■孟志華 余 瀚

一、引言

自2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湘西考察時(shí)提出精準(zhǔn)扶貧的理念后，我國(guó)扶貧工作開啟了新的征程，扶貧工作改變過去輸血方式向造血方式轉(zhuǎn)變，工作的重心也從最初的解決溫飽轉(zhuǎn)移為致力于縮小貧富差距、提高生活質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展上來。為順利完成扶貧任務(wù)，扶貧必須有精準(zhǔn)度，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施及成效也需要精準(zhǔn)審計(jì)。精準(zhǔn)扶貧績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，可以有效提升精準(zhǔn)扶貧工作的效果，完善政府績(jī)效評(píng)估體系，提高評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性與公信力，推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化。通過精準(zhǔn)扶貧效果、精準(zhǔn)識(shí)別、扶貧資金、精準(zhǔn)幫扶、以及精準(zhǔn)扶貧管理五個(gè)維度精準(zhǔn)扶貧政策的審計(jì)評(píng)價(jià)，更能夠體現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”的要求，也能夠從扶貧受益的“終端”來客觀的反映扶貧成效，解決目前精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)所存在的“自考自評(píng)”的評(píng)價(jià)模式的弊病，為打造服務(wù)型政府，更好的完成貧困治理提供思路。

已有的研究對(duì)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建進(jìn)行了較為深入的研究，并且取得了較為可觀的成效，對(duì)實(shí)務(wù)的指導(dǎo)作用加強(qiáng)，但仍存者不足，主要有兩個(gè)方面。第一，精準(zhǔn)扶貧事關(guān)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，事關(guān)人民福祉，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安，根據(jù)國(guó)家治理理論，精準(zhǔn)扶貧的政策服務(wù)于為社會(huì)公眾，尤其是直接受益于精準(zhǔn)扶貧政策的建檔立卡的貧困戶，因此，全體社會(huì)公眾都應(yīng)有對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策績(jī)效評(píng)價(jià)的話語權(quán)，當(dāng)然被扶貧對(duì)象是否脫貧，是否取得了長(zhǎng)效的脫貧動(dòng)力以及精準(zhǔn)扶貧政策的建檔立卡的貧困戶對(duì)政策的滿意程度，應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)有關(guān)鍵作用，但現(xiàn)有研究已經(jīng)建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，貧困戶的參與程度明顯不足。另一方面，精準(zhǔn)扶貧這一公共政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該切實(shí)的體現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的要求，對(duì)政策的制定實(shí)施和效果全過程進(jìn)行評(píng)價(jià)已有研究構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍存在著重結(jié)果輕過程的問題，對(duì)于政策的執(zhí)行過程過程評(píng)價(jià)明顯不足，同時(shí)，效果評(píng)價(jià)性的評(píng)價(jià)中也存在著重經(jīng)濟(jì)效果輕生態(tài)效果以及政治效果的問題。對(duì)精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)不是簡(jiǎn)單的看貧困戶數(shù)量是被否減少，精準(zhǔn)扶貧的核心在于精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)用錢和精準(zhǔn)管理，這一政策生命周期的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)成為審計(jì)評(píng)價(jià)的對(duì)象。

基于此，本文將基于公眾滿意度的視角，設(shè)計(jì)涵蓋精準(zhǔn)扶貧政策生命周期全過程的審計(jì)評(píng)價(jià)調(diào)查問卷并發(fā)放，已檢驗(yàn)該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策績(jī)效。

二、研究設(shè)計(jì)及分析方法

為了獲取貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的滿意程度，了解政策受惠終端對(duì)政策執(zhí)行過程及效果的直觀評(píng)價(jià)，我們根據(jù)政策生命周期理論，設(shè)計(jì)涵蓋精準(zhǔn)扶貧生命周期的五個(gè)維度的調(diào)查問卷并發(fā)放。本次調(diào)查利用大省學(xué)暑期社會(huì)實(shí)踐的機(jī)會(huì)進(jìn)行，針對(duì)甘肅省秦安縣建檔立卡貧困戶進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放300份，發(fā)放并回收281份，回收率為84.3%。

（一）調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)及發(fā)放情況

精準(zhǔn)扶貧要求做到六個(gè)精準(zhǔn)，即扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。與此同時(shí)，聽取以貧困戶為核心政策受益者的意見才能了解精準(zhǔn)扶貧政策的生命周期中政策的執(zhí)行程度、普惠程度。因此，我們?cè)O(shè)計(jì)了《精準(zhǔn)扶貧審計(jì)評(píng)價(jià)調(diào)查表》，從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金、精準(zhǔn)扶貧管理和精準(zhǔn)扶貧效果這五個(gè)維度共設(shè)計(jì)20個(gè)方面為審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容實(shí)施評(píng)價(jià)。具體見表1。并采用李克特量表法對(duì)滿意度進(jìn)行打分，非常滿意、滿意、一般、不滿意、非常不滿意分別被賦予5、4、3、2、1 分。

