錢昌夫

摘 要：績(jī)效考核，是一個(gè)普遍性難題。傳統(tǒng)“大鍋飯”式的考核模式存有天然弊端，往往“年底搞平衡、先進(jìn)每年輪”，考核的激勵(lì)作用難以發(fā)揮;特別是在司法體制改革后，難以適應(yīng)“突出檢察官主體地位”的新要求;再加上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革推行“大部制”，業(yè)務(wù)部門人員大幅增加，使本就有所弱化的部門管理，在對(duì)干警進(jìn)行考核時(shí)，更是難度加大。這些問題，都亟待“破冰”解決。越城區(qū)人民檢察院借鑒上個(gè)世紀(jì)70年代鳳陽縣小崗村“大包干”的做法，取消對(duì)內(nèi)設(shè)部門的考核，“分田到戶”，實(shí)行“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”式考核，既發(fā)揮員額檢察官辦案組織作為“微科室”、員額檢察官作為“微科長”的作用，也激發(fā)員額檢察官及其辦案組織內(nèi)每位成員的工作熱情。

關(guān)鍵詞：革新考核模式 檢察官辦案組織 徑直考核

“變則通，通則久?！彪S著司法體制改革和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)“以內(nèi)設(shè)部門為考核單元”的考核管理模式，已難以適應(yīng)時(shí)下“突出檢察官主體地位”的新的考核管理要求。對(duì)此，2018年以來，越城區(qū)人民檢察院堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極順應(yīng)改革要求，對(duì)傳統(tǒng)“院考部門，部門考干警”的兩級(jí)管理考核模式進(jìn)行革新，著力探索適用于新形勢(shì)下的內(nèi)部管理考核模式，特別是針對(duì)業(yè)務(wù)部門，取消院對(duì)部門的考核，按照“1+1+1”模式，即1名檢察官+1名檢察官助理+1名書記員，在業(yè)務(wù)部門組建的新型辦案組織，將檢察官辦案組織作為考核單元，由院徑直對(duì)五個(gè)業(yè)務(wù)部門的17個(gè)檢察官辦案組織進(jìn)行考核，較好地調(diào)動(dòng)了業(yè)務(wù)部門檢察人員的工作積極性，考核模式革新的效果初步顯現(xiàn)。

一、徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核的現(xiàn)實(shí)考慮

（一）傳統(tǒng)的考核管理模式難以適應(yīng)新形勢(shì)

1.傳統(tǒng)的考核管理模式存有天然弊端。按照傳統(tǒng)的考核管理模式，每年年初，由院里研究討論并制訂出臺(tái)對(duì)內(nèi)設(shè)部門的考核辦法，年底對(duì)內(nèi)設(shè)部門進(jìn)行考核。這種“大鍋飯”式考核管理模式的天然弊端就是功過不分、賞罰不明，容易造成部門內(nèi)部能者多勞，甚至出現(xiàn)“鞭打快?！钡默F(xiàn)象，不能調(diào)動(dòng)大多數(shù)干警的工作積極性;而部門對(duì)干警的考核，受礙于情面、怕得罪人等因素影響，往往是“年底搞平衡、先進(jìn)每年輪”，考核的激勵(lì)作用無法得到發(fā)揮。

2.司法體制改革增加了部門管理難度。司法體制改革后，按照司法責(zé)任制要求，司法辦案模式由原先的“辦案組長—科長—分管檢察長”層層審批制，變?yōu)槿缃竦摹皺z察官單獨(dú)決定”，內(nèi)設(shè)部門的行政管理色彩淡化，各部室負(fù)責(zé)人對(duì)檢察官、檢察官助理、書記員的行政管理相對(duì)弱化;再加上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革推行“大部制”，使各內(nèi)設(shè)部門人員大量增加，在此情況下，再按照傳統(tǒng)的考核模式，由部門考核干警，對(duì)部室負(fù)責(zé)人來說，實(shí)在是勉為其難。

