。但這些工程普遍存在對象單一、多頭獨立推進、相互間統(tǒng)籌規(guī)劃不夠、工程銜接不足等問題，未將國土空間作為完整的生態(tài)系統(tǒng)來考慮，沒有實現(xiàn)真正意義上的“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”。

辯證分析1949年新中國成立以來的經(jīng)濟地理格局變化是進行國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”的基礎，其表現(xiàn)的特征有正負兩個方面：數(shù)量增長優(yōu)于質量提升，眼前效果先于長遠效益，短期經(jīng)濟收益顯著、長遠綜合效益常被忽略，局部事業(yè)比整體事業(yè)成效更顯著，部門行業(yè)管理比系統(tǒng)統(tǒng)籌管理更成熟。這些特征導致影響中國經(jīng)濟地理格局演變的動力機制出現(xiàn)許多偏差[15]。這些問題如果得不到解決，將極大地削減人類后代從生態(tài)系統(tǒng)所獲取的惠益。要逆轉生態(tài)系統(tǒng)服務退化的趨勢，又要滿足人類不斷增長的對生態(tài)系統(tǒng)服務的需求，就必須在政策、機構和實踐方面進行一系列重大調整。

就建立新的土地系統(tǒng)觀而言，郭仁忠先生認為，土地系統(tǒng)至少有三個特點：要素的綜合性、空間的連續(xù)性、時間的持續(xù)性。而政府管理的現(xiàn)實是：管理事權的部門化、空間區(qū)域的政區(qū)化、行政管理的屆次化。政府管理的現(xiàn)實和土地系統(tǒng)的三個特點具有異構性，構成三對矛盾。所以土地問題要超越行政區(qū)劃的范圍去討論，才更科學、更符合發(fā)展的需要[16]。

鑒于此，筆者試從科學到政策層面論述國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”，為控制國土空間開發(fā)強度、優(yōu)化空間結構、提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能提供科學依據(jù)。

2 國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”緣由

2.1 先天倒逼——國土空間的先天脆弱性

中國國土面積的65%是山地、丘陵或高原，33%是干旱地區(qū)或荒漠地區(qū)，70%每年受到季風氣候的影響，55%不適宜人類的生活和生產(chǎn)，35%受到土壤侵蝕和沙漠化的影響，30%的耕地屬于pH值小于5的酸性土壤，20%的耕地存在不同程度鹽漬化或次生鹽漬化，17%構成了全球的世界屋脊，世界大陸平均海拔高度830 m，中國陸地平均海拔1 495 m，是世界均值的1.8倍[17-18]。據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土空間的55%，其中極度脆弱區(qū)域占9.7%，重度脆弱區(qū)域占19.8%，中度脆弱區(qū)域占25.5%，國土空間呈現(xiàn)先天脆弱性。

中國與國土面積大于750萬km2的俄羅斯、加拿大、美國、巴西、澳大利亞相比，年均化肥使用量（565.30 kg/hm2）比其他5國的平均值（94.42 kg/hm2）高4.98倍，谷物平均產(chǎn)量（5.90 t/hm2）比其他5國的平均值（4.08 t/hm2）僅高1.44倍，而平均每千克化肥的生產(chǎn)力（15.26 kg）僅為其他5國平均值（44.42 kg）的1/3[17-18]。究其原因，除與施肥、灌溉等農(nóng)業(yè)活動操作技術相關外，國土空間的先天脆弱性是重要原因。

2.2 人為倒逼——國土空間的人類活動劇烈

中國鐵路、公路、礦產(chǎn)、能源資源開發(fā)等生產(chǎn)建設項目對生態(tài)系統(tǒng)擾動劇烈。例如，1949—2017年期間，鐵路運營里程數(shù)由2.18萬km提升到12.70萬km；鐵路網(wǎng)密度由22.71 km/萬km2提升到132.29 km/萬km2；公路運營里程數(shù)由8.08萬km提升到477.35萬km；原煤年生產(chǎn)量由65.94百萬t提升到34.98億t；原煤年消費量由42.90百萬t提升到35.20億t；原油年生產(chǎn)量由0.44萬t激增到1.91億t；原油年消費由3.00百萬t激增到6.1億t；天然氣年生產(chǎn)量由24億m3激增到1 457.59億m3；天然氣年消費量由0.1億m3激增到2 386億m3[19-20]。

生產(chǎn)建設活動加劇了國土空間生態(tài)用地的占用和破壞。據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，2010年，直接損毀地表面積在5 hm2以上的礦產(chǎn)開發(fā)點約5.26萬個，分布于全國1 774個縣（市、區(qū)），在25個國家重點生態(tài)功能區(qū)中24個有礦產(chǎn)開采，占全國礦區(qū)總面積的15.5%。2015年，采礦場面積0.88萬km2，較2010年增長44%。加之鐵路、公路、磚瓦窯、大型水利水電等生產(chǎn)建設以及自然災毀等原因，至2015年累計損毀土地約1 000萬hm2；預計至2020年、2030年累積損毀土地分別約1 200萬hm2、1 733萬hm2[21-22]。

