唐 燕

1 城市更新制度建設(shè)的雙輪驅(qū)動：從頂層設(shè)計(jì)到基層創(chuàng)建

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的降速以及存量規(guī)劃時代的來臨，城市更新工作在我國受到空前關(guān)注，通過制度建設(shè)保障城市空間借助“更新”實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效已經(jīng)成為新時代的重要議題。無論是習(xí)總書記視察廣州定永慶坊時提出應(yīng)該用“繡花針”的方式開展城市更新，還是上海浦東開展“繽紛社區(qū)”建設(shè)帶動的社區(qū)優(yōu)化行動，都在一定程度上反映出城市更新已經(jīng)成為上至國家、下到民眾的重要建設(shè)領(lǐng)域。然而，我國現(xiàn)有的許多規(guī)劃管理制度仍僅適用于增長和擴(kuò)張型的城市規(guī)劃建設(shè)，無法滿足空間更新過程中的功能轉(zhuǎn)變、容量變更、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等特殊訴求，因此建立面向存量發(fā)展的城市管理新機(jī)制,推進(jìn)城市更新制度建設(shè)，開始成為諸多地方的當(dāng)務(wù)之急，特別是那些城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步較早,城市發(fā)展受制于土地資源約束的大城市地區(qū)。

從近十年我國已經(jīng)開展的城市更新制度探索來看，城市更新制度的建立有兩種重要的途徑和趨勢在推動：一是“頂層設(shè)計(jì)”，即自上而下的法規(guī)政策供給和規(guī)劃管理體系變革；一是“基層創(chuàng)建”，也就是自下而上地通過多種基層力量推動具體實(shí)踐以形成新的更新機(jī)制與做法，并逐步明確、固定和推廣的過程。本文以上海、深圳和廣州三地為例，簡要剖析了城市更新制度建設(shè)的“頂層設(shè)計(jì)”路徑，并結(jié)合北京城市更新的近期進(jìn)展，重點(diǎn)探討了“基層創(chuàng)建”在推動城市更新制度建設(shè)中的作用及相關(guān)困境反思，從而為我國不同城市優(yōu)化和城市更新管理提供參照。

圖1 / Figure 1廣州城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Guangzhou

圖2 / Figure 2深圳城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Shenzhen

圖3 / Figure 3上海城市更新制度體系 / Institution system of urban regeneration in Shanghai

2 城市更新制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)：廣州、深圳和上海

從時間來看，廣州市、深圳市、上海市在2009—2015 年分別出臺了各自的城市更新（實(shí)施）辦法，并在更新制度建設(shè)方面走在了國內(nèi)城市的前列。從內(nèi)容來看，三座城市都形成了相對系統(tǒng)又各有特色的城市更新體系，可簡要?dú)w納如下（截止三地自然資源部組建影響下的機(jī)構(gòu)改革前）[1-2]：

（1）廣州：分類改造實(shí)現(xiàn)更新管理。廣州城市更新制度的核心政策經(jīng)歷了從“開放市場”逐漸向“政府主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變。廣州市主要通過對舊城、舊廠和舊村的分類改造來實(shí)施更新管理，并分“全面改造”和“微改造”兩種類型對城市更新進(jìn)行流程管理（圖1）[3]。

（2）深圳：分對象管控城市更新活動。深圳市將城市更新活動按照拆改力度，分為綜合整治、功能改變和拆除重建三類進(jìn)行管控（圖2）?！俺鞘懈聠卧背蔀橐?guī)劃管理的重要工具（主要針對拆除重建），目前正在經(jīng)歷一方面加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌[4]，另一方面管理權(quán)限下沉的“簡政放權(quán)”過程，城市更新也逐步邁入更加關(guān)注綜合整治的新階段。

