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當(dāng)前,公路里程快速增長,路網(wǎng)發(fā)達,在支撐區(qū)域經(jīng)濟及社會發(fā)展的同時,各種涉路事件頻繁發(fā)生,給公路管理機構(gòu)帶來了許多意想不到的問題。筆者結(jié)合重慶公路管理過程中的一些情況,提出引入保險機制,有效防范公路管理和養(yǎng)護過程中風(fēng)險的方法。
近年來,隨著我國經(jīng)濟蓬勃發(fā)展,公路建設(shè)和改造正在如火如荼地進行,公路技術(shù)等級不斷提高,公路上的人流量和車流量也在迅速增加,公路養(yǎng)護與管理也日趨復(fù)雜,無論是天上落石,還是行人上路,無論是養(yǎng)護標(biāo)志不規(guī)范,還是視距不明,也無論是路障清除不及時,還是超限超載管理不到位,甚至是路上的家禽……只要發(fā)生相關(guān)聯(lián)的事故或紛爭,公路管養(yǎng)部門都脫不了“干系”,都有甩不掉的責(zé)任,各種不可預(yù)知的風(fēng)險隨時存在。如何理清和防范這些風(fēng)險已成為管養(yǎng)工作的一個重要課題,而引入保險機制作為直接的風(fēng)險轉(zhuǎn)移手段,并借助專業(yè)保險公司的風(fēng)險管理機制,控制管養(yǎng)過程中的風(fēng)險發(fā)生和風(fēng)險損失的程度已是必然的發(fā)展趨勢。
作為公路管理機構(gòu),公路管理和養(yǎng)護涉及方方面面,有路外的,有路上的,由于方方面面的原因?qū)е鹿饭莛B(yǎng)擔(dān)責(zé)的案例屢見不鮮,所面臨的風(fēng)險歸納起來主要有以下幾類。
政治方面的責(zé)任風(fēng)險。公路作為公共性基礎(chǔ)設(shè)施,是管理者向公眾提供的一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù),公路管理機構(gòu)不能僅僅基于自己的目標(biāo),還必須服從于社會的公共利益,當(dāng)管理者的行為或活動超出這種目標(biāo)或與之有較大差距時,就會帶來政治方面的風(fēng)險。如有的地區(qū)公路大多彎急、坡陡,常常是外臨深淵,內(nèi)靠高崖,安全風(fēng)險很大,加之一些部門對道路隱患的認(rèn)識標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,人為擴大危險路面,而從根本上消除這些隱患,所需費用巨大,現(xiàn)階段還不能做到所有配套工程到位。不論公路管養(yǎng)者如何努力,只要有大的事故發(fā)生,就會遭到政府的干預(yù)、輿論的譴責(zé),甚至法律的制裁。
當(dāng)前,我國公路部門進入訴訟高發(fā)期。
法律制度方面的風(fēng)險。任何法律和制度都有不完善和不合理的地方,法律作為上層建筑,是國家意志的體現(xiàn)。對于權(quán)力與義務(wù)雙方,不一定都是平等或?qū)Φ鹊?,?dāng)雙方出現(xiàn)矛盾時,“執(zhí)法者”往往會從最利于法律和制度執(zhí)行的角度出發(fā),進行必要的平衡和調(diào)節(jié)。同時,法律是人在執(zhí)行,不可避免存在人為因素,這就增加了問題的復(fù)雜性?;鶎臃ㄍサ臋?quán)重往往偏向社會和諧穩(wěn)定,在判決中從保障公民基本權(quán)利和弱勢者權(quán)利的精神出發(fā),對公路管理機構(gòu)苛之以一定責(zé)任。所以,公路管理部門不時會遇到“有理三扁擔(dān),無理扁擔(dān)三”的尷尬,在無過錯的情況下卷進訴訟,甚至承擔(dān)民事責(zé)任。
