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目前，不少政府投資的收費(fèi)公路項(xiàng)目面臨債務(wù)負(fù)擔(dān)重和運(yùn)營困難等突出問題。廣深沿江高速公路項(xiàng)目案例表明，科學(xué)引入社會(huì)資本，能夠有效盤活政府存量收費(fèi)公路資產(chǎn)。筆者建議政府部門從按照市場原則，推進(jìn)全面績效評(píng)估，加快法制建設(shè)、完善頂層設(shè)計(jì)等方面，加快推進(jìn)存量收費(fèi)公路資產(chǎn)盤活。

我國收費(fèi)公路政策實(shí)施34年來，有效促進(jìn)了公路交通行業(yè)的跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、公眾多方受益。但是，伴隨新建公路建設(shè)成本不斷提高，項(xiàng)目收益下降，不少收費(fèi)公路項(xiàng)目面臨沉重的債務(wù)和運(yùn)營負(fù)擔(dān)，加重了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，后續(xù)發(fā)展乏力。根據(jù)全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2017年年底，我國16.3萬公里收費(fèi)公路，累計(jì)建設(shè)投資總額8.2萬億元，債務(wù)余額共計(jì)5.28萬億元。據(jù)不完全預(yù)計(jì)，地方政府通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、交通集團(tuán)等單位獨(dú)立投資建設(shè)的經(jīng)營性公路項(xiàng)目，“十三五”末的債務(wù)余額總計(jì)將超過3萬億元，嚴(yán)重制約了后續(xù)新項(xiàng)目的融資和建設(shè)。

收費(fèi)公路政策實(shí)施35年來，有效促進(jìn)了公路交通行業(yè)的跨越式發(fā)展。

建設(shè)管理背景

2018年2月，深圳市將市屬國有資產(chǎn)經(jīng)營公司深圳市投資控股有限公司（簡稱“深投控”）持有的廣深沿江高速公路深圳段（編號(hào)S3，簡稱“沿江高速”）100%權(quán)益轉(zhuǎn)讓給深圳高速公路股份有限公司（簡稱“深高速”），成功引入社會(huì)資本，盤活存量公路資產(chǎn)，回收建設(shè)資金，減輕債務(wù)壓力和運(yùn)營負(fù)擔(dān)。深圳市盤活沿江高速的案例，對(duì)推進(jìn)收費(fèi)公路等基本設(shè)施投融資體制改革、解決地方政府的債務(wù)問題具有積極的借鑒意義。

沿江高速位于廣深港核心發(fā)展走廊上，連接廣州黃埔區(qū)及深圳南山區(qū)，長約90公里。沿江高速起于東莞與深圳交界的東寶河，止于深圳市南山區(qū)月亮灣，順接深港西部通道，全長約37公里，雙向八車道，設(shè)計(jì)行車時(shí)速100公里。

沿江高速分二期建設(shè)，預(yù)計(jì)工程總投資約167億元。一期為沿江高速主線，收費(fèi)里程約31公里，于2009年動(dòng)工、2013年12月28日建成通車，收費(fèi)期為25年；二期包括深中通道深圳側(cè)接線、機(jī)場互通立交和國際會(huì)展中心互通立交等，長約6公里，于2015年動(dòng)工，計(jì)劃于2023年年底前分期通車。

現(xiàn)階段，收費(fèi)公路項(xiàng)目債務(wù)負(fù)擔(dān)重和運(yùn)營困難等，成為不少地方亟待解決的突出問題。

投融資及建設(shè)運(yùn)營安排

沿江高速是除廣深高速公路外連接廣東與香港兩個(gè)重量級(jí)地區(qū)，廣州與深圳兩個(gè)一線城市，南沙與前海蛇口兩個(gè)自貿(mào)區(qū)的重要交通干道。沿江高速串聯(lián)著深圳西部港區(qū)、前海蛇口自貿(mào)區(qū)、寶安中心區(qū)、寶安國際機(jī)場、大空港片區(qū)等深圳市重要的發(fā)展節(jié)點(diǎn)。隨著粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施和深圳市前海蛇口自貿(mào)區(qū)、寶安區(qū)等區(qū)域的快速發(fā)展，沿江高速將進(jìn)一步發(fā)揮更加重要的戰(zhàn)略支撐作用。