（二）徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核具有明顯的比較優(yōu)勢(shì)

1.以檢察官辦案組織為考核單元，可以實(shí)現(xiàn)真正意義上的扁平化管理。按照傳統(tǒng)的“院考部門，部門考干警”的考核管理模式，至少有兩個(gè)考核管理層級(jí)，就管理模式而言，不是“扁平化”，而是“縱深化”。如果取消“院考部門”這一層級(jí)，“一竿子”到底，徑直對(duì)部門內(nèi)部的檢察官辦案組織進(jìn)行考核，將減少考核管理層級(jí)，能夠真正實(shí)現(xiàn)管理模式的扁平化。

2.以檢察官辦案組織為考核單元，可以更好地壓實(shí)檢察官的責(zé)任。在傳統(tǒng)的考核管理模式下，檢察官的主體作用難以得到充分發(fā)揮，有悖司法體制改革的初衷。徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核，實(shí)際上就是將檢察官辦案組織作為一個(gè)“微科室”來看待，有利于壓實(shí)檢察官責(zé)任、發(fā)揮檢察官的“微科長”作用，督促檢察官“種好責(zé)任田，帶好身邊人”，檢察官除了要抓好辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量外，還要抓好法律監(jiān)督、檢察信息、檢察調(diào)研、檢察宣傳等原先由部門負(fù)責(zé)人承擔(dān)的部分管理工作。

3.以檢察官辦案組織為考核單元，可以激發(fā)檢察官辦案組織之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。員額制改革后，一般情況下，按照“1+1+1”模式組建檢察官辦案組織，各檢察官辦案組織的人員力量配備基本一致，競(jìng)爭(zhēng)條件和環(huán)境更加公平，工作可比性更強(qiáng)。徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核，可以更好地激發(fā)各檢察官辦案組織之間的相互競(jìng)爭(zhēng);且每個(gè)檢察官辦案組織的人員較少（僅為3人），這種“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”式的考核模式，還會(huì)增強(qiáng)檢察官辦案組織成員的凝聚力，促使共同形成集體合作意識(shí)，最大限度地激發(fā)每名干警的工作熱情。

二、徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核的制度設(shè)計(jì)

（一）集成設(shè)置考核對(duì)象

以“一考通”為集成思路。一方面，以檢察官辦案組織為考核單元，實(shí)行“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”式考核，各檢察官辦案組織的考核得分以該檢察官辦案組織內(nèi)各成員的得分累計(jì)合成，年底評(píng)選出若干個(gè)“優(yōu)秀檢察官辦案組織”。另一方面，因人而異、因崗制宜，根據(jù)不同人員類別、不同崗位職責(zé)，對(duì)各檢察官辦案組織內(nèi)的檢察官、檢察官助理、書記員分別進(jìn)行量化計(jì)分考核，作為上述三種人員在年底績(jī)效考核時(shí)評(píng)先評(píng)優(yōu)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等的主要依據(jù)。

（二）精心設(shè)計(jì)量化考核

1.制訂1個(gè)辦法，考核10項(xiàng)內(nèi)容。在考核辦法中，設(shè)置了包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、法律監(jiān)督案件辦理情況、推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革工作情況、理論調(diào)研、檢察信息、檢察宣傳、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)項(xiàng)目、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律作風(fēng)、執(zhí)業(yè)素養(yǎng)等10項(xiàng)考核內(nèi)容及具體的考核指標(biāo)和量化分值。以越城區(qū)人民檢察院自2016年開始實(shí)行的《業(yè)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》考核體系為基礎(chǔ)，對(duì)各業(yè)務(wù)線檢察官辦案組織的辦案數(shù)量進(jìn)行量化考核。以越城區(qū)人民檢察院已成熟運(yùn)行的案件質(zhì)量評(píng)查模式及考核辦法為基礎(chǔ)，對(duì)辦案質(zhì)量進(jìn)行量化考核。同時(shí)，增設(shè)法律監(jiān)督案件辦理情況、推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革工作情況等8項(xiàng)可靈活調(diào)節(jié)的考核項(xiàng)目。