（3）上海：突出政府引導(dǎo)下的提質(zhì)增效。上海出臺的城市更新實(shí)施辦法，主要針對政府認(rèn)同并支持推進(jìn)，以業(yè)主更新為主導(dǎo)的城市更新活動[5]。城市更新制度中的“區(qū)域評估”和“公共要素清單”獨(dú)具特色。上海提出城市更新的“全生命周期”管理，強(qiáng)調(diào)在更新過程中通過評估來確定城市片區(qū)需要補(bǔ)足的公共設(shè)施等，并將相關(guān)要求納入土地出讓合同，來保證城市和社區(qū)的服務(wù)需求在改造中得到更好的滿足（圖3）。

通過廣州、深圳、上海的三地比較可以清楚地發(fā)現(xiàn)（表1），三地在城市更新制度建設(shè)過程中都分別在機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策出臺、規(guī)劃編制、運(yùn)作實(shí)施、政府與市場關(guān)系等方面進(jìn)行了適合本地的規(guī)則創(chuàng)新[2]。在不斷的探索中，三座城市開發(fā)出了諸多特色化的城市更新制度工具，為解決城市更新中的一些困境和痛點(diǎn)提供了破解可能，例如，政府設(shè)立城市更新專項(xiàng)資金供不同主體申請使用；一些產(chǎn)權(quán)不明的歷史用地可通過合理認(rèn)定、地價(jià)補(bǔ)償?shù)确绞竭M(jìn)行確權(quán)；工業(yè)用地轉(zhuǎn)型成文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)區(qū)可以有過渡政策的支持；保障性住房可以借助城市更新項(xiàng)目的建設(shè)來落地；鼓勵歷史保護(hù)和維護(hù)公共利益的容積率獎勵和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等。

表1 / Table 1廣州、深圳、上海城市更新的三地比較 / Comparison on the Institution system of urban regeneration in Guangzhou, Shenzhen and Shanghai

表2 / Table 2北京城市更新制度建設(shè)的相關(guān)規(guī)定 / Regulations of urban regeneration institution in Beijing

3 城市更新制度建設(shè)的基層創(chuàng)建：北京城市更新制度進(jìn)行時

相比廣州、深圳和上海，北京的城市更新制度創(chuàng)建工作開展相對較晚，但近年來也持續(xù)發(fā)布了一系列城市更新方面的政策，以引導(dǎo)城市更新工作的有序開展。2017 年9 月，北京發(fā)布《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035 年）》，用以指導(dǎo)北京未來20 年的城市發(fā)展，規(guī)劃要求嚴(yán)控人口規(guī)模、解決住房問題、建設(shè)宜居城市、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，并提出建立“責(zé)任規(guī)劃師”制度，推進(jìn)共商、共建、共治。2019 年2 月，北京市委、市政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)新時代街道工作的意見》，提出北京將實(shí)施街區(qū)更新，提升城市精細(xì)化管理水平；確立街區(qū)更新制度，制定街區(qū)更新實(shí)施方案和城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則；搭建多元主體全過程參與平臺。2019年4月，新版《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》正式實(shí)施，其中第二十八條規(guī)定：建立區(qū)級統(tǒng)籌、街道主體、部門協(xié)作、專業(yè)力量支持、社會公眾廣泛參與的街區(qū)更新實(shí)施機(jī)制，推行以街區(qū)為單元的城市更新模式。2019 年5 月，為深入貫徹落實(shí)北京城市總體規(guī)劃關(guān)于建立責(zé)任規(guī)劃師制度、提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平、開展直接有效的公眾參與、推動多元共治的要求，進(jìn)一步增強(qiáng)城市建設(shè)管理決策的科學(xué)性，北京又緊跟出臺了《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)施辦法（試行）》，為推動實(shí)現(xiàn)人人參與的城市治理新格局打下長遠(yuǎn)基礎(chǔ)。

