張可心，劉科偉，程永輝，趙 丹

(西北大學城市與環(huán)境學院，陜西西安 710127)

0 引言

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題[1]，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是站在全面建成小康社會和現(xiàn)代化強國的宏觀視角下，結合新時代所面臨的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的現(xiàn)實問題，提出的新時代“三農(nóng)”問題的綜合性系統(tǒng)“解決方案”，是以往新農(nóng)村建設和美麗鄉(xiāng)村建設的升級版，其核心就是要滿足農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要，讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。我國地域遼闊，鄉(xiāng)村發(fā)展的自然條件和資源稟賦差異明顯，鄉(xiāng)村振興必須從各地發(fā)展實際出發(fā)，研究制定因地制宜的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

關中地區(qū)地處西部陜西省中部地區(qū)，以渭河平原為主要地貌特征，地勢平坦、水土熱資源匹配良好，農(nóng)耕歷史文化悠久。2016年關中地區(qū)有8 778個行政村， 1 002萬鄉(xiāng)村人口，占全省鄉(xiāng)村人口的59%，村均1 140人，鄉(xiāng)村人口眾多，村莊布局密集。陜西省農(nóng)業(yè)增加值居西北地區(qū)第一，僅關中農(nóng)業(yè)占全省60%以上，是西北地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展條件和基礎最好的地區(qū)。近年來，隨著城鄉(xiāng)二元結構的不平衡發(fā)展，關中農(nóng)民人均純收入為1.136 9萬元，與城市居民的絕對差距達到2.0233萬元，超過陜北、陜南及全省平均水平，鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分的問題較為突出。文章以關中地區(qū)為例，剖析鄉(xiāng)村發(fā)展存在的現(xiàn)實問題，研究因地制宜的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略措施，對有效推動區(qū)域農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展具有重要價值。

1 鄉(xiāng)村振興面臨的主要問題

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設、社會治理、生態(tài)保護和文化傳承各個方面[2]，其各項目標中，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的核心內容，是要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展落實到農(nóng)民增收上，實現(xiàn)生活富裕，促使農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)[3]。生態(tài)宜居不僅對農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展和建設提出了綠色發(fā)展的要求[4]，也回應了新時代農(nóng)民對美好生態(tài)環(huán)境日益增長的需求。當前，鄉(xiāng)村發(fā)展存在的現(xiàn)實問題加劇了鄉(xiāng)村振興的難度，也成為了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施必須要關注和攻克的難題。

1.1 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受限

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是產(chǎn)業(yè)興旺的基礎[5]，適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇，但中國人均耕地面積僅0.10hm2，不到世界平均水平的30%，人均農(nóng)業(yè)資源擁有量小是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實問題。關中地區(qū)人均耕地面積0.06hm2，人多地少的資源約束，嚴重限制了關中地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，導致傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在促進農(nóng)民增收中后勁不強。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)達是繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、建設美麗宜居村莊的根本出路，而環(huán)境門檻的不斷提高和市場競爭的日益激烈，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本就薄弱的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨更為嚴峻的生存困境； 同時，山區(qū)縣交通不便、資源稟賦缺失，實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展的難度較大，這些情況都加劇了關中農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的壓力。

1.2 農(nóng)村常住人口減少

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進， 2006—2016年關中地區(qū)農(nóng)村常住人口以年均30萬人的速度減少， 2016年關中常年務工人員占當年農(nóng)業(yè)總人口的30.3%，行政村數(shù)量減少2 662個，部分村莊逐漸消亡； 且從鄉(xiāng)村留守人口的性別結構和年齡結構來看，留守人口中21～40歲的骨干勞動力僅占18.96%，婦女、老人和兒童是留守農(nóng)村的主要群體[6]； 流出人口以高素質的青壯年勞動力為主； 與此同時， 2016年關中耕種收綜合機械化水平已經(jīng)達到82%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高將縮減農(nóng)業(yè)可吸收的勞動力人口，鄉(xiāng)村地區(qū)存在嚴重的隱性失業(yè)問題。鄉(xiāng)村人口數(shù)量持續(xù)降低不僅導致鄉(xiāng)村振興存在人力資本障礙，也使得基礎設施和公共服務配套存在規(guī)模經(jīng)濟困境，這種公共物品供給的缺失在一定程度上也惡化了農(nóng)村工作環(huán)境，加劇了鄉(xiāng)村優(yōu)質資源和要素的流失。

