文｜劉士林 周棗 宋冠南

一、兩個規(guī)劃關(guān)系的解讀

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“灣區(qū)規(guī)劃”）。《規(guī)劃》中的粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“灣區(qū)”）包括香港、澳門和珠三角九市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶市），總面積5.6萬平方公里，2017年末總?cè)丝诩s7000萬人。近兩年各界高度關(guān)注的灣區(qū)，正式走上中國發(fā)展的舞臺中心。

灣區(qū)規(guī)劃，首先會使人想到2009年1月發(fā)布的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》（簡稱“地區(qū)規(guī)劃”），這兩個規(guī)劃都聚焦于珠三角地區(qū)，發(fā)布時間正好相隔10年，那么，該如何看待這兩個規(guī)劃之間的聯(lián)系和差別？

簡言之，主要可以從三方面看：一是空間范圍有所擴(kuò)大，2009年的地區(qū)規(guī)劃只包括《規(guī)劃》中的珠三角九市，而灣區(qū)規(guī)劃則把香港和澳門納入規(guī)劃范圍，劍指在經(jīng)濟(jì)社會文化聯(lián)系上極為密切，但行政壁壘卻比國內(nèi)一般城市群更難突破的大珠三角協(xié)同發(fā)展問題；二是有很好的延續(xù)性。如地區(qū)規(guī)劃的9個城市全部進(jìn)入到灣區(qū)規(guī)劃中，如地區(qū)規(guī)劃中確定的港珠澳大橋等項(xiàng)目已成為灣區(qū)規(guī)劃的重要基礎(chǔ)設(shè)施支持，而灣區(qū)規(guī)劃更可以看作是地區(qū)規(guī)劃設(shè)定的珠三角發(fā)展目標(biāo)——“與港澳共同打造亞太地區(qū)最具活力和國際競爭力的城市群”的進(jìn)一步落實(shí)；三是開放發(fā)展意圖更加明顯。與地區(qū)規(guī)劃屬于區(qū)域和城市群規(guī)劃不同，《國家十三五規(guī)劃綱要》首次提出“粵港澳大灣區(qū)”概念時，沒有放在區(qū)域和城市群板塊，而是放在“支持港澳參與國家雙向開放、‘一帶一路’建設(shè)”的背景下，由此可知，灣區(qū)的核心功能是要在構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和新時代推動形成全面開放新格局中承擔(dān)重要職能。

近年來，黨中央和國務(wù)院一再表示，中國改革開放的大門不會關(guān)閉，并且會越來越開放。在全球化和逆全球化風(fēng)云激蕩的當(dāng)下，《規(guī)劃》發(fā)布恰逢其時，是新時代中國全面改革開放的重大戰(zhàn)略布局，展示了珠三角將以更高水平全面參與國際合作和競爭的宏偉愿景。

二、關(guān)于灣區(qū)總體定位的解讀

灣區(qū)規(guī)劃在我國區(qū)域和城市規(guī)劃中是一個新類型，是適應(yīng)新時代中國全面開放新格局戰(zhàn)略需要而做出的重大制度安排。

改革開放40年來，盡管我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的教訓(xùn)和問題不少，但從幾乎一窮二白、“規(guī)劃貧困”的起點(diǎn)開始，目前已初步建構(gòu)出具有中國城市發(fā)展道路特色、符合中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略需要的空間規(guī)劃體系。按照從下到上、從小到大的排列順序，依次是鄉(xiāng)村規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、城市規(guī)劃、大都市規(guī)劃（與一般城市規(guī)劃的區(qū)別是特別強(qiáng)調(diào)中心地位和國際化）、大都市區(qū)規(guī)劃（與大都市規(guī)劃不同的是比較側(cè)重遠(yuǎn)郊區(qū)縣和周邊農(nóng)村地區(qū)）、大都市圈規(guī)劃（以2018年上海大都市圈規(guī)劃進(jìn)入國家戰(zhàn)略為代表）、城市群規(guī)劃、灣區(qū)規(guī)劃（以粵港澳大灣區(qū)的提出和規(guī)劃編制為代表）和經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃（以長江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃為代表），這九個規(guī)劃層級基本上實(shí)現(xiàn)了對我國國土空間和不同行政單元的全覆蓋。“灣區(qū)”處在“城市群”和“經(jīng)濟(jì)帶”之間，是最接近規(guī)劃體系“金字塔尖”的“大手筆”和“大動作”。