2.3 目標倒逼——新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興

中國城市和區(qū)域發(fā)展跨越了發(fā)達國家百年以上的歷程，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.92%（貧困國家的水準）達到2017年的58.52%（中等發(fā)達國家的行列）。就其增長、發(fā)展格局變化幅度而言，如果按照半個世紀作為時間尺度，再加上500—1 000萬km2的地域范圍，很難舉出比中國過去40年經(jīng)濟地理格局發(fā)生的變化還要顯著的先例[15]。

生態(tài)承載能力的維系與提升直接關系整個生態(tài)域的可持續(xù)發(fā)展，過快的經(jīng)濟社會發(fā)展常導致資源環(huán)境子系統(tǒng)的巨大破壞，從而影響生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展[1]。據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，2010—2015年間，城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)面積由25.42萬km2增至29.47萬km2，增加15.9%。方創(chuàng)琳等[23]研究表明，2006—2030年的25年間中國城市化水平每提高1%所消耗的水量、所占用的建設用地、所耗費的能源分別是1980—2005年的1.88倍、3.45倍和2.89倍[22]。中國城鎮(zhèn)化水平戰(zhàn)略目標2030年要達到70%，未來城市化進程將面臨日益嚴重的資源與能源環(huán)境壓力。

鄉(xiāng)村是具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。鄉(xiāng)村生態(tài)空間是具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務為主體功能的國土空間。中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的特征很大程度上體現(xiàn)于鄉(xiāng)村。因此，鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進鄉(xiāng)村振興，延續(xù)人和自然有機融合的鄉(xiāng)村空間關系，是解決新時代中國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求[24]。

3 國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”相悖案例反思

長期以來，國家在履行部門指導、協(xié)調、監(jiān)督工作職責時，生態(tài)要素分設在不同管理機構，存在管理體制不健全、全社會共同監(jiān)督機制不完善、生態(tài)監(jiān)測監(jiān)控網(wǎng)絡不統(tǒng)一、生態(tài)大數(shù)據(jù)集成應用未建立等突出問題，以致難以準確監(jiān)測中國重要生態(tài)區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，也不便及時發(fā)現(xiàn)和控制重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為，直接影響生態(tài)系統(tǒng)的復合功能與可持續(xù)利用。相悖案例反思如下：

3.1 黑土地——自然的“因草而生”與人為的“為糧而退”

世界上僅有的三塊黑土平原是美洲的密西西比平原（約120萬km2）、歐洲的烏克蘭平原（約190萬km2）、亞洲的東北平原（約103萬km2）。國外兩大黑土區(qū)相繼發(fā)生過破壞性極強的“黑風暴”。1928年“黑風暴”幾乎席卷了烏克蘭整個地區(qū)，一些地方的土層被毀壞了5～12 cm，最嚴重的達20 cm以上。1934年的一場“黑風暴”卷走美洲的密西西比平原3億m3黑土，當年小麥減產(chǎn)51億kg。中國“北大荒”變成“北大倉”，是國家重要商品糧基地。然而，“北大倉”面臨的尷尬就是其所能驕傲與自豪的黑土地越來越少，黑土層厚度已由1950年的50～70 cm降到2010年的20～40 cm。

究其退化原因，一是缺乏對黑土的科學認知。從土壤發(fā)生學原理考慮黑土的形成過程就不難發(fā)現(xiàn)：黑土是溫帶半濕潤（或濕潤）季風氣候森林草甸或草原化草甸植被下形成的自然土壤。二是主管部門因“糧食安全”壓力，長期輸出大于投入、種植制度單一、高強度翻耕、水蝕風蝕嚴重等現(xiàn)代集約化農(nóng)作制度用養(yǎng)脫節(jié)所造成，大自然無情地向人們開出了巨額“罰單”——“林草休養(yǎng)而生”的黑土可能“因糧而退”，甚至喪失產(chǎn)糧功能。改善的思路還是要從黑土形成的原理上找答案：強化腐殖化、抑制礦質化。國外兩大黑土區(qū)曾投入大量人力、物力和財力，圍繞合理規(guī)劃土地和建立科學耕作制度等開展研究，營造農(nóng)田防護林，采取保土輪作、套種、少耕、免耕等方法，已見成效。中國《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015—2030年）》已對東北典型黑土地提出“實施保護性耕作、推行糧豆輪作”的對策，但應長期跟蹤監(jiān)測其演變的效應[21]。

3.2 鹽堿地——可見的“改良利用”與隱藏的“生態(tài)災難”

中國鹽堿地廣布西北、東北、華北及濱海地區(qū)在內的17個省區(qū)。長期以來，鹽堿地作為重要的耕地后備資源，開發(fā)成效顯著，但也不乏失敗案例：一是改良了流域內某一片區(qū)鹽堿地卻引發(fā)了另一片區(qū)土地鹽漬化；二是改良片區(qū)重返鹽堿。近年來東北地區(qū)又出現(xiàn)通過開采地下水種植水稻來改良利用鹽堿地、西北地區(qū)用咸水灌溉改良鹽堿地甚至發(fā)展“海水稻”的熱潮。國內專家李保國給相關部門建議：（1）鹽堿地和咸水在干旱區(qū)和沿海地區(qū)的分布有其自然規(guī)律，與山地、沙漠、戈壁一樣，是一種自然現(xiàn)象或生態(tài)系統(tǒng)，咸水的形成也是一種水文地質過程，是不可更新的資源；（2）任何農(nóng)作物的生長需要吸收消耗很多的淡水量，絕大部分植物只吸水不吸鹽，即使鹽生植物，也只吸收極少量的鹽，鹽堿地進行農(nóng)業(yè)開發(fā)利用，必須有充足的淡水資源或降水量；（3）中國內陸的東北、華北、西北，特別是西北地區(qū)，如果利用咸水資源開發(fā)鹽堿地，咸水資源被利用完后，土壤會更加鹽漬化甚至變成鹽漠，這會在短時間內造成極大的生態(tài)災難。內陸地區(qū)嚴禁開發(fā)地下水進行水稻種植改良鹽堿地，尤其是西北地區(qū)水資源已過度開發(fā)利用，應優(yōu)先保護這個地區(qū)脆弱的自然生態(tài)系統(tǒng)，以免發(fā)生短期的小規(guī)模改良利用而帶來永久的大規(guī)模生態(tài)災難。