沿江高速立足深圳的整體規(guī)劃和長遠(yuǎn)發(fā)展需要，進(jìn)行了高起點(diǎn)規(guī)劃。在線位安排上，多次向珠江口外移，減少陸域面積占用超過700萬平方米，為深圳寶安國際機(jī)場、西部港區(qū)、相關(guān)城市道路和沿江區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展預(yù)留了大量土地資源；在路網(wǎng)連接上，設(shè)置了與寶安國際機(jī)場、前海新區(qū)、國際會(huì)展中心、機(jī)荷高速公路、深中通道等基礎(chǔ)設(shè)施相連接的6處互通立交，以便于深圳市對(duì)外快速交通和疏港交通，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

高起點(diǎn)規(guī)劃增加了投融資難度，沿江高速線位變化導(dǎo)致橋梁工程大幅增加，共14座特大橋、占主線里程的99.7%，加上立交方案調(diào)整等因素，使工程造價(jià)提高到約167億元，平均每公里4.5億元，成為國內(nèi)公路造價(jià)最高的項(xiàng)目之一。盡管沿江高速的規(guī)劃安排減少陸域面積占用超過700萬平方米，實(shí)際上為政府增加的陸域土地價(jià)值超過350億元，但沿江高速自身因工程造價(jià)增加，收費(fèi)經(jīng)營期和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)剛性封頂，難以達(dá)到社會(huì)平均的投資回報(bào)水平，建設(shè)中無法吸引社會(huì)資本以BOT等方式參與投資。2009年，深圳市政府決定通過市屬國有資產(chǎn)經(jīng)營公司深投控融資近百億元、沿江高速項(xiàng)目公司（簡稱“沿江公司”）質(zhì)押貸款數(shù)十億元，解決工程建設(shè)資金來源。

深高速作為深圳市專業(yè)公路經(jīng)營企業(yè)，通過與深投控和沿江公司簽訂《委托經(jīng)營管理合同》和《建設(shè)委托管理（代建）合同》，受托對(duì)沿江高速實(shí)施工程建設(shè)管理和建成后的營運(yùn)管理，實(shí)現(xiàn)了沿江高速按期交工、高效率運(yùn)營。

雖然沿江高速由政府通過資產(chǎn)經(jīng)營公司直接投資和委托專業(yè)公司建設(shè)等安排完成了建設(shè)工作，但面臨運(yùn)營期將承擔(dān)長期財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的問題。首先，由于投資金額巨大，沿江高速通車以來一直虧損，連年累加。其次，到期債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，從2018年開始，按計(jì)劃進(jìn)入貸款本金償還期，沿江高速凈現(xiàn)金流長期存在較大缺口。最后，在25年收費(fèi)期內(nèi)預(yù)計(jì)無法收回原始投資，還需要增加資本金才能維持持續(xù)運(yùn)營。

重組的過程和成效

廣深沿江高速公路的建成銜接了廣州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、東莞港、深圳西部工業(yè)組團(tuán)、深圳機(jī)場和深圳大鏟灣港。

廣深沿江高速有助于較好地實(shí)現(xiàn)廣州、深圳及東莞三城的港口互助交流。

為進(jìn)一步發(fā)揮沿江高速的作用，解決運(yùn)營期面臨的財(cái)務(wù)問題，加強(qiáng)深圳市高速公路網(wǎng)的一體化管理，深投控與深高速等相關(guān)方在市場原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行了重組協(xié)商。

重組的方式

相關(guān)各方對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、收益權(quán)轉(zhuǎn)讓、PPP合作等重組方式進(jìn)行了研究，制定比選方案進(jìn)行利弊分析。從現(xiàn)行法規(guī)的完備性、實(shí)際操作的可行性、交易完成后對(duì)各方的影響等多方面進(jìn)行考量后，認(rèn)為股權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)行法規(guī)完善，交易完成后各方權(quán)責(zé)最為清晰，且有同類項(xiàng)目股權(quán)轉(zhuǎn)讓成功案例可參照，經(jīng)與廣東省、深圳市政府相關(guān)部門溝通認(rèn)可，最終確定采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式重組沿江高速。

重組的對(duì)價(jià)