作為一個行政層級多樣、人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大、發(fā)展目標(biāo)和需求眾多的“大規(guī)劃”，灣區(qū)的總體定位涉及或要照顧到各方的利益和訴求，因而必然呈現(xiàn)為一個“巨型復(fù)雜結(jié)構(gòu)”，相關(guān)表述也比較繁多。該如何理解和把握灣區(qū)的總體定位，我們以為可從三方面入手：

一是戰(zhàn)略級的定位，主要是“國際一流灣區(qū)”和“世界級城市群”?！兑?guī)劃》指出灣區(qū)“具備建成國際一流灣區(qū)和世界級城市群的基礎(chǔ)條件”，同時順理成章地提出“建設(shè)富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群”?？芍@兩個概念確定的是戰(zhàn)略目標(biāo)，也是未來評價灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的核心指標(biāo)?！笆澜缂壋鞘腥骸毖永m(xù)了2009年地區(qū)規(guī)劃的定位，即建設(shè)“全球最具核心競爭力的大都市圈”、“與港澳共同打造亞太地區(qū)最具活力和國際競爭力的城市群”，有助于地區(qū)規(guī)劃與灣區(qū)規(guī)劃的銜接和融合?！皣H一流灣區(qū)”為此次新提出，同時也是對此前相關(guān)提法如世界級大灣區(qū)、世界第四大灣區(qū)等的標(biāo)準(zhǔn)化處理。

灣區(qū)規(guī)劃中各城市出現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)及排序表

二是戰(zhàn)術(shù)級的定位，主要包括“構(gòu)建輻射東南亞、南亞的重要經(jīng)濟(jì)帶”“建設(shè)具有重要影響力的國際交通物流樞紐”“建設(shè)具有重要影響力的……國際文化交往中心”“建設(shè)宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈”“建設(shè)具有國際競爭力的科技成果轉(zhuǎn)化基地”“建設(shè)現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地”“建設(shè)世界新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地”“建設(shè)內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)”等8個，它們既是灣區(qū)總體性的重點(diǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)，也可看作是“國際一流灣區(qū)”和“世界級城市群”的支撐體系。因主要體現(xiàn)在具體領(lǐng)域和方向上，故可稱為是“戰(zhàn)術(shù)級”的定位。

三是潛在的功能定位，主要包括人文灣區(qū)、健康灣區(qū)、休閑灣區(qū)、智慧城市群等。其中，智慧城市群在幾年前已由廣東省政府做出規(guī)劃并持續(xù)推進(jìn)，這次主要是在空間上擴(kuò)展到香港和澳門。而人文灣區(qū)、健康灣區(qū)、休閑灣區(qū)則是《規(guī)劃》新提出的定位，基本上可以看作是《國家十三五規(guī)劃綱要》提出“支持共建大珠三角優(yōu)質(zhì)生活圈”的推進(jìn)和展開，同時也是對過去我國區(qū)域和城市群規(guī)劃“側(cè)重硬件、忽視軟件”的一種重要糾正，為今后的區(qū)域和城市規(guī)劃更關(guān)注文化建設(shè)開了一個好頭，也是頗值得關(guān)注和贊賞的。

三、關(guān)于灣區(qū)城市定位的解讀

在灣區(qū)“2+9”的城市體系中，不同城市在灣區(qū)規(guī)劃中出現(xiàn)的頻次，不僅是其在整個大灣區(qū)地位的一個重要標(biāo)志，也是衡量一個城市獲得政策和規(guī)劃紅利的依據(jù)。依據(jù)灣區(qū)規(guī)劃文本，對11個城市作出具體統(tǒng)計(jì)及排序（以出現(xiàn)城市全稱為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，簡稱如粵港澳、港澳、廣深等未列入）如下：香港101次；澳門90次；廣州市40次；深圳市36次；珠海市19次；佛山市9次；中山市8次；東莞市8次；江門市7次；惠州市6；肇慶市5。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合灣區(qū)規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容及香港、澳門和珠三角九市的相關(guān)實(shí)際情況，可對灣區(qū)11個城市的定位作出具體的解讀和討論?，F(xiàn)的次數(shù)就高得多，基本上是惠州、肇慶的七到八倍。再次，是和城市的地理位置有關(guān)。除了香港、澳門、廣州、深圳，珠海是提到最多的城市，這與珠海毗鄰澳門又通過港珠澳大橋與香港相連相關(guān)，這也是灣區(qū)規(guī)劃中用較多篇幅講橫琴粵港澳深度合作示范區(qū)的原因。