以上這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一是科學認知問題，尚未認知到某一片區(qū)自然形成的鹽堿地正是為了維護另一片區(qū)土壤不發(fā)生鹽漬化的生態(tài)功能；二是注重化學改良的短期效應，忽視了地球化學的決定作用，堵塞了鹽分的天然運行通道；三是單方面重視了耕地建設、忽視了地下水的生態(tài)功能，顧此失彼。這種具有長期生態(tài)影響的鹽堿地開發(fā)利用問題，首先應從流域角度進行鹽堿地可開發(fā)的片區(qū)與須保留的片區(qū)的空間布局，其次才是改良問題[21]。

3.3 河漫灘——正面的“耕地增補”與負面的“行洪安全”

河漫灘是位于河床主槽一側或兩側的灘地。多年來，一些山區(qū)、丘陵區(qū)農(nóng)民自發(fā)地在河漫灘上進行小規(guī)模土地開發(fā)，利用較高的地下水位和河流進行灌溉，就地解決缺糧少菜問題。因地塊面積小，尚未影響河道正常行洪與居住安全，洪水時被淹沒，水退后又出露地面，適當修整后繼續(xù)使用。而國家近20年來投資的土地開發(fā)整理項目，不乏有選在河漫灘上的，少則幾十公頃、多則上千公頃。

大面積的地形改造，雖增加了耕地面積，但尚未系統(tǒng)考慮所在流域的匯水面積，有的也無匹配的河流改道工程，不僅影響了汛期河岸兩側居民的生存安全，而且已開發(fā)的耕地在雨季極易受損，若恰逢五十年一遇甚至百年一遇的暴雨，整體工程受損[21]。這種在前期河漫灘開發(fā)耕地選址缺乏充分的科學論證，盲目在河漫灘上大造農(nóng)田的現(xiàn)象，造成后期水利部門與國土部門因尚未處理好“耕地增補”與“行洪安全”的矛盾發(fā)生爭執(zhí)，又不得不拆除新造農(nóng)田地面配套設施的典型案例，是以往部門行業(yè)分頭管理的弊端所致。

3.4 工礦用地——有界的“直接損毀”與無界的“間接影響”

工礦用地直接損毀好似有界，但生態(tài)環(huán)境影響卻難以確界。據(jù)《全國土壤污染狀況調查公報》，工礦業(yè)等人為活動是造成土壤污染或超標的主要原因。在調查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5 846個土壤點位中，超標點位占36.3%；在調查的81塊工業(yè)廢棄地的775個土壤點位中，超標點位占34.9%；在調查的146家工業(yè)園區(qū)的2 523個土壤點位中，超標點位占29.4%；在調查的188處固體廢物處理處置場地的1 351個土壤點位中，超標點位占21.3%；在調查的13個采油區(qū)的494個土壤點位中，超標點位占23.6%；在調查的70個礦區(qū)的1 672個土壤點位中，超標點位占33.4%；在調查的267條干線公路兩側的1 578個土壤點位中，超標點位占20.3%。

目前中國有10萬多個礦山，納入全國綠色礦山名錄進行公告的礦山僅607家。固體廢棄物堆放場有幾十萬處，礦山損毀土地點—線—面—網(wǎng)擴展達數(shù)千萬畝。這些損毀的土地若得不到及時復墾，將會對周邊環(huán)境造成巨大威脅，尤其是金屬礦山。因高質量的農(nóng)田大都分布在低洼平地，其周邊常又分布著若干個礦山，暴雨期污染物會隨著地面徑流或地下水遷移轉化，嚴重污染農(nóng)田。農(nóng)田一旦污染，修復成本極高，有的只能被動改變土地利用用途、降低土地功能。這種一邊劃定基本農(nóng)田保護區(qū)或一邊投資巨額造地，卻因礦山廢棄土地得不到及時復墾又造成劃定的基本農(nóng)田或新造地受到污染的典型案例，也是以往環(huán)保、國土、水利等部門行業(yè)分頭管理的弊端所致[21-22]。

3.5 沙漠——短命的“人工養(yǎng)護”與長期的“生態(tài)需水”