1.3 長效投入機制缺失

農(nóng)村基礎設施建設多由地方政府承擔，但受二元經(jīng)濟體制和資本逐利性影響，城鄉(xiāng)間形成了差異化的基礎設施建設投資機制； 2013年關中農(nóng)村地區(qū)公用設施建設投入22.320 3億元，僅占當年城市市政公用設施建設固定資產(chǎn)投入的18%； 且從財政投入體系來看，也僅占當年地方財政支出的1%，與2008年相比占比下降6%，農(nóng)村財政投入有效資金下降。以2017年西安市各區(qū)縣172個美麗鄉(xiāng)村為例，所有鄉(xiāng)村均無金融機構貸款； 12%的鄉(xiāng)村擁有10萬元以上的社會資金投入，且多位于旅游資源豐富的地區(qū)。農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟的投入和農(nóng)民投工投勞所得，但以西安市為例， 60%以上的村莊無集體經(jīng)濟，這些村莊經(jīng)濟實力弱、籌資難度大，基礎設施等公共事業(yè)建設明顯滯后； 同時道路養(yǎng)護、設施維護等建設后期資金投入需求也較大[7]，大部分鄉(xiāng)村也沒有承擔基礎設施管理、養(yǎng)護、維修的長效機制。

2 鄉(xiāng)村振興的理論分析

由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受限，鄉(xiāng)村振興不能就農(nóng)村論農(nóng)村，而是要結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化，拓寬農(nóng)民收入渠道，在推進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增效的同時，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)[8-9]，實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展； 并發(fā)揮縣域的成本優(yōu)勢和親緣地緣優(yōu)勢，通過縣域城鎮(zhèn)化、小城鎮(zhèn)建設引導鄉(xiāng)村隱性失業(yè)人口就近轉移和分流。

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟條件下形成的小而散的農(nóng)村居民點格局已經(jīng)不適應現(xiàn)代農(nóng)村生活方式的需求，也難以保證公共服務和基礎設施等公共物品經(jīng)濟合理的建設和運營，因此在農(nóng)村人口外流成為常態(tài)、過去傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟下的居住形態(tài)發(fā)生改變的背景下[10]，亟需通過建設新型農(nóng)村社區(qū)引導集中居住、構建便捷交通等手段逐步構建合理的鎮(zhèn)村體系和相應的公共物品供給模式。

基礎設施的布置不僅要滿足經(jīng)濟門檻，還要保證設施服務的可持續(xù)性。農(nóng)村人居環(huán)境改善須在合理鎮(zhèn)村體系構建的基礎上，從美麗宜居、提升風貌、傳承文化的要求出發(fā)，研究現(xiàn)代鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活活動的人居環(huán)境需求，探討以農(nóng)村生活垃圾和生活污水及旱廁治理、村容村貌提升、基礎設施提檔升級為重點的鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治模式； 同時加強古村落保護，保留原始風貌，延續(xù)村莊歷史文脈(圖1)。

圖1 鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略機理模式

3 鄉(xiāng)村振興的重點任務

3.1 推進三產(chǎn)融合發(fā)展，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮發(fā)展

完善土地流轉，強化農(nóng)業(yè)支撐保護力度。全面深化改革是鄉(xiāng)村振興的重中之重，而土地流轉是推動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的基礎[11-12]。關中地區(qū)土地流轉應在“三變”改革的基礎上以股權形式實行有償流轉，并在隴縣、太白縣等山區(qū)縣增設貧困股，將精準扶貧和土地流轉結合； 其次，發(fā)揮關中科技資源優(yōu)勢，運用信息化手段實現(xiàn)編碼溯源、搭建土地承包經(jīng)營權信息化平臺，完善土地流轉的市場化程度； 并采取激勵政策對土地流轉達到一定規(guī)模的種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，在資金補貼、稅收、技術指導等方面給予重點支持。

發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，提升農(nóng)業(yè)價值鏈。順應現(xiàn)階段對安全食品的需求，依托臨潼石榴、閻良甜瓜、彬縣大晉棗等全國名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品，借助關中科技資源和楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的優(yōu)勢，確保產(chǎn)品安全優(yōu)質，同時鼓勵當?shù)仄髽I(yè)、引進外來企業(yè)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精、深加工，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和加工業(yè)的銜接，形成具有關中區(qū)域品牌優(yōu)勢的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)； 同時依托關中14個文化旅游名鎮(zhèn)、62個鄉(xiāng)村旅游示范村，宣傳關中傳統(tǒng)農(nóng)耕文化，大力開發(fā)民俗文化產(chǎn)品或旅游商品，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和休閑旅游業(yè)，實現(xiàn)加工業(yè)和服務業(yè)的連接。

強化科技、人才投入，健全社會化服務體系。發(fā)揮關中科技資源優(yōu)勢，支持企業(yè)與高校院所拓展合作領域，在區(qū)域內推廣專家大院的科技幫扶途徑，提高農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新能力； 加強對農(nóng)業(yè)良種和科技成果的轉化的扶持； 同時運用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢發(fā)展電子商務，總結西安、渭南的農(nóng)產(chǎn)品直銷模式，在區(qū)域內形成可推廣、可復制的經(jīng)驗。針對現(xiàn)存的多樣化經(jīng)營主體，從專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社中選擇帶頭人作為新型職業(yè)農(nóng)民首批培訓對象，后期逐漸通過廣播宣傳及幫扶機制拓展到各家各戶； 并建立完善的人才引入計劃，強化地方的人才投入力量。