二是灣區(qū)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)定位。首先，是中心城市定位明確且互補(bǔ)性強(qiáng)。灣區(qū)規(guī)劃提出：“以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎，繼續(xù)發(fā)揮比較優(yōu)勢做優(yōu)做強(qiáng)，增強(qiáng)對周邊區(qū)域發(fā)展的輻射帶動作用?！边@四個城市產(chǎn)業(yè)布局是為灣區(qū)注入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能、全面提升對外開放功能的關(guān)鍵所在。如“支持香港打造大灣區(qū)綠色金融中心，建設(shè)國際認(rèn)可的綠色債券認(rèn)證機(jī)構(gòu)”和“支持廣州完善現(xiàn)代金融服務(wù)體系和支持廣州建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”就有很好的對應(yīng)性和匹配性，有補(bǔ)齊珠三角短板、與國際進(jìn)一步合規(guī)合約等深長意味。其次，是堅(jiān)守“產(chǎn)業(yè)興城”的定位，灣區(qū)規(guī)劃提出聯(lián)合打造一批產(chǎn)業(yè)鏈條完善、輻射帶動力強(qiáng)、具有國際競爭力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)培育一批產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺、制造業(yè)創(chuàng)新中心和企業(yè)技術(shù)中心。其中特別提到“支持香港在優(yōu)勢領(lǐng)域探索‘再工業(yè)化’”。保持城市生產(chǎn)功能和消費(fèi)功能的平衡，是城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，抗擊經(jīng)濟(jì)、金融和社會風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。一個時期以來，一些城市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過快、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，直接導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)增長下滑、就業(yè)壓力增大及城市人氣下降等突出問題，灣區(qū)規(guī)劃高度重視產(chǎn)業(yè)支撐，對一些規(guī)劃總是鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是很有借鑒意義的。

三是人文灣區(qū)需在實(shí)踐中進(jìn)一步豐富。灣區(qū)規(guī)劃首次提出“共建人文灣區(qū)”，主要包括塑造灣區(qū)人文精神和推動中外文化交流互鑒兩大部分，具體涉及到推進(jìn)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展、提升居民文化素養(yǎng)與社會文明程度、完善公共文化服務(wù)體系和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)體系、建設(shè)嶺南文化中心和對外文化交流門戶、深度挖掘和弘揚(yáng)孫中山文化資源等內(nèi)容。關(guān)于人文灣區(qū)提出的背景，應(yīng)源自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的“注重人文城市建設(shè)”，以及《國家十三五規(guī)劃綱要》把人文城市作為新型城市的五個類型之一。此前，已有一些城市在規(guī)劃中提出建設(shè)人文城市，但在城市群級別以上，這還是第一次正式提出。人文城市是一種以文化資源和文化資本為主要生產(chǎn)資料、以服務(wù)經(jīng)濟(jì)和文化產(chǎn)業(yè)為主要生產(chǎn)方式、以人的知識、智慧、想象力、創(chuàng)造力等為主體條件、以提升人的生活質(zhì)量和推動個體全面發(fā)展為社會發(fā)展目標(biāo)的城市理念、形態(tài)與模式。它揭示出城市發(fā)展的目的，不只是城市人口增加，也不只是經(jīng)濟(jì)總量與財(cái)富的聚集，更重要的還在于是否提供了一種“有價值、有意義、有夢想”的城市生活方式。這是“以人為本”在城市發(fā)展中的真正落實(shí)。由此也可以說，人文灣區(qū)是灣區(qū)建設(shè)的最高目的。但從目前的規(guī)劃內(nèi)容看，人文灣區(qū)涉及到的內(nèi)容還比較初級，基本上局限在公共文化事業(yè)、市民道德行為養(yǎng)成、豐富群眾文化生活等方面，而對于灣區(qū)人如何才能獲得更有價值、更有意義的人生，過上更加美好和更高文化質(zhì)量的城市生活，落筆和探索還比較少。未來需要以黨的十九大報(bào)告提出的“滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧”為指針，逐漸超越實(shí)用性的人文灣區(qū)建設(shè)思路，探索建立更高品質(zhì)、更具審美和藝術(shù)內(nèi)涵的灣區(qū)文化，為人民群眾提供高質(zhì)量的文化消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)，最終把粵港澳大灣區(qū)建成人文城市、人文灣區(qū)的典范。