水是影響陸生植被或生態(tài)系統(tǒng)平衡與演化的控制性因子。水最多的時候表現(xiàn)為濕地的格局，濕地的水分減少了則退化為森林生態(tài)系統(tǒng)，森林生態(tài)系統(tǒng)的水分再減少則退化為草原生態(tài)系統(tǒng)，草原生態(tài)系統(tǒng)的水再減少則退化為荒漠生態(tài)系統(tǒng)，反之亦然。荒漠生態(tài)系統(tǒng)隨著水分的逐漸增多可不斷演化[3]。

防沙治沙是中國重要的生態(tài)建設任務之一。50多年來，沙漠治理研究成果豐碩，有效支撐了中國防沙治沙工程建設，相關案例有成功的也有失敗的。成功案例之一是楊文斌團隊近十年創(chuàng)新的“營造植樹占地15%～25%、空留75%～85%的土地為植被自然修復帶的固沙林”的低覆蓋度治沙體系，從理論上充分考慮了植被防沙治沙的生態(tài)用水和自然修復，具有調節(jié)濕潤年與干旱年水分補給不均衡作用，緩解了“卡脖子”干旱導致的衰敗死亡的現(xiàn)象[25-26]。這一重大科技進步對持續(xù)控制固定沙丘退化為半固定沙丘、半固定沙丘再次退化為流動沙丘具有重要的實踐指導意義。失敗的案例是尚未充分考慮生物氣候帶特征，造成后期固沙不可持續(xù)，例如由于當時認知水平有限，“三北防護林楊樹”大面積死亡；還有不少利用人工灌溉營造大片森林甚至園藝性景觀的工程，尚未從水土耦合角度考慮人工固沙林應該是一種“長壽命生物沙障”，造成人力、物力和財力的浪費。

3.6 河流湖泊——低效的“末端治理”與高效的“源頭控制”

農(nóng)業(yè)面源污染已成為河流和湖泊氮、磷污染的重要污染源。水體中過量的氮、磷等營養(yǎng)物質會導致水體的水質下降，產(chǎn)生富營養(yǎng)化問題，危害水生態(tài)系統(tǒng)健康[27]。農(nóng)業(yè)面源污染是美國河流和湖泊污染的第一大污染源，導致約40%的河流和湖泊水質不達標，歐洲國家由于農(nóng)業(yè)面源污染而排放的磷占地表水污染總負荷的24%～71%，中國的農(nóng)業(yè)面源污染造成的水體氮、磷富營養(yǎng)化也顯著超過來自城市的生活點源污染和工業(yè)點源污染[28]。據(jù)《第一次全國污染源普查公報》顯示，農(nóng)業(yè)污染源（包括種植業(yè)、畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖）是總氮、總磷的主要來源，其排放量分別為2.7×106t和2.84×105t，占排放總量的57.2%和67.4%，COD排放量為1.32×107t，占總量的43.7%。近30年來，中國25個被調查典型湖泊中有80%湖泊水體富營養(yǎng)化水平有所上升，農(nóng)業(yè)面源污染已成為江蘇、云南和東北3個地區(qū)湖泊營養(yǎng)物的最主要來源[29]。這與中國水土流失面廣、農(nóng)田化肥施用量大、人畜糞便入河多有關。

王浩先生認為，人類過去面臨的水問題主要是供水不足、洪災澇災以及水土流失、河道淤積等，解決方案單純依靠自然水循環(huán)過程進行調控。而現(xiàn)在的水問題，一是規(guī)模過大、資源有限、用水效率不高；二是水污染嚴重、河流黑臭；三是生態(tài)水被擠占及棲息地破壞。空間和時間上的末端治理問題突出。例如當前的洪澇防控，集中在位于產(chǎn)匯流末端的河道和平原低洼地區(qū)開展，且重點采用的是工程防控形式，未能從流域產(chǎn)匯流全過程的角度進行層層調控。再如當前的水污染防治，集中在位于社會水循環(huán)末端的排水環(huán)節(jié)，未能從用耗水過程這一真正源頭進行減排，亦未在用耗水工藝過程中進行層層攔截。這種空間上的末端治理模式加重了處理單元的壓力，風險難以得到有效控制或疏解，并加大了系統(tǒng)的外部不經(jīng)濟性[3]。

3.7 流域——上游的“供體”與下游的“受體”

健康的流域應具有格局完整性、過程連續(xù)性和功能匹配性。流域生態(tài)格局的完整性表現(xiàn)在特定時空尺度下，內部生態(tài)功能體類型的齊全和相互之間的有機配置，流域格局完整性越高，其穩(wěn)定性越好。流域生態(tài)過程連續(xù)性，表現(xiàn)在水流動時發(fā)生的泥沙和營養(yǎng)物的遷移、積累，以及陸地坡面與水域之間的物質與能量交換等生態(tài)過程連續(xù)通暢，上游供體為下游受體提供生態(tài)功能，沒有阻礙。流域生態(tài)功能是指生態(tài)供體在特定的生態(tài)格局和生態(tài)過程條件下提供生態(tài)服務的能力。對流域來說，除了關注為人類提供直接利用的水資源外，更要注重維持流域生態(tài)健康和安全所需要的多種功能，如保持土壤、涵養(yǎng)水源、調蓄洪水等，否則流域內生態(tài)過程與生態(tài)安全格局將受到威脅，上中下游區(qū)域之間的協(xié)調會被打破。如長江中上游由于過度放牧、陡坡地開墾、森林植被砍伐和湖泊濕地圍墾等不合理的人類活動，流域內生態(tài)格局合理性被破壞，進而影響整個流域生態(tài)過程，并最終成為導致1998年特大洪水災害的重要原因之一[3，30-31]。