3.2 推進縣域城鎮(zhèn)化，促進鄉(xiāng)村隱性失業(yè)人口轉移

發(fā)展縣域特色非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提升城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力[13]，但受日益激烈的市場競爭影響，縣域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展須根據(jù)自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎形成具有地方符號的特色產(chǎn)業(yè)，只有形成特色非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增強農(nóng)村隱性失業(yè)人口轉移的經(jīng)濟基礎，才能實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，有效轉移鄉(xiāng)村剩余人口。關中地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化重點應集中于人口、城鎮(zhèn)密集區(qū)和能源、生物、旅游等資源密集區(qū)，分為眉縣等加工制造業(yè)型、彬縣等資源化工型、戶縣等農(nóng)業(yè)服務型、大荔縣等商貿(mào)物流帶動型、袁家村等旅游服務型； 同時還要根據(jù)縣域產(chǎn)業(yè)類型和城鎮(zhèn)職能對縣城及重點鎮(zhèn)基礎設施建設進行分類指導，完善縣域功能，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，進一步拉動對農(nóng)村隱性失業(yè)人口的就近轉移。

建立農(nóng)民職業(yè)培訓體系，提升農(nóng)民就業(yè)能力。結合“人人技能工程”、農(nóng)村勞動力轉移培訓“陽光工程”等農(nóng)民就業(yè)政策，充分考慮農(nóng)民的不同就業(yè)意愿及就業(yè)去向，構建多層次的職能技能培訓。在技能培訓過程中應根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型等融入現(xiàn)代技術應用，通過行政引導積極對接市場和企業(yè)，促進技能培訓單位與用人企業(yè)之間的合作； 同時針對農(nóng)民工這一弱勢生活群體，通過行業(yè)協(xié)會和社會公益組織等建立教育培訓基金和培訓監(jiān)管單位，從法律角度保護農(nóng)民工權利。

3.3 合理引導人口轉移，推進鄉(xiāng)村人口集中居住

建設新型農(nóng)村社區(qū)，集中配置公共服務設施。以區(qū)域位置和經(jīng)濟發(fā)展條件較好、對周邊村莊人口有較強集聚作用的村莊作為集中點建設新型農(nóng)村社區(qū)，集中配置公共服務設施，結合移民搬遷工作，統(tǒng)一規(guī)劃居住區(qū)，并加強對農(nóng)民建房的技術指導和服務，建成具有關中民俗特色的新型農(nóng)村社區(qū)； 同時結合地方民俗文化，發(fā)展適應新時代農(nóng)民需求的文化活動形式，豐富農(nóng)村的物質文化生活，強化鄉(xiāng)風文明。

構建便捷交通，引導人口相對集中居住。對交通條件較好、不受地質災害威脅、用地條件較好、但距離城鎮(zhèn)及新型農(nóng)村社區(qū)相對較遠的村莊，通過完善道路建設，構建便捷交通，加強與城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)之間交通聯(lián)系，以便共享公共服務設施，這些村莊最終也將形成相對集中的獨立居民集中點。

實施移民搬遷，保留居民點與生產(chǎn)作業(yè)點間聯(lián)系。對地質災害區(qū)、生存環(huán)境惡劣、基礎設施配置困難的鄉(xiāng)村，結合“扶貧移民”、“生態(tài)移民”和小范圍的“遷村并點”，采取一次性整體搬遷或者分期搬遷的方式，將村莊搬遷到具有一定規(guī)模、生活條件較好、并能享受公共服務設施的居民點，引導人口向縣城、重點鎮(zhèn)和社區(qū)化新村集聚； 同時針對耕地、經(jīng)濟林面積較大的村莊可保留村莊原有建筑，以便于居民點和生產(chǎn)作業(yè)點間聯(lián)系。

3.4 開展人居環(huán)境整治，深化美麗村莊建設

完善基礎設施建設，積極開展垃圾污水治理。按照優(yōu)化的居民點體系，分類指導不同層級居民點進行垃圾、污水處理設施的配置，靠近城鎮(zhèn)的村莊可對接城市管網(wǎng)，利用城市污水處理廠，就近集中處理鄉(xiāng)村生活污水； 新型農(nóng)村社區(qū)和相對集中的村莊可建設鋪設管道，建設澇池或滲井集中處理生活污水； 同時，村莊應集中建設垃圾收集點，按照“村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”的模式實現(xiàn)垃圾無害化處理。