相關(guān)各方都是深圳市屬國有全資或?qū)嵸|(zhì)控制企業(yè)，根據(jù)國有資產(chǎn)交易的相關(guān)管理規(guī)定，沿江公司重組轉(zhuǎn)讓符合非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓的情況。根據(jù)國有資產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定和市場原則，在沿江高速重組轉(zhuǎn)讓過程中，相關(guān)各方以公開方式選聘第三方中介機(jī)構(gòu)，采用資產(chǎn)基礎(chǔ)法（重置成本法）和收益法兩種方法分別對(duì)沿江公司股權(quán)價(jià)值進(jìn)行了評(píng)估，深高速以評(píng)估結(jié)果作為定價(jià)依據(jù)取得沿江公司100%股權(quán)，并承繼沿江公司全部現(xiàn)有負(fù)債及相關(guān)責(zé)任義務(wù)。

重組轉(zhuǎn)讓成效分析

沿江高速的重組轉(zhuǎn)讓安排，解決了政府資產(chǎn)經(jīng)營公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)和虧損問題，深高速作為沿江高速代建方和營運(yùn)管理受托方，收購沿江高速有利于項(xiàng)目責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，從長遠(yuǎn)和全局提升了運(yùn)營效率，兼顧了各方利益。

在重組轉(zhuǎn)讓過程中，政府及資產(chǎn)經(jīng)營公司收回了部分投資成本，承擔(dān)了項(xiàng)目原始投資的減損，但轉(zhuǎn)移了數(shù)十億元銀行貸款及相關(guān)責(zé)任，擺脫了運(yùn)營期內(nèi)長期的運(yùn)營虧損及后續(xù)資本金投入，消除了長期面臨的到期貸款償還等資金壓力，增強(qiáng)了政府及資產(chǎn)經(jīng)營公司的融資能力。

就沿江高速自身而言，建造成本高，收費(fèi)期限內(nèi)路費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)原始投資，重組轉(zhuǎn)讓中需要政府承擔(dān)差額部分的投資。但從沿江高速外部的社會(huì)效益分析，項(xiàng)目成為重要的戰(zhàn)略通道，直接減少了700萬平方米土地資源占用，支持了深圳市整體規(guī)劃和長遠(yuǎn)發(fā)展，為公用基礎(chǔ)設(shè)施增加的附加值已超過沿江項(xiàng)目的建造成本。從長遠(yuǎn)看，我國橋梁設(shè)計(jì)的使用年限100年以上，沿江高速收費(fèi)年限到期后，將由政府無償收回并繼續(xù)受益，還將進(jìn)一步加大社會(huì)附加值。

評(píng)估單位綜合考慮項(xiàng)目投資成本和風(fēng)險(xiǎn)，確定以8%左右的合理投資回報(bào)率為參照確定評(píng)估結(jié)果。深高速以此評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)定價(jià)取得沿江高速股權(quán)，符合《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定。深高速投資成本低于項(xiàng)目建造投資成本，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，可以從項(xiàng)目預(yù)期凈收益中獲得合理回報(bào)，確保了沿江高速持續(xù)正常運(yùn)營。

此外，受讓方深高速具有較強(qiáng)的高速公路專業(yè)營運(yùn)能力，以受托方式承擔(dān)了沿江高速的建設(shè)和營運(yùn)管理。深高速作為上海和香港兩地證券交易所的上市公司，具有較強(qiáng)的境內(nèi)外資本市場的融資能力。將沿江高速轉(zhuǎn)讓給深高速，有利于實(shí)現(xiàn)沿江高速經(jīng)營主體責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，提升沿江項(xiàng)目營運(yùn)養(yǎng)護(hù)管理效率。同時(shí)，深高速還是市內(nèi)外環(huán)高速、機(jī)荷高速等骨架高速公路的項(xiàng)目業(yè)主，深圳市近年實(shí)施交通運(yùn)輸組織調(diào)整，強(qiáng)化過境貨運(yùn)交通與城市道路交通分離，將沿江高速轉(zhuǎn)讓給深高速，利于深高速統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮城市快速路網(wǎng)的協(xié)同管理優(yōu)勢，快速反應(yīng)處理突發(fā)事件，提升高速公路網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)輸效率。

