冉昊

摘要：文章從德國社會保障法中的生育津貼激勵制度變遷研究入手，以比較法對其從1986年開始施行的“養(yǎng)育津貼”制度到2007年替代它的“父母津貼”制度進行社會功用分析。后者從津貼數(shù)額、領(lǐng)取期間、獎勵政策三方面引致了深刻的社會改變，推動總生育率逐漸攀升，使低生育狀況有了實質(zhì)性改善。

關(guān)鍵詞：德國;養(yǎng)育津貼;父母津貼;社會功用

中圖分類號：D921文獻標識碼：A 文章編號：1009-5381（2019）01-0069-10

近年來，隨著我國人口紅利的迅速消逝、老年化社會的提前到來，開始反思社會發(fā)展和人口繁衍的均衡協(xié)調(diào)問題。隨之，二胎政策得到了解禁，但與管制的放松相吊詭的，卻是現(xiàn)實中實際生育數(shù)量的下降。國家衛(wèi)計委調(diào)查發(fā)現(xiàn)，20到44歲已婚人群的平均理想子女數(shù)為：1.93個，但實際生育率卻不到這個數(shù)字的一半。冰冷的數(shù)字背后，反映出一系列變化了的社會現(xiàn)實：城市房價高企、農(nóng)村基礎(chǔ)教育欠缺，兒童的營養(yǎng)、醫(yī)療、心理、入托、上學、就業(yè)……全部委諸家庭，無論是城市還是農(nóng)村，子女的生養(yǎng)成本都迅速增高，對每個家庭形成了持續(xù)的經(jīng)濟壓力，令其不堪重負;女性產(chǎn)后再就業(yè)更是普遍困難，影響了其職業(yè)發(fā)展，越發(fā)地不想生、不敢生。

事實上，較早進入物質(zhì)文明發(fā)達階段的西方很多國家都經(jīng)歷過這一階段，從自然高生育率走到自然低生育率，再采取激勵制度促進提高生育率。我國當前顯現(xiàn)出的這一趨勢，正是近三十年加速發(fā)展導致時代疊加的結(jié)果，需要我們引起重視，提前防范。統(tǒng)觀世界各國，大多將家庭人口的增長與社會基礎(chǔ)的穩(wěn)定相聯(lián)系，以社會力量支持家庭生育，將財政收入中的相當比例用于對家庭福利的支出：如德國達到了本國GDP的9%，承擔全社會近半的兒童撫養(yǎng)成本。文章從實踐證實較為成功的德國社會保障法中的生育津貼激勵制度變遷研究入手，以比較法分析其背后的社會功用。

一、從《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》到《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》

（一）長期的低生育率及2007年后開始的變化

實證數(shù)據(jù)表明，一個民族要保持基本穩(wěn)定的世代更替，通常需達到2.1以上的總生育率（total fertility rate，TFR），即在15至44歲或49歲育齡期內(nèi)的每一個婦女，應平均生育至少2.1個子女，否則新生人口數(shù)就不足以彌補生育婦女和其伴侶的數(shù)量，將導致該地區(qū)或民族人口數(shù)量處于持續(xù)的下降趨勢中?，F(xiàn)代國家的財稅、社會和福利制度，通常也都需建立在2.1總生育率的基線上。

德國一度陷入了這種低生育的尷尬狀況，在長達半個多世紀中，德國總生育率長期低迷，遠小于2.1，1994年更是觸底達到1.15的最低值，基于之前人口數(shù)制定的各種福利法規(guī)日益難以為繼，為此，人們不斷努力探索促進人口增長的各種政策。1952年，二戰(zhàn)后不久德國即推出了《生育保護法》（Mutterscbitzgesetz），1986年再推出《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》（Bundeserziehungsgeldgesetz），陸續(xù)在其中設置了“生育津貼”（Mutterschaftsgeld）①養(yǎng)育津貼（ErzieLungsgeld）等制度。但從實行效果來看，這些制度的促進并不明顯，僅給德國總生育率帶來非常輕微的回升，仍然長期低于L3。從1970年起，這一持續(xù)的低生育率導致德國每年的死亡人口開始大于出生人口，近二十年來，年平均死亡人口更是超過出生人口約二十萬人，如果不是有大量外來移民人口補充的話②，德國人口總量在事實上已處于凈下降中。