公路本身缺陷引發(fā)的訴訟風(fēng)險。近年來,我國公路運輸事業(yè)實現(xiàn)了重大跨越,總里程達480多萬公里,直接拉動和促進了國民經(jīng)濟的持續(xù)增長,有力地推動了產(chǎn)業(yè)升級和空間布局優(yōu)化,有效地促進了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展,極大地方便了群眾的出行。但是,我國幅員遼闊,地形起伏大, 地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜,公路坡陡、彎急,臨崖臨淵,安全風(fēng)險很大,而要從根本上消除這些隱患,所需費用巨大。另外,冰雪、暴雨等復(fù)雜氣候,也時常導(dǎo)致公路沿線山體發(fā)生泥石流、滑坡、落石或路基塌方、路面毀壞、路面摩擦系數(shù)下降等自然災(zāi)害,造成通行受阻,誘發(fā)交通事故。但發(fā)生交通事故的受害者、肇事者卻不顧及客觀條件,往往將公路管理、維護機構(gòu)訴諸法律。
管理瑕疵可能誘發(fā)訴訟風(fēng)險。一是公路上有影響到交通安全的危橋、坑槽、隆起等沒有及時進行維修,公路建設(shè)、改造等工程施工過程中,未按要求設(shè)置相關(guān)警示標(biāo)志,沒有按照公路技術(shù)等級要求完善好安全防護設(shè)施,公路護路林木的死樹、枯枝未及時清理可能導(dǎo)致行人被損害;二是第三方違法致人損害,如公路上的拋撒物、臨時堆放的建筑材料、打場曬糧,以及在公路上人為設(shè)置障礙物等,都有可能導(dǎo)致交通事故或其他意外安全事故的發(fā)生;三是公路管理機構(gòu)主要依托的是《公路法》《公路安全保護條例》及地方出臺的路政管理條例等政策、法規(guī),然而現(xiàn)行政策、法規(guī)的規(guī)定,客觀上與其他一些政策、法規(guī)存在著的交叉、遺漏,相應(yīng)導(dǎo)致管理過程中發(fā)生不作為行為,極易孕育執(zhí)法風(fēng)險;四是在執(zhí)法過程中,因證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律錯誤、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、處罰顯失公正侵害相對人合法權(quán)益。
對超限運輸采取的治理不力而面臨的風(fēng)險。超限運輸對于公路路橋的安全運行產(chǎn)生了極大的危害,車輛嚴(yán)重超限,會使橋梁撓度增大,水泥混凝土過早開裂,逐步引起鋼筋銹蝕,縮短橋梁壽命。會使橋梁鋼材焊口開裂破壞、橋頭填土下沉產(chǎn)生橋頭跳車,甚至還可能由于車輛荷載超過橋梁設(shè)計極限使橋梁損毀崩塌。如果采取的治理措施不得力、不適當(dāng),將有成為安全事故承擔(dān)者、責(zé)任者的風(fēng)險。還有,不依法依規(guī)治超,只注重收費,不卸載放行,不但會形成公路“三亂”,還要承擔(dān)由此造成的事故責(zé)任。車輛由于超限超載而使安全性能大大下降,是造成交通事故的主要原因之一。如果超限車經(jīng)過了處罰,但未卸載、未消除違法行為,安全隱患依然存在,發(fā)生了安全事故,執(zhí)法單位和執(zhí)法人員必然會被追究法律責(zé)任。
管養(yǎng)人員自身業(yè)務(wù)素質(zhì)導(dǎo)致產(chǎn)生行政執(zhí)法風(fēng)險。