推進村莊綠化工作，提升村莊整體村容村貌。運用關中鄉(xiāng)土樹種，綜合利用村莊房前屋后、村口和閑置地進行綠化，集中打造村內景觀節(jié)點，改變村內空閑地無人管理、臟亂差的現(xiàn)象； 同時還要在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，建成具有關中民俗文化的建筑風貌。

突出村莊特色，適當保留傳統(tǒng)村莊。對于具有歷史文化價值的村莊、傳統(tǒng)文化古村落或旅游型村莊等，根據(jù)其歷史文化價值評估情況予以保留或適當改造，并配置公共服務設施和基礎設施，保留村莊與公共服務供給中心村的交通聯(lián)系的便捷性。

3.5 擴大投融資渠道，建立農(nóng)村投入長效機制

發(fā)揮財政杠桿作用，建立農(nóng)村多元化的投資結構。財政資金和村集體經(jīng)濟一直是農(nóng)村公共事業(yè)建設的主要力量，且承擔著農(nóng)村日常的維護管理責任，這一主體在農(nóng)村地區(qū)長效機制中不會改變。通過制定專項資金對農(nóng)村建設進行專項補助，并通過建設用地增減掛鉤過程中的土地增值部分資金投資進行村莊環(huán)境整治，采取以獎代補、先建后補等方式提高資金的使用效率。社會資金引入既要結合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還可通過成立村莊鄉(xiāng)賢委員會等方式以回憶鄉(xiāng)愁等方式吸引成功人士回鄉(xiāng)參與村莊環(huán)境整治等內容。

明確設施管護責任，建立多種形式的養(yǎng)護機制。村集體一直都是村莊管護責任的主體，在農(nóng)村基層應不斷縮小自治半徑，以村小組為首明確小區(qū)域范圍內的管護責任，充分調動農(nóng)民自我參與村莊經(jīng)營的過程中。其次探索多種形式的設施管護和運營模式，如PPP、BOT等運營模式，采取承包、轉讓等方式，讓社會組織參與到農(nóng)村的運營管理中，在村內形成責任明確、有更新能力的公共事業(yè)管護機制。

4 結論與討論

4.1 結論

產(chǎn)業(yè)振興和經(jīng)濟繁榮是鄉(xiāng)村振興的核心內容，也是鄉(xiāng)村振興的基礎要素； 合理的鎮(zhèn)村體系及其相應的公共服務設施配置模式，既是滿足鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活要求、提供可靠民生保障的需要，也是經(jīng)濟合理的建設和運營村莊與公共服務設施的保證； 美麗宜居的鄉(xiāng)村人居環(huán)境是以人為本的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質所在。關中地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應結合新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設，以拓寬農(nóng)民增收渠道、優(yōu)化鎮(zhèn)村體系、改善農(nóng)村人居環(huán)境為關鍵，在體制機制創(chuàng)新和運營協(xié)調的基礎上，引導人才、資金等要素向農(nóng)村地區(qū)流動，逐步讓農(nóng)民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

4.2 討論

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要充分認識到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施不是與城鎮(zhèn)化發(fā)展對立起來，應有機結合城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，在城鎮(zhèn)化大勢所趨的情況下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展； 這也與慕良澤[14]提出的城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的助推器的觀點以及朱啟臻[15]提出的要將城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化作為有機整體對待的觀點一致。鄉(xiāng)村地區(qū)要提高勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、三產(chǎn)融合發(fā)展前提就是要通過縣域城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設吸納農(nóng)村隱性失業(yè)人口； 這與城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村勞動力轉移問題研究課題組[16]提出的推進農(nóng)民工市民化可以提高農(nóng)業(yè)的土地利用率和勞動生產(chǎn)率的觀點類似，也與鄭小玉、劉彥隨[17]在“鄉(xiāng)村病”研究中提出的要引導農(nóng)民工由大城市向中小城鎮(zhèn)轉移，促進城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村化均衡、協(xié)同發(fā)展的觀點一致。同時，鄉(xiāng)村振興持續(xù)的動力還需要在農(nóng)業(yè)增量、增效的同時，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，挖掘鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力。

我國鄉(xiāng)村發(fā)展條件差異明顯，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也必須要結合當?shù)貙嶋H情況，制定因地制宜的鄉(xiāng)村戰(zhàn)略模式。姜長云、劉合光[18-19]提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要注意規(guī)避振興方式單一化，賀雪峰[20]也指出沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)化是不可能完全復制到中西部農(nóng)村地區(qū)，三產(chǎn)融合的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游也只能在極少數(shù)農(nóng)村實踐。關中地區(qū)縣域尺度的鄉(xiāng)村也存在明顯差異，未來研究重點將縮小研究尺度，研究不同地理區(qū)位和發(fā)展條件村莊的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略路徑，以期為中西部地區(qū)同類型農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村振興提供借鑒。