表1 精準(zhǔn)扶貧審計(jì)評(píng)價(jià)調(diào)查內(nèi)容

本次調(diào)查采用暑期社會(huì)實(shí)踐的形式進(jìn)行，鑒于部分貧困戶的文化水平限制，同時(shí)為了保證調(diào)查問卷的有效回收，我們利用暑期社會(huì)實(shí)踐的機(jī)會(huì)，實(shí)踐隊(duì)成員帶著調(diào)查問卷上門訪談，對(duì)于部分文化水平較低，對(duì)調(diào)查問卷理解填制有困難的貧困戶采用口述詢問解釋，征詢答案代寫的方式進(jìn)行。因此，回收問卷均為有效問卷，有效率為100%。

（二）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

1.精準(zhǔn)扶貧政策生命周期五維度的總體評(píng)價(jià)。

根據(jù)上述調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果我們可以做如下分析，從政策生命周期的五個(gè)維度來看，受調(diào)查的貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧的五個(gè)維度的滿意程度較為相似，運(yùn)用李克特量表方法計(jì)算出的評(píng)分結(jié)果分布于3.0-4.0之間，差異不明顯，大致為一般滿意，按照滿意程度高低排序情況如下表所示，見表2，從結(jié)果看出，受訪貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的效果較為滿意，但是對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行過程尤其是精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目管理滿意程度不足。

表2 精準(zhǔn)扶貧政策生命周期五個(gè)維度的滿意程度排序

2.精準(zhǔn)扶貧政策生命周期五維度的分項(xiàng)滿意程度。

根據(jù)上述調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，我們所設(shè)置的五個(gè)維度共20個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)中，李克特評(píng)分最高的為精準(zhǔn)幫扶維度下的“水利建設(shè)扶貧滿意度”，達(dá)到3.8分，接近滿意；最低為精準(zhǔn)扶貧效果維度下的“建立長(zhǎng)效脫貧機(jī)制滿意度”，為2.689，介于一般到不滿意之間。下面我們基于政策生命周期對(duì)精準(zhǔn)扶貧五方面的調(diào)查結(jié)果滿意度評(píng)分進(jìn)行詳細(xì)說明。

（1）精準(zhǔn)識(shí)別滿意度。

精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的第一步，靶向精準(zhǔn)是精準(zhǔn)幫扶的前提，對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別需要依賴完善的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制設(shè)計(jì)和執(zhí)行以及識(shí)別流程的公開程度，因此我們?cè)O(shè)置三個(gè)維度對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別滿意度進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果如下圖所示。受訪貧困戶對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別的滿意程度的李克特評(píng)分處于3.0左右，按照評(píng)分評(píng)價(jià)為一般到滿意，其中受訪貧困戶對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別流程透明度較為不滿意，反映出該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策的信息公開機(jī)制不夠完善。

（2）精準(zhǔn)幫扶滿意度。

所謂“精準(zhǔn)扶貧”，就是要因地制宜地選擇脫貧路徑，“輸血”更“造血”。因此，精準(zhǔn)幫扶政策應(yīng)基于被幫扶地區(qū)的實(shí)際狀況進(jìn)行安排，我們從交通、水利、特色產(chǎn)業(yè)、教育扶貧、金融扶貧和旅游扶貧六個(gè)方面評(píng)價(jià)精準(zhǔn)幫扶的滿意程度，在這六個(gè)方面中，除了特色產(chǎn)業(yè)幫扶和金融幫扶之外，其他四個(gè)方面的滿意程度均達(dá)到了滿意，尤其是有37.04%的受訪貧困戶對(duì)農(nóng)田水利幫扶的滿意程度認(rèn)為非常滿意，可見當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)田水利建設(shè)尤為重視并政策得當(dāng)。但另一方面，我們也看出，特色產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧的滿意程度還未能達(dá)到一般水平。