王浩先生認為，完整的水循環(huán)過程包括大氣—地表—土壤—地下等垂向過程、坡面—河道等水平過程和“取水—輸水—用水—耗水—排水—再生處理與利用—回歸”等社會水循環(huán)過程。以往的垂向水循環(huán)過程分屬在氣象、水利、農(nóng)業(yè)和國土等不同部門管理，針對坡面調節(jié)和河道調蓄的相關技術導則，未能進行有機銜接；社會水循環(huán)更是分散在多個部門，且存在重復管理。在流域層面，上下游、左右岸往往進行分離式的水問題治理，步調不一，未能充分遵循流域水循環(huán)的完整性。與此同時，將水循環(huán)過程、水生態(tài)過程、水化學過程和水沙過程進行分離式管理，未能充分融合多過程間的多向反饋作用機制，忽略了水循環(huán)是主循環(huán)和主驅動的客觀事實，最終導致相關應對措施缺乏長效性[3，30-31]。

4 國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”思想內涵與實現(xiàn)途徑

4.1思想內涵

國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”思想內涵框架如圖1所示。其中，要素層面：山水林田湖草“皮—骨—肉—血”不可分割的生命共同體；認識層面：人為活動、土地損毀、環(huán)境污染、棲息地受損、景觀破碎、生態(tài)退化等人類經(jīng)濟活動對自然的擾動；原理層面：系統(tǒng)性、完整性、科學性、綜合性、協(xié)調性、戰(zhàn)略性等；修復層面：整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理的連通耦合、科學設計、互補協(xié)調等；管理層面：自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、財政部等的部門協(xié)調、標準研制、監(jiān)測監(jiān)管、系統(tǒng)管理。其思想內涵如下：

（1）尊重規(guī)律科學認知?！吧剿痔锖荨鄙餐w的理念，是按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”；增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力維護生態(tài)平衡的關鍵是結構優(yōu)化與功能提升。這涉及跨部門、跨流域的尺度認知。尺度的選擇取決定于生態(tài)介質的擴展范圍，例如，沙塵暴的影響，將渾善達克沙地與北京甚至東南沿海聯(lián)系了起來，影響區(qū)域從局地擴展到了中觀甚至宏觀尺度?？紤]時間尺度時，由于長期的生態(tài)過程常常隱含于“不可見的存在”中，生態(tài)過程和生態(tài)現(xiàn)象的時間延遲效應十分明顯，許多生態(tài)過程、生態(tài)現(xiàn)象與生態(tài)過程的因果關系需要長期觀測才能發(fā)現(xiàn)，通過足夠的時間尺度才能理解生態(tài)環(huán)境問題的本質[1]。

圖1 國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”思想內涵Fig.1 The connotations of overall protection, systematic restoration and comprehensive management on land space

（2）部門協(xié)同形成合力?！吧剿痔锖荨鄙餐w中的各要素（子系統(tǒng)）在生態(tài)過程中是相互影響、相互制約的關系，各要素在“生命共同體”中所處的層級、位置和作用不盡相同，但其生態(tài)服務功能與價值是各要素共同作用的表現(xiàn)。生態(tài)保護修復必須實行自然資源統(tǒng)一監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境綜合整治，“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間統(tǒng)籌規(guī)劃。應形成“宏觀上可指導、中觀上可控制、微觀上易操作”的部門聯(lián)動合力，破解國土空間生態(tài)要素的綜合性與管理事權的部門化、生態(tài)空間的連續(xù)性與空間區(qū)域的政區(qū)化、生態(tài)工程的持續(xù)性與行政管理的屆次化三大矛盾。應首先摒棄部門利益，以國家利益為最高原則完成國土空間規(guī)劃；各部門應遵循國土空間規(guī)劃再進行相應的部門規(guī)劃，部門規(guī)劃技術可操作性強。目前，僅強調國土空間規(guī)劃而忽視部門規(guī)劃，可能達不到國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”預想的效果。

（3）研發(fā)推廣系統(tǒng)管理。集“理論方法—工程技術—試驗示范—標準規(guī)范—監(jiān)測監(jiān)管”為一體互檢平臺，是國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”制度創(chuàng)新的重要支撐。也就是說，理論方法指導工程技術，工程技術需要野外試驗示范，試驗示范是為了推進標準（規(guī)范）建設，有了標準（規(guī)范）才可便于監(jiān)測（監(jiān)管），監(jiān)測（監(jiān)管）是為了更好地在國土空間更大范圍內推廣應用。若逆向考慮，國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”的推廣應用要靠監(jiān)測（監(jiān)管），監(jiān)測（監(jiān)管）需要依據(jù)標準（規(guī)范），標準（規(guī)范）來自于成功的工程技術試驗示范，工程技術需要理論方法的指導[21-22]。