由此，北京逐步建立起了“以街道為抓手、以街區(qū)為單位、以更新為手段、以規(guī)劃師為紐帶”的“街區(qū)更新+責(zé)任規(guī)劃師+項(xiàng)目帶動”的城市更新體系。除了政策與管理變革方面的努力之外，始于“基層創(chuàng)建”的城市更新創(chuàng)新行動也在新的制度環(huán)境下成長起來。北京建立的“責(zé)任規(guī)劃師”制度，為帶動規(guī)劃技術(shù)人員深入基層服務(wù)，借由“規(guī)劃師”紐帶創(chuàng)建與傳統(tǒng)做法不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)新途徑提供了前提保障。特別是當(dāng)城市更新的對象并非大面積用地，而是一些產(chǎn)權(quán)歸屬相對多元的微小細(xì)碎空間時，更新工作的方法和途徑更需要從傳統(tǒng)的“藍(lán)圖設(shè)計(jì)”模式，轉(zhuǎn)向通過多元參與、過程設(shè)計(jì)、共商共治等機(jī)制運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)卓有成效的空間改造?？傮w上，城市規(guī)劃設(shè)計(jì)在存量時代正“走下神壇”，基層推動的城市更新對正式和非正式制度的建設(shè)起著“摸著石頭過河”的試水作用。下面剖析的老舊小區(qū)整治、城市廣場改造、口袋公園更新案例，從不同側(cè)面反映出基層力量探索下的制度建設(shè)走向。

圖4 / Figure 4老舊小區(qū)更新中的參與式規(guī)劃設(shè)計(jì) / Participatory planning and design of community regeneration in Xiaoguan sub-district

(1)老舊小區(qū)整治：規(guī)劃設(shè)計(jì)中的居民參與機(jī)制[6]?；菪聳|街小區(qū)在改造過程中啟動了多途徑的公眾參與機(jī)制，通過居民議事會、問卷調(diào)查、深度訪談、入戶交流、社區(qū)活動組織等一系列活動（圖4），來獲取最為真實(shí)的居民需求和偏好。社區(qū)居民借助規(guī)劃參與來表明其意見，他們對小區(qū)整治改造的實(shí)際訴求排序?yàn)椋孩倮戏孔拥臉求w加固和基礎(chǔ)設(shè)施改善；②不通過減少停車空間來換取綠地，現(xiàn)有停車位不能減少；③小區(qū)周邊的環(huán)境能否提升，進(jìn)入小區(qū)的道路及兩側(cè)景觀能否改善；④是否可以提供更多更好的公共綠地和活動空間。規(guī)劃參與過程及結(jié)果重塑了專業(yè)技術(shù)人員的傳統(tǒng)認(rèn)知——設(shè)計(jì)者們通常最為關(guān)注的公共空間改造排名居后，充分證明了推動公眾參與下的城市更新、從居民角度出發(fā)解決問題的重要性。

(2)城市廣場改造：基于時空行為觀察的全齡使用機(jī)制。在小關(guān)街道的廣場改造項(xiàng)目中，規(guī)劃師對場地進(jìn)行了雨天和晴天，以及從早到晚的居民活動觀察，并開展使用者訪談、線上線下意見征集，得到的結(jié)果有些出人意料——空間的主要使用者基本都是老年人。目前的廣場活動除了廣場舞、看孩子、老人打牌聊天之外，幾乎見不到年輕人的身影，說明空間沒有實(shí)現(xiàn)全齡使用。因此，從挖掘廣場潛力以服務(wù)更為廣泛的社會群體這一訴求出發(fā)，規(guī)劃設(shè)計(jì)在公眾意見的支持下提出了“五個一”的新策略和新機(jī)制，包括增加一條跑道/健康步道（圖5），建設(shè)一片綜合活動場地，培育一個社區(qū)花園等，從而讓全年齡段的人都可以錯峰使用廣場空間。