（3）扶貧資金滿意度。

扶貧資金是貧困戶的救命錢，同時(shí)也是脫貧工作成效的催化劑，能夠在精準(zhǔn)扶貧工作中起到杠桿的作用。按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》關(guān)于“建立扶貧政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)機(jī)制”的要求，要規(guī)范扶貧資金管理、維護(hù)扶貧資金安全、提高扶貧資金績(jī)效，保障脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。扶貧資金能否及時(shí)到位，如何使用以及對(duì)資金使用的信息透明程度都應(yīng)列為扶貧資金滿意度考核內(nèi)容，從調(diào)查結(jié)果可以看出，該縣的精準(zhǔn)扶貧資金撥付到位情況以及資金使用的透明度都較為滿意，但是對(duì)精準(zhǔn)扶貧資金的使用方式滿意程度較低，有46.17%的受訪群眾選擇了不滿意和非常不滿意，并且李克特量表統(tǒng)計(jì)分?jǐn)?shù)只有2.75，結(jié)合上述精準(zhǔn)扶貧滿意度以及后續(xù)精準(zhǔn)扶貧管理滿意度合并分析，我們認(rèn)為該縣在精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目的資金安排方面仍有待改進(jìn)。

（4）精準(zhǔn)扶貧管理滿意度。

精準(zhǔn)扶貧精細(xì)化管理工作的實(shí)施，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的完成以及對(duì)于扶貧開發(fā)思路與扶貧工作機(jī)制的健全與創(chuàng)新都有十分重要作用。在精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目選擇到位并且給予資金支持后，項(xiàng)目的推進(jìn)程度及完成成效就在很大程度上決于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的管理程度。我們?cè)O(shè)計(jì)：精準(zhǔn)扶貧工作責(zé)任制度滿意度、幫扶到戶責(zé)任制度滿意度、幫扶干部責(zé)任心滿意度、精準(zhǔn)幫扶聯(lián)系人工作滿意度以及精準(zhǔn)扶貧評(píng)價(jià)考核體系滿意度五個(gè)方面對(duì)精準(zhǔn)扶貧管理滿意度進(jìn)行考核。在我們所設(shè)置的五個(gè)評(píng)價(jià)方面中，受訪貧困戶對(duì)“精準(zhǔn)幫扶聯(lián)系人工作滿意度”李克特量表的統(tǒng)計(jì)分?jǐn)?shù)最高。并且對(duì)幫扶干部責(zé)任心滿意度評(píng)價(jià)為非常滿意的受訪群眾達(dá)到了37.29%，可見無論是該項(xiàng)政策的制定還是政策的執(zhí)行都深得人心。

（5）精準(zhǔn)扶貧效果滿意度。

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施之后，貧困戶的生活水平有沒有得到提升，生活環(huán)境有沒有得到改善，有沒有建立長(zhǎng)期的內(nèi)生性的脫貧機(jī)制則是精準(zhǔn)扶貧成效最直接的檢驗(yàn)，而精準(zhǔn)扶貧政策受惠終端的建檔立卡貧困戶對(duì)此最有發(fā)言權(quán)。根據(jù)我們的調(diào)查顯示，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后，受訪貧困戶多數(shù)的人均可支配收入有了較高的提升，貧困戶對(duì)此滿意程度較高，有56.18%受訪群眾對(duì)“人均可支配收入增長(zhǎng)滿意度”評(píng)價(jià)為非常滿意和滿意，但是長(zhǎng)效脫貧機(jī)制的建立效果不盡如人意，47.30%的受訪群眾選擇了不滿意和非常不滿意，反映出部分貧困戶暫時(shí)未能尋求到良性發(fā)展的致富道路。

三、總結(jié)與建議

社會(huì)公共滿意度是政府施政的歸宿點(diǎn)，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)尊重社會(huì)公眾的滿意度，從我們上述的調(diào)查結(jié)果可以看出，該地區(qū)貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行過程及執(zhí)行效果大體滿意，但在精準(zhǔn)識(shí)別的透明度、特色產(chǎn)業(yè)幫扶以及長(zhǎng)效扶貧機(jī)制的建立方面還較為不滿意，據(jù)此，我們提出以下對(duì)策，期望能更有效的提升精準(zhǔn)扶貧的政策績(jī)效。

1.優(yōu)化精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，提升識(shí)別透明度。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，扶貧任務(wù)重，但扶貧資源又十分有限，鑒于此，部分地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別采用的是逐級(jí)指標(biāo)分配的辦法進(jìn)行，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧識(shí)別脫靶的現(xiàn)象仍然存在。另一方面，精準(zhǔn)識(shí)別過程中，貧困的識(shí)別較為單一，核查機(jī)制也不夠完善，通常僅僅是以家庭收入狀況為唯一確定指標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)中普遍存在的問題是無法有效的核對(duì)扶貧對(duì)象的家庭收入來源以及金額，尤其是農(nóng)業(yè)收入之外的經(jīng)濟(jì)來源無法準(zhǔn)確核對(duì)，造成識(shí)別不準(zhǔn)確，這一首要環(huán)節(jié)的疏忽必然會(huì)導(dǎo)致后續(xù)扶貧資金的公平分配，進(jìn)而影響精準(zhǔn)扶貧效果。因此，我們建議改變以家庭收入為唯一評(píng)價(jià)指標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制，建立多維貧困（MPI）指標(biāo)評(píng)價(jià)機(jī)制。