（4）保護修復層次有序。在實施自然資源“整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理”過程中，一部分自然生態(tài)系統(tǒng)仍處在比較原始的狀態(tài)，由于人類生產(chǎn)和生活的需要，這部分原始生態(tài)系統(tǒng)（如原始森林、原始草原等）仍將成為人類開發(fā)利用的對象，需要實施封禁式的保護，設立各種自然保護區(qū)或其他類型的保護地。而大部分生態(tài)保護修復類型，需要通過人工干預，如處于輕度退化狀態(tài)下已殘缺稀疏的森林，要在優(yōu)先保護的前提下，加以適當?shù)呐嘤胧┻M行生態(tài)保育；對過伐、過牧、過墾導致生態(tài)系統(tǒng)結構和功能嚴重退化的自然生態(tài)系統(tǒng)，迫切需要人工干預、科學設計、科學實施，達到生態(tài)系統(tǒng)的再植復原和恢復重建等目的[32]。而對城市、農(nóng)田、工礦交通建設用地等人工生態(tài)系統(tǒng)，尤其是工礦及交通活動受損國土空間的生態(tài)修復，亟待做好污染源頭管控，抑制污染態(tài)勢“點—線—面—網(wǎng)”的進一步蔓延。

（5）知識體系對接融合。國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”基本的思維方式即方法（論），就是利用多個相關學科方法和技術，進行優(yōu)化組合，加上必要的創(chuàng)新，這一方法（論）要求從事這項重大工程的專家應具有寬廣的知識面，并力求多學科專家攜手攻關，如需要地質地貌學、地球化學、土壤學、水土保持學、水文地質學、植物生態(tài)學、植物生理學、植物營養(yǎng)學、環(huán)境微生物學、作物栽培學、林木培育學、土地利用規(guī)劃學、資源環(huán)境經(jīng)濟學、土地利用工程學、恢復生態(tài)學、景觀生態(tài)學、環(huán)境美學等學科的交叉與融合。而自然資源領域的天、空、地、網(wǎng)立體化感知技術，多源數(shù)據(jù)融合與認知技術，在線協(xié)調和管控技術，國土大數(shù)據(jù)分析與決策支撐技術等的應用，可望解決傳統(tǒng)手段無法解決的管理難題[22]。

4.2 實現(xiàn)途徑

4.2.1 國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”亟待在科學技術領域有所突破

（1）國土空間格局結構優(yōu)化與功能提升。以往國土空間分區(qū)多樣化起到了重要的指導作用，但部門行業(yè)特征明顯，各類國土整治工程的實施從單項需求出發(fā)多、科學布局少，致使出現(xiàn)偏差。因此，國土空間格局優(yōu)化與功能提升應處理好政策頂層設計和分層對接、政策統(tǒng)一性和差異性的關系，亟待從科學角度給出不同區(qū)域國土空間生態(tài)安全系統(tǒng)最優(yōu)的土地利用結構閾值。

國土空間格局優(yōu)化與功能提升應在研究方法上有所突破。可通過綜合分析法歸納、分析、鑒別長期以來國土空間相關研究水平、動態(tài)、需要解決的問題以及未來發(fā)展方向；可通過現(xiàn)代空間信息技術，進行國土空間信息的快速獲取、精確的定位、觀察和取證，尤其是客觀分析國土空間人為擾動對未來可能產(chǎn)生的重大影響與結果；可通過系統(tǒng)回顧法與政策環(huán)評相結合方法，對國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”相關法律性制度、規(guī)范性制度、制度性規(guī)定及先進典型案例進行系統(tǒng)篩選，根據(jù)國土生態(tài)安全的價值觀念，對國土整治這一行為的結果，以及產(chǎn)生這一結果的制度或政策進行評判；可通過定性分析與定量分析相結合的方法，判別分析者的直覺、經(jīng)驗，對國土空間的特點、性質、發(fā)展變化規(guī)律做出判斷；可通過實證分析法與情景模擬法相結合的方法，選擇典型案例分析國土綜合整治實踐等事例和經(jīng)驗，編制情境相似的多種方案，測評國家和區(qū)域尺度下的國土綜合整治的效果；可通過類比分析法和趨勢外推法相結合的方法，選擇生物氣候條件相似的已開發(fā)建設項目的整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理效果，分析正在建設開發(fā)和將要建設開發(fā)流域或區(qū)域的發(fā)展趨態(tài)，等等。

（2）國土空間生態(tài)保護修復的標準研制。國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”需要標準跟進和監(jiān)管到位。就土地整治、耕地保護領域而言，已發(fā)布實施了5項國家標準、27項行業(yè)標準、150多項地方標準，初步形成了以“項目管理”為需求，以“過程控制”為重點的土地整治標準體系[33-34]。與國外相比，雖然中國在土地整治與生態(tài)修復的某些領域研究處于領跑水平，但標準制定與監(jiān)測監(jiān)管處于跟跑水平，土地整治標準體系研究亟待完善。自然資源部已批準命名和建設的野外科學觀測研究基地，包括土地調查監(jiān)測、土地評價規(guī)劃、土地開發(fā)利用與保護整治等方面，但從技術角度準確反映生態(tài)系統(tǒng)的整體性、安全性、穩(wěn)定性，以及支撐生態(tài)修復標準的制定等方面還不足。