據(jù)此，德國全國上下將本土人口的增長問題提高到攸關(guān)民族存亡的重要性上來加以關(guān)注，對既有制度的社會效果和功用作反思，不斷進行改進和完善。2006年12月5日，社會法學家們經(jīng)反復修改推出了《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》（Bundeseltemgeld—und Eltemzeitgesetz，以下簡稱BEEG），于其中設置了“父母津貼”（Eltemgeld）等制度，2007年1月1日正式實施。幾年后，德國婦女生育率曲線終于開始呈現(xiàn)緩慢上升趨勢（見圖一），2015年達到了1.5這個幾十年沒有達到過的數(shù)值;隨后在“父母津貼”制度基礎(chǔ)上進一步引入了“父母津貼+”計劃（Eltemgeld plus），2016年德國總生育率繼續(xù)上升，達到了1.59這個令人興奮的數(shù)值[1]終于讓人們看到了人口大幅增長的希望。

（二）《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》創(chuàng)立的“養(yǎng)育津貼”制度

上述表明，德國社會長期以來就重視家庭生育，從物質(zhì)上給予補貼，但不同的補貼領(lǐng)取方式卻帶來了不同的激勵行為，在事實上導致了完全不同的社會功用。以2007年為界，之前的生育促進政策以《聯(lián)邦養(yǎng)育津貼法》中設置的“養(yǎng)育津貼”（Emdmngsgeld）制度為代表;之后的生育促迸政策則以《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》（Bundeseltemgeld—und Eltemzeitgesetz）為代表，創(chuàng)立了“父母津貼”（Eltemgdd）制度，其實施效果迥然不同。本部分我們先來看“養(yǎng)育津貼”制度的運行。

根據(jù)最早“養(yǎng)育津貼”的規(guī)定，新生兒的父親或母親一方可在產(chǎn)后10個月內(nèi)領(lǐng)取每月600馬克（相當于現(xiàn)在300歐元）的津貼，領(lǐng)取人可以不工作，也可以部分工作而將每周工作時間控制在30個小時之內(nèi);1988年，領(lǐng)取時間被延長到12個月，個別州更是自己拿出補貼將時間延長到24個月;1998年，24個月的津貼領(lǐng)取時間被推廣到整個聯(lián)邦，費用也全部由聯(lián)邦承擔，且領(lǐng)取人可以選擇領(lǐng)取24個月、每月300歐，或者12個月、每月460歐。（領(lǐng)取津貼的時間節(jié)點之所以設定為兩年，是因為當時的幼兒園政策只接受三歲以上的幼兒，使得孩子出生后三年內(nèi)幾乎只能依靠父母全職呆在家里照顧。）

從制度設計上，領(lǐng)取“養(yǎng)育津貼”的可以是新晉父母中的任一人，既可以是母親，也可以是父親，但只能是其中一人。這樣雖然在理論上，家庭雙方會做出選擇，哪一方收入高，就讓另一方留在家中領(lǐng)取津貼照顧孩子，但事實上，由于母親生養(yǎng)后對孩子有哺乳喂養(yǎng)等需要，現(xiàn)實生活中人們通常選擇讓母親在生育后放棄工作三年留在家中看護孩子，而由父親申請此項津貼（留在家中）的比例連4%都不到。由此，運用社會學將人群細分后進行深度觀察和分析，我們就會發(fā)現(xiàn)，這一表面看來著眼于改善生育的政策，實施效果卻事與愿違。