2.發(fā)展普惠金融，提升扶貧資金使用效益。

金融機(jī)構(gòu)在精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略中作用舉足輕重，具有放大器以及杠杠效應(yīng)的金融政策如何很好的配合精準(zhǔn)政策的執(zhí)行，則需要通過大力發(fā)展惠普金融。但在我們的調(diào)查中，較多的受訪者反映，不知該如何辦理金融機(jī)構(gòu)的接待手續(xù)，還有部分受訪者反映，辦理信貸的手續(xù)十分的繁雜，需要提交的申報(bào)材料繁多，并且需要多個(gè)部門開具證明等，鑒于貧困戶文化程度普遍偏低，很難應(yīng)對(duì)復(fù)雜的申貸要求和流程等問題難以獲得信貸資金的支持，金融扶貧的力度不足，嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧的成效。

3.實(shí)施特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)鏈幫扶，建立長(zhǎng)效扶貧機(jī)制。

西部大部分國(guó)家級(jí)貧困縣多屬于連片特困地區(qū)，資源稟賦不足使得農(nóng)業(yè)發(fā)展具有很大的制約，因此，因地制宜的發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)是精準(zhǔn)扶貧的有力舉措。特色產(chǎn)業(yè)要想成為當(dāng)?shù)刎毨舻闹еa(chǎn)業(yè)，建立長(zhǎng)效的脫貧機(jī)制，需要構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)鏈幫扶機(jī)制，此為提升經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)生產(chǎn)率，形成扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的一項(xiàng)重要舉措。針對(duì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中可能出現(xiàn)的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等，政府構(gòu)建產(chǎn)業(yè)幫扶信息平臺(tái)，運(yùn)用政策工具和發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用來引導(dǎo)貧困戶參與到特色產(chǎn)業(yè)中來，并給引導(dǎo)。如加大對(duì)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性設(shè)施投入，積極防御自然災(zāi)害的沖擊；建立特產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格信息平臺(tái)，抵御由于信息不對(duì)稱所引起的貧困戶對(duì)市場(chǎng)信號(hào)反應(yīng)滯后所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，保證經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性；搭建信息平臺(tái)，弱化在產(chǎn)業(yè)鏈上農(nóng)戶、供應(yīng)商、龍頭企業(yè)、經(jīng)銷商等不同群體的信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)支持產(chǎn)業(yè)鏈中的不同利益主體構(gòu)成為利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)內(nèi)的共同體，形成穩(wěn)定契約關(guān)系。

4.強(qiáng)化駐村干部制度，提升貧困戶在扶貧活動(dòng)中的參與度。

我國(guó)目前的扶貧開發(fā)工作仍然是以政府為主導(dǎo)的，從頂層扶貧政策措施的指定的到扶貧項(xiàng)目的設(shè)立和資金的劃撥都是至上而下由政府職能部門來完成的，貧困戶不僅僅是政策的受益者也是政策的被執(zhí)行者，在整個(gè)政策執(zhí)行過程自主程度不夠，沒有建立起自主的脫貧機(jī)制，一旦政府支持減弱或者脫離政府的支持，極有可能在短時(shí)間內(nèi)返貧。誠(chéng)然，由于貧困戶受教育程度較低，信息溝通較為困難等主體因素導(dǎo)致貧困戶在精準(zhǔn)扶貧中難以實(shí)現(xiàn)自主，但被動(dòng)的接受和服從可能能夠?qū)崿F(xiàn)眼前的脫貧，但這和精準(zhǔn)扶貧建立長(zhǎng)效脫貧機(jī)制的主旨不相符。解決貧困戶在扶貧活動(dòng)中參與度不足的問題還需要依賴駐村幫扶制度，駐村干部是開展基層扶貧的直接基層人員，通過駐村干部和貧困戶的深入交流，幫助其規(guī)劃路線提供支持，變政府規(guī)劃為貧困戶自主選擇來提升扶貧工作中貧困群眾的參與程度，進(jìn)而提升其積極性。