一方面在執(zhí)法過程中部分管理人員存在“重實體、輕程序”的現(xiàn)象,執(zhí)法不規(guī)范,進行行政自由裁量時,執(zhí)法人員所作出的某些行政行為不太合乎邏輯,違背了合理性、公平性原則,甚至出現(xiàn)執(zhí)法差錯,導(dǎo)致群眾不滿,甚至個別人員工作方式簡單粗暴、態(tài)度生硬,語言不文明、規(guī)范,對同一類違法行為不能做到一視同仁,極易使執(zhí)法對象產(chǎn)生抵觸情緒,激化矛盾,甚至使正常的執(zhí)法行為演變成為了執(zhí)法事件,導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險;另一方面由于公路管理部門治理違法的力度加大,以及運輸市場的競爭加劇,一些違法司機不滿交通執(zhí)法行為,或主觀地認(rèn)為交通執(zhí)法行為侵害其個體利益,辱罵、耍賴、撕扯、恐嚇路政人員,個別為了逃避處罰,故意或過失行為,掛碰執(zhí)法人員造成的人身傷害,甚至不惜使用暴力、威脅方式抗拒交通執(zhí)法,使管養(yǎng)人員面臨的人身安全風(fēng)險越來越大。
公路權(quán)屬不明引發(fā)的訴訟風(fēng)險。公路使用性質(zhì)改變必然導(dǎo)致管理主體發(fā)生變更,應(yīng)依法辦理公路產(chǎn)權(quán)變更手續(xù),否則,就是非法的變更行為。但在這些路段上一旦發(fā)生涉路案件,往往公路管理機構(gòu)就成為被告。
正因為公路養(yǎng)護的責(zé)任風(fēng)險來自政治、法律、體制和道德等方面的因素,作為公路的管理者深諳責(zé)任重大,必須樹立危機意識,引入保險機制防范風(fēng)險,分散風(fēng)險,保障受害者權(quán)益能順利得到伸張。
公路部門在維護和管理過程中,除了確實存在過錯外,大量沒有過錯也判承擔(dān)賠償責(zé)任,造成“涉路就當(dāng)被告、當(dāng)被告就擔(dān)責(zé)”的被動局面。
保險具有經(jīng)濟補償、資金融通和社會管理功能,是市場經(jīng)濟條件下風(fēng)險管理的基本手段,作為市場化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制、社會互助機制和社會管理機制,保險是市場經(jīng)濟條件下風(fēng)險管理的基本手段,在公路管養(yǎng)工作中具有重要作用。
有利于從源頭上預(yù)防和減少矛盾糾紛,維護社會穩(wěn)定大局。發(fā)揮保險的社會“穩(wěn)定器”和“減震器”作用,可以穩(wěn)定群眾的生活預(yù)期,解除人們的后顧之憂,消除各種社會不安定因素,通過引入保險機制,可以為各類路政突發(fā)事件提供經(jīng)濟補償,避免各種公路領(lǐng)域矛盾激化。
建立市場化的災(zāi)害、事故補償機制,對完善災(zāi)害防范和救助體系,增強全社會抵御風(fēng)險的能力,促進交通事業(yè)又快又好發(fā)展,具有不可替代的重要作用。重慶市地形以山地、丘陵為主,公路彎大坡陡,自然災(zāi)害種類多種多樣,保險機構(gòu)人員眾多,技術(shù)手段先進,信息全面準(zhǔn)確,可以提升管養(yǎng)的風(fēng)險管理和技術(shù)防范水平,發(fā)揮保險在防災(zāi)減損方面的專業(yè)優(yōu)勢和積極性,有效地預(yù)防和減少事故的發(fā)生,保護人民群眾的財產(chǎn)和生命安全,促進公路事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。
有利于公路管養(yǎng)的日常工作的有效監(jiān)督。根據(jù)保險法和保險合同的規(guī)定,保險人有權(quán)對被保險人的保險事項進行跟蹤和監(jiān)督,以促進被保險人規(guī)范運作。正是這種制度的法定設(shè)置,可以防止被保險人犯錯誤,也可以對被保險人的錯誤進行控制和約束,防止錯誤或損失擴大化,從而增強防范風(fēng)險和抵御責(zé)任風(fēng)險的能力。
有利于協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。保險合同屬于輻射性合同,可“染指”第三方,當(dāng)涉路事件發(fā)生時,保險公司可以自主、合法介入,從而搭建一個協(xié)調(diào)解決的平臺,無論是前臺調(diào)查,還是后臺處理,使一些人為的干涉得到有效控制,有利于矛盾的解決,從而化解責(zé)任風(fēng)險。