國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”標準的研發(fā)制定，首先，應在傳統(tǒng)“引進—組裝—配套—應用”的模式中，融入“評價、篩選、分離、剔除”環(huán)節(jié)，形成“引進—評價—篩選—分離—剔除—組裝—配套—應用”模式，客觀評價國內外保障生態(tài)安全的先進技術，建立適合中國不同類型區(qū)的生態(tài)安全的技術體系。其次，國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”效果需要接受大自然的檢驗，檢驗在極端氣候狀況下保護修復工程的形態(tài)與功能變化等。再次，國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”效果檢驗需要后評價。后評價用以驗證土地利用原環(huán)境影響預測評價的結論是否正確、工程環(huán)境保護措施是否有效、提出保護與修復措施是否到位，從而為正在開展的保護修復工程提出補救措施、為同類地區(qū)將要開展的保護與修復工程的環(huán)境影響預測、控制和治理提供更科學合理的方法[21-22]。

4.2.2 國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”亟待在部門管理行業(yè)間形成合力

（1）部門協(xié)同管理。國土空間是人、水、土、氣、生（動植物）的綜合體，并以土地為載體而呈現(xiàn)的空間概念，“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”不可能由一個部門來完成。如礦區(qū)是一類因為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用而受損的國土空間，將地質環(huán)境問題類型、修復措施和利用方向一致的單元作為一個生態(tài)修復單元，統(tǒng)籌考慮開發(fā)利用、環(huán)評、水保、地災、復墾等問題，在地質環(huán)境問題與隱患的消除的基礎上，分地貌重塑、土壤重構、植被重建、景觀重現(xiàn)、生物多樣性重組5個環(huán)節(jié)，從地下到地上進行整體保護、系統(tǒng)修復。另外，加強國土空間損毀狀況調查評價是當務之急。應結合第三次全國國土調查和年度土地變更調查，據(jù)實調查國土空間損毀狀況和修復責任人，科學評估國土空間受損程度，并對受損國土空間修復利用為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的適宜性進行評價[35]。

（2）多元資金統(tǒng)籌。與世界平均水平比較，由于地理結構的先天脆弱性，中國的土壤侵蝕速率1.40∶1，自然災害頻率1.28∶1，自然保護成本1.27∶1，生態(tài)恢復成本1.36∶1[16-17]。鑒于中國國土空間生態(tài)保護修復的復雜性、艱巨性、系統(tǒng)性、長期性，以及生態(tài)保護修復資金投入總體不足且來源渠道較單一的現(xiàn)實，全面推進生態(tài)保護修復的關鍵在于打通綠水青山向金山銀山轉化的通道，明確生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的途徑，調動各類主體和社會資本參與生態(tài)保護修復。例如，生態(tài)保護修復可與土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設、鄉(xiāng)村振興有機結合；生態(tài)保護修復可與殘礦開發(fā)利用、接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌部署，讓生態(tài)修復的投入主體優(yōu)先獲得資源開發(fā)利用權和修復后土地使用權；生態(tài)保護修復可通過完善耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用等政策，探索建立生態(tài)占補平衡制度，搭建集中統(tǒng)一指標交易平臺，完善指標市場交易機制；生態(tài)保護修復在合理劃分中央和地方生態(tài)修復事權的基礎上，建立分級分類投入機制，完善生態(tài)補償標準、補償方式，探索建立受益地區(qū)和保護地區(qū)之間的生態(tài)補償機制，構建生態(tài)補償籌資渠道；明確生態(tài)保護修復責任主體、完善監(jiān)管手段、加強對企業(yè)責任履行情況的監(jiān)管；出臺相關政策鼓勵企業(yè)盤活存量土地資源資產(chǎn)，對生態(tài)修復后的國土空間進行綜合開發(fā)利用，或進行相關權益的置換交易，創(chuàng)造生態(tài)修復后獲得收益的途徑[35]。

4.2.3 國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”亟待在專業(yè)學科內涵上得以拓展

（1）多學科交叉融合。國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理”生態(tài)要素多，涉及調查、規(guī)劃、評價、建設、利用和管護等技術環(huán)節(jié)，需要進行學科交叉融合。就土地學科而言，中國面臨著日益嚴峻的土地問題，大力推進土地科技創(chuàng)新和學科發(fā)展，全面落實土地科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，加快補齊土地科技創(chuàng)新短板的國家需求日益迫切。郭仁忠先生在中國工程重點咨詢研究項目《新型城鎮(zhèn)化進程的土地資源管理工程科技支撐體系研究》中指出：社會經(jīng)濟改革發(fā)展對土地工程科技的需求非常強烈，但目前土地學科的實際定位和歸類依然在社會科學類，課程設置出現(xiàn)文科化的傾向，工程科技類欠缺，導致土地工程科技人才資源匱乏。明確提出要加強土地工程科技人才的培養(yǎng)[16，33]。