(3)口袋公園更新：環(huán)境微改造的兒童友好機(jī)制[7]。紫竹院街道在對魏公街西頭的口袋公園進(jìn)行改造時，規(guī)劃師開展了兒童深度參與規(guī)劃設(shè)計(jì)的積極嘗試，以建立兒童友好的空間設(shè)計(jì)新路徑。在長達(dá)一個多月、每周2—3 次活動的兒童設(shè)計(jì)實(shí)踐探索中，紫竹院街道辦事處、清華大學(xué)、北京市建筑設(shè)計(jì)研究院、社區(qū)青年匯、中國青年政治學(xué)院五方通力合作，共同創(chuàng)建了兒童參與設(shè)計(jì)的五步驟法：①建立平等與信任關(guān)系的團(tuán)隊(duì)建設(shè)；②兒童對設(shè)計(jì)場地的親自測繪與記錄；③針對設(shè)計(jì)目標(biāo)與功能需求的頭腦風(fēng)暴、在地觀察與公眾訪談；④簡明的專業(yè)設(shè)計(jì)圖示語言學(xué)習(xí)；⑤個人設(shè)計(jì)與集體討論相結(jié)合的兒童方案形成。

圖5 / Figure 5使用者時空觀察 / The time-space observation on users’ behaviors

4 北京街區(qū)更新的制度困境與難點(diǎn)

在政府專項(xiàng)資金和政策導(dǎo)向的支持下，北京近年來持續(xù)深化街區(qū)更新與精細(xì)化治理行動，各區(qū)縣涌現(xiàn)出了多種多樣的實(shí)踐做法。各街鎮(zhèn)基層政府在這個過程中發(fā)揮著重要作用，但街鎮(zhèn)開展相關(guān)工作也面臨著一系列問題和難點(diǎn)，主要聚焦在以下幾方面，急需借助兩股力量推動下的制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)痛點(diǎn)突破。

(1)缺少整合與彈性的政府專項(xiàng)資金使用。針對街區(qū)更新，政府不同部門下發(fā)的專項(xiàng)支持資金類型多元，例如城管口的“優(yōu)美大街”和“環(huán)境整治”項(xiàng)目、住建口的“老舊小區(qū)整治”項(xiàng)目（支持抗震加固、增加外保溫、加裝電梯、環(huán)境提升等）、民政口的“共享共治”項(xiàng)目、交通口的“設(shè)施提升”項(xiàng)目等——資金的支持力度小到幾萬，大到幾千萬，甚至上億。但對這些資金的“專款專用”也帶來一些潛在問題：一方面各類資金無法有效地整合使用以更好地滿足實(shí)際需求；另一方面，資金使用上的時間與進(jìn)度要求常常給項(xiàng)目進(jìn)程帶來趕工壓力。

(2)缺乏整體統(tǒng)籌的規(guī)劃引導(dǎo)。政府專項(xiàng)資金帶動下的街區(qū)更新，最終以一個個申請立項(xiàng)的“項(xiàng)目”形式得以實(shí)施。但這些項(xiàng)目與項(xiàng)目之間的關(guān)系，項(xiàng)目的重要性和急迫性等問題，往往缺少了“一盤棋”的統(tǒng)籌考慮和整體規(guī)劃指引。由于各個街道基本都沒有編制法定規(guī)劃的權(quán)限和經(jīng)驗(yàn)，造成街區(qū)更新在街道層面的宏觀把控不足，更新工作常?！靶《ⅰ?，系統(tǒng)性缺乏。有時候一條重要的城市街道，可能因?yàn)樘幱诓煌慕值垒爡^(qū)內(nèi)，導(dǎo)致更新思路和認(rèn)識不一以及“一街多段，風(fēng)格迥異”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(3)費(fèi)時費(fèi)力的跨部門溝通。北京實(shí)行的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)道”制度在一定程度上幫助解決了街區(qū)更新中的跨部門協(xié)作問題，但仍然無法全面滿足街區(qū)更新實(shí)踐的運(yùn)作需要。城市空間的更新過程中，有時候只是改動一個小小的街頭鋪地和花池，都可能涉及街道辦、園林綠化行政主管部門、道路主管部門等部門之間的反復(fù)協(xié)調(diào)，溝通成本大，并會影響到更新項(xiàng)目落地的可能性和工程進(jìn)度。