保險業(yè)在應(yīng)對突發(fā)重大災(zāi)害性事件中具有極為重要的作用。以9·11事件為例,事件給紐約市造成830億美元直接和間接經(jīng)濟損失,保險業(yè)為此共支付了420億美元的保險賠償,占到損失總數(shù)的50%以上,大大超過聯(lián)邦政府200億美元的支持性撥款,成為紐約市重建的最主要經(jīng)費來源。
提高保險功能和作用的認(rèn)識。保險具有經(jīng)濟補償、資金融通和社會管理功能,是市場經(jīng)濟條件下風(fēng)險管理的基本手段,是金融體系和社會保障體系的重要組成部分,在社會主義和諧社會建設(shè)中具有重要作用。重慶直轄后,交通事業(yè)跨越式發(fā)展,在公路領(lǐng)域中的各種經(jīng)濟活動和社會活動繁多,給路政管理帶來了前所未有的挑戰(zhàn),在管養(yǎng)工作中引入市場化的災(zāi)害、事故補償機制,利用保險事前防范與事后補償?shù)臋C制,強化事前風(fēng)險防范,減少災(zāi)害事故發(fā)生,促進涉路安全生產(chǎn)和突發(fā)事件應(yīng)急管理,增強公路管理機構(gòu)抵御風(fēng)險的能力。
采取政策引導(dǎo)、政府推動、立法強制、市場運作等方式,積極創(chuàng)建公路管養(yǎng)的保險機制。首先,有相關(guān)部門研究并出臺政策,為公路這類公益性的管理風(fēng)險防范搭建保險的平臺;其次,提供資金支持,籌措專門資金或在養(yǎng)護費用中按比例切出一塊專門用于管養(yǎng)的保險支出;三是在地方性法規(guī)中列入,比如地方性公路條例、地方性路政條例的修訂中將保險內(nèi)容列入其中,強制性推進;四是通過轄區(qū)的管養(yǎng)資源市場化運作積極籌措管養(yǎng)保險基金。
選擇和制定合適的保險產(chǎn)品。保險沒有最好,只有最合適的。作為長期在公路一線作業(yè)的公路管理機構(gòu),應(yīng)根據(jù)本轄區(qū)的特點和執(zhí)法管理的實際情況,對自己的單位和業(yè)務(wù)范圍的行業(yè)管理責(zé)任進行評估與論證,確定投保方向,選擇和制定符合要求的保險品種。比如人員意外傷害保險、公眾責(zé)任風(fēng)險、公路利益保險等品種。
道路管理瑕疵致人損害是公路養(yǎng)護管理常見的訴訟風(fēng)險種類之一
強化管理,及時開展涉險處置,確保順利實現(xiàn)保險賠付。公路管理機構(gòu)應(yīng)將保險的投保和理賠工作納入日常工作范疇,明確專職部門或人員,及時應(yīng)對理賠事件。在發(fā)生保險事件后,公路管理機構(gòu)應(yīng)及時向保險公司報案,將保險事故發(fā)生的性質(zhì)、原因和程度報告給保險公司,做好報案記錄,并配合保險公司做好現(xiàn)場查驗,掌握第一手資料,對現(xiàn)場進行詳細的丈量、拍照等查勘記錄,及時申請理賠。
公路管養(yǎng)工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要動員各級政府,各行業(yè)主管部門和社會各界的力量才能有所作為。同時,它又是一項長期性的工作,不能“畢其功于一役”。強化公路管理工作,有效化解涉路領(lǐng)域風(fēng)險,要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),將保險業(yè)納入地方或行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮,提高運用保險機制化解風(fēng)險的能力和水平,攻堅克難,開拓創(chuàng)新,使公路管養(yǎng)工作真正在新的歷史時期實現(xiàn)人、車、路與自然的和諧發(fā)展。