重組的啟示和建議

引入社會(huì)資本盤活存量資產(chǎn)具有積極借鑒意義

自我國收費(fèi)公路政策實(shí)施35年來，各地高速公路進(jìn)入快速發(fā)展階段。地方政府通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、交通集團(tuán)等平臺(tái)，投資建設(shè)了大量高速公路，在較短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了交通網(wǎng)絡(luò)的迅速提升，但也出現(xiàn)了政府負(fù)債水平普遍較高等問題，增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響了后續(xù)融資能力。當(dāng)前政府面臨的新建公路任務(wù)仍然繁重，有必要通過引入社會(huì)資本，轉(zhuǎn)讓存量公路資產(chǎn)，提前回收建設(shè)資金，投入新的公路建設(shè)。沿江高速轉(zhuǎn)讓，對(duì)地方政府及其交通投資平臺(tái)采取類似方式，引入社會(huì)資本，加速投融資體制改革，盤活存量資產(chǎn)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具有廣泛、積極的借鑒意義。

盤活存量資產(chǎn)的基本原則和關(guān)鍵因素

堅(jiān)持市場原則。按照市場定價(jià)原則，確保受讓方在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的前提下能夠取得合理投資回報(bào)，是政府順利退出、存量項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營的前提。

堅(jiān)持市場導(dǎo)向原則，建立健康、有序的存量資產(chǎn)市場，接納包括上市公司、民營企業(yè)等各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體的廣泛參與，是盤活存量資產(chǎn)，維護(hù)行業(yè)健康運(yùn)行的基本條件。

全面績效評(píng)估。高速公路普遍造價(jià)高，受經(jīng)營年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)剛性約束，管養(yǎng)成本呈現(xiàn)剛性上升，出現(xiàn)了不少高速公路項(xiàng)目經(jīng)營期內(nèi)無法收回建設(shè)投資成本的情況?？陀^看待高速公路建成后的影響，主要體現(xiàn)在沿線環(huán)境改善、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地增值，政府和公眾才是最大受益方。經(jīng)營期結(jié)束后公路資產(chǎn)無償收歸政府，公路仍有較長的使用期限。因此，政府及國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)全面評(píng)估公路資產(chǎn)的投資績效，不僅要評(píng)估項(xiàng)目自身運(yùn)營期內(nèi)的投資回報(bào)，而且要評(píng)估社會(huì)效益；不僅要評(píng)估直接收益，還要考慮間接收益；不僅要考慮運(yùn)營期內(nèi)的成本，還要考慮運(yùn)營期滿后收回的因素，客觀認(rèn)識(shí)盤活資產(chǎn)過程中可能出現(xiàn)的一次性損益。通過合理定價(jià)，對(duì)預(yù)期無法收回的投資作為政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將較強(qiáng)公益性的收費(fèi)公路轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本。

科學(xué)選擇社會(huì)資本。在社會(huì)資本選擇方面，應(yīng)堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，優(yōu)先選擇項(xiàng)目運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)豐富、融資能力強(qiáng)，綜合管理水平高，市場化程度高的經(jīng)濟(jì)主體。通過整合資源，降低各項(xiàng)營運(yùn)管理融資成本，提升高速公路營運(yùn)和養(yǎng)護(hù)管理水平，使政府從存量公路的提供者變成監(jiān)管者，有效保證存量收費(fèi)公路營運(yùn)管理的市場效率。

加快制度建設(shè)的建議

目前，地方政府投資的不少存量收費(fèi)公路資產(chǎn)都存在負(fù)債高、運(yùn)營虧損、投資回收困難等問題，需要加快制度建設(shè)，以市場原則為基礎(chǔ)，建立和完善存量收費(fèi)公路資產(chǎn)價(jià)值評(píng)價(jià)體系，形成科學(xué)合理的存量收費(fèi)公路價(jià)值審核和確認(rèn)流程，這是盤活存量收費(fèi)公路資產(chǎn)的制度保證。在實(shí)際監(jiān)管過程中，在防止國有資產(chǎn)流失的同時(shí)，為保護(hù)政府投資主體存量資產(chǎn)盤活的積極性，也應(yīng)避免將無法收回的建設(shè)投資成本簡單作為原國有投資主體的投資損失給予考核懲戒。

沿江高速在解決債務(wù)負(fù)擔(dān)重等問題時(shí)，科學(xué)引入社會(huì)資本，有效盤活了政府存量資產(chǎn)。