(4)基層政府不掌握相關(guān)的城市建設(shè)基礎(chǔ)資料。街區(qū)更新經(jīng)常涉及產(chǎn)權(quán)圖、地籍圖等信息的認(rèn)定，依此才可以合規(guī)合法地開展建筑拆除或整治等工作。但街鄉(xiāng)等基層政府并不掌握本轄區(qū)內(nèi)的此類信息，遇到有項(xiàng)目需要，須向市政府相關(guān)部門提出資料調(diào)取申請。街道工作人員經(jīng)常為獲取改造地塊的相關(guān)地籍信息而多次奔走，因此如何讓基層政府掌握必要的規(guī)劃資料和現(xiàn)狀信息值得思考。

(5)各類空間的產(chǎn)權(quán)管理與權(quán)屬問題。由于城市存量空間長期以來形成了復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系，導(dǎo)致街區(qū)更新要達(dá)成各利益方的一致同意十分不易。理順更新對象的產(chǎn)權(quán)關(guān)系（包括產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)、轉(zhuǎn)移和處置等）是街區(qū)更新活動的重要前提，這不僅反映在業(yè)主方眾多的老舊小區(qū)等類型的空間整治上，一些公共空間的改造也同樣如此。例如，街道層級政府想改造某個公共空間或者某項(xiàng)設(shè)施時，若該空間的管理權(quán)限屬于市級或者區(qū)級，推進(jìn)起來就頗為困難。

(6)“補(bǔ)短板”的公共服務(wù)設(shè)施落地艱難。補(bǔ)足城市公共服務(wù)設(shè)施短板是街區(qū)更新的重中之重，但是公共服務(wù)設(shè)施的落地面臨諸多挑戰(zhàn)：一是缺少可以利用的空間來承載和提供這些設(shè)施；二是缺少差異化考量的公服配置指標(biāo)規(guī)定使得部分設(shè)施配置與實(shí)際需求脫節(jié)；三是“鄰避效應(yīng)”導(dǎo)致規(guī)劃確定的公共服務(wù)設(shè)施難以落地，特別是垃圾處理點(diǎn)和收集點(diǎn)，以及部分?jǐn)囝^道路的打通等。

(7)存量空間再利用的功能轉(zhuǎn)變困境。為了實(shí)現(xiàn)街區(qū)更新的提質(zhì)增效，很多存量建筑或構(gòu)筑物的老功能面臨置換與升級。對此，北京在存量空間的改造和運(yùn)營上出現(xiàn)了一些新探索，例如將棄用空間（如自行車棚）改造成公共服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)老舊小區(qū)電梯加裝及運(yùn)營等。但相關(guān)工作的制度難點(diǎn)在于：存量空間利用是否允許改變用途？用途轉(zhuǎn)變是否要走復(fù)雜的規(guī)劃調(diào)整程序，功能改變后的公共服務(wù)設(shè)施是否允許市場化經(jīng)營和獲利？顯然，在沒有明確制度支持的情況下，大多這類更新探索只能處于“非正式”的狀態(tài)。

5 結(jié) 語

圖6 / Figure 6廣場改造策略 / Square renovation

圖7 / Figure 7兒童深度參與的口袋公園改造設(shè)計(jì) / Children’s participatory design of a pocket park

綜上所述，“頂層設(shè)計(jì)”和“基層創(chuàng)建”都是推進(jìn)城市更新制度建設(shè)的關(guān)鍵路徑。在更新行動中，許多好的空間改造想法一旦離開制度支持，進(jìn)展起來可能困境重重?？傮w上，我國的城市更新制度建設(shè)正在途中，依然還有很長的路要走，廣州、深圳、上海和北京等地在城市更新工作中的制度創(chuàng)新以及遇到的難點(diǎn)和痛點(diǎn)等，或許都將成為其他地方城市更新制度創(chuàng)新的聚焦點(diǎn)。也只有通過不同城市的共同努力，才能推動城市更新制度建設(shè)在我國的全面推廣和日趨成熟。

致 謝

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