（2）多專業(yè)改造提升。如生態(tài)研究正在轉向嚴重依賴大型、復雜數(shù)據(jù)集成專業(yè)技術的領域。這些新技術、數(shù)據(jù)來源和分析技術為生態(tài)學家進一步發(fā)展他們的科學提供了途徑，并指出生態(tài)學專業(yè)學生可以追求的領域，為更好地為成為下一代生態(tài)學家做好準備。解決社會挑戰(zhàn)不僅僅是科學本身的問題，當新的挑戰(zhàn)出現(xiàn)時，突破性的研究可以為這些問題提供解決方案。資助機構應該鼓勵和促進生態(tài)研究,考慮生態(tài)系統(tǒng)的復雜性和多維度，必須通過對自然資源的知情管理來實現(xiàn)教育、研究和資助[36]。再如土地資源管理專業(yè)與新設的土地整治工程專業(yè)，應面向國家重大需求進行雙向改造，應充分利用學會平臺，有效地組織服務于國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”的專業(yè)人才培養(yǎng)和專業(yè)隊伍培訓。需要強調的是，面向自然資源綜合管理需求，通過學科交叉融合、專業(yè)改造提升倒逼技術創(chuàng)新，技術創(chuàng)新再倒逼管理創(chuàng)新，這是土地領域的自我需要，也是對國家發(fā)展的主動擔當[15]。

5 結論與展望

中國國土空間的先天脆弱性、人類經(jīng)濟活動的劇烈性以及新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標，倒逼中國必須實施國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”，而且比世界任何一個國家都緊迫。從科學到政策的“多學科交叉融合、多專家聯(lián)手攻關、多部門協(xié)同管理”已成為中國國土資源安全的重要保障。

國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”，應按照山水林田湖草生命共同體的理念，創(chuàng)新自然資源管理體制機制，實施自然資源統(tǒng)一設置、分級管理、分區(qū)管控，改進規(guī)劃審批，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實施，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，科學布局國土生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。

國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”，應以維護和提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能為核心，統(tǒng)籌管理資源利用、污染防治和生態(tài)修復，保護生態(tài)系統(tǒng)完整性和多重服務價值，平衡保護與發(fā)展的關系。生態(tài)系統(tǒng)管理是山水林田湖草生態(tài)保護修復的核心理論基礎，是運用生態(tài)學理論、整體性思維解決發(fā)展與保護之間問題的重要方法論。

國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”，應通過生態(tài)系統(tǒng)完整性、脆弱性、敏感性、承載力等多角度表達發(fā)現(xiàn)相悖之處，應以“生態(tài)系統(tǒng)最優(yōu)、子系統(tǒng)次優(yōu)”為參照系，應聯(lián)合運用系統(tǒng)回顧法、生態(tài)制圖法、類比法、情景模擬法、趨勢外推法、景觀功能監(jiān)測與評價等方法，進行生態(tài)系統(tǒng)結構與功能評價。

隨著中國生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部委全面依法落實“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”的責任與義務的形勢更加嚴峻，迫切要求加強理論方法研究、工程技術創(chuàng)新、試驗示范驗證、標準（規(guī)范）制定與監(jiān)測監(jiān)管，亟待從科學技術有所突破、管理機制形成合力、專業(yè)學科內涵得以拓展。

值得一提的是：（1）“綠水青山就是金山銀山”已作為執(zhí)政理念寫入黨的十九大報告、《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，黨的“十九”大對國土空間開發(fā)保護格局提出了更高要求，《建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》對國土空間規(guī)劃編制要求更加明確，將有助于推動國土空間集約、高效、綠色發(fā)展[37-39]。（2）中國國土品質有了實質性提升，主體功能區(qū)格局逐步形成，為自然生態(tài)保護奠定了空間基礎；重點生態(tài)重要功能區(qū)從436個增加到676個，面積占比從41%提高到53%。（3）為解決自然資源所有者不到位、空間性規(guī)劃重疊、部門職責交叉重復等問題，已設立專項在全國推進山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點工作，保護修復的重點是影響國家生態(tài)安全格局的核心區(qū)、關系中華民族永續(xù)發(fā)展的重點區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)受損的嚴重區(qū)、開展保護修復最迫切的關鍵區(qū)。（4）中國環(huán)境科學研究院目前正在集成原國土資源部“多目標區(qū)域地球化學調查”獲取的38萬個點位數(shù)據(jù)、原環(huán)境保護部與國土資源部“首次全國土壤污染狀況調查”獲取的4萬個點位數(shù)據(jù)、原農(nóng)業(yè)部“農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染調查”獲取的132萬個數(shù)據(jù)，以及近期生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合開展“全國農(nóng)用地土壤污染狀況詳查”將獲得的60萬的點位數(shù)據(jù)，進行國土空間區(qū)域土壤污染狀況摸底。（5）2019年1月，國土空間規(guī)劃體系總體方案已得到中央全面深化改革委員會審議通過；將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央做出的重大決策部署。國土空間規(guī)劃劃定的“城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護紅線”形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局，正在扭轉以往“三線”各自劃定造成空間重疊、自然資源難以統(tǒng)一管控的窘態(tài)。

最后需要強調的是：從國家利益至上而言，國土空間“整體保護、系統(tǒng)修復與綜合治理”科學認知、決策體制、工程模式、監(jiān)測體系和實施機制等任重道遠。

致謝：本文得到中國科學院地理科學與資源研究所陳百明研究員、自然資源部國土整治中心鄖文聚研究員、自然資源部科技發(fā)展司單衛(wèi)東研究員、水利部水利水電規(guī)劃設計總院王治國教授、國家林業(yè)和草原局森林資源管理司崔武社教授級高工、北京林業(yè)大學趙廷寧教授、中國科學院沈陽應用生態(tài)研究所郝占慶研究員、中國環(huán)境科學研究院土壤與固廢環(huán)境研究所師華定研究員的指正。