2.設(shè)計(jì)9張表格，定期統(tǒng)計(jì)公布。設(shè)計(jì)9張表格對(duì)各檢察官辦案組織及其成員的10項(xiàng)考核內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，且各考核內(nèi)容均采用量化方式進(jìn)行計(jì)分，并按季公布。這一考核模式既可對(duì)各檢察官辦案組織進(jìn)行統(tǒng)計(jì)排名;又明確了各檢察官辦案組織內(nèi)各個(gè)成員的具體貢獻(xiàn)分值，可以對(duì)各個(gè)成員進(jìn)行分別考核。同時(shí)，按季公示考核數(shù)據(jù)，有效督促檢察官及時(shí)推進(jìn)重點(diǎn)工作、補(bǔ)齊短板業(yè)務(wù)，避免了傳統(tǒng)考核“平時(shí)不公布，年底木已成舟、為時(shí)已晚”的弊端。

3.通過1次考核，結(jié)果多次運(yùn)用。將考核結(jié)果全面運(yùn)用到年底的各類評(píng)先評(píng)優(yōu)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)中。年底的優(yōu)秀檢察官、優(yōu)秀檢察官助理的評(píng)選均以該考核結(jié)果為客觀依據(jù)，同時(shí)運(yùn)用于績(jī)效獎(jiǎng)金的發(fā)放及公務(wù)員優(yōu)秀等次的確定，避免了重復(fù)考核，實(shí)現(xiàn)了“一考通”。

（三）配套實(shí)施多項(xiàng)舉措

1.以檢察官的姓名命名檢察官辦案組織，并在檢察官的辦公室門前掛牌“某某檢察官辦案組織”，在提升檢察官榮譽(yù)感的同時(shí)增強(qiáng)其責(zé)任感。

2.建立以《業(yè)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》為核心的辦案工作量化考核辦法、以《案件質(zhì)量考核辦法》及多項(xiàng)案件質(zhì)量評(píng)查辦法為基礎(chǔ)的案件質(zhì)量量化考核辦法，為檢察官辦案組織的考核提供制度基礎(chǔ)。

3.建立個(gè)人業(yè)績(jī)檔案，逐年累計(jì)考核成績(jī)。鑒于考核辦法在設(shè)計(jì)上既考核檢察官辦案組織，又考核檢察官辦案組織內(nèi)各個(gè)成員，將各成員的10方面考核數(shù)據(jù)和排名情況納入個(gè)人業(yè)績(jī)檔案，為今后的入額遴選及檢察官職級(jí)晉升提供考核、考評(píng)的客觀依據(jù)。

4.檢察官列席院務(wù)會(huì)，參加月度工作會(huì)議，保障院黨組布置安排的各項(xiàng)工作及時(shí)傳達(dá)至各考核單元，便于及時(shí)推進(jìn)落實(shí)。

5.在檢察官辦案組織的組成過程中，采用檢察官和助理、書記員之間的“背靠背雙向選擇+黨組決定”的方式確定辦案組織構(gòu)成，盡可能均衡各檢察官辦案組織的人員力量，達(dá)到“既尊重雙方意愿，又確保力量均衡”的效果。

三、越城區(qū)人民檢察院徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核的主要成效

（一）辦案質(zhì)效明顯提升

越城區(qū)人民檢察院公訴部共有9個(gè)檢察官辦案組織，2018年1至9月共審結(jié)1428件2211人，較之2017年同期，審結(jié)件數(shù)和人數(shù)分別上升35.6%和46.8%，檢察官人均審結(jié)案件174件249人。其中，1個(gè)檢察官辦案組織專門負(fù)責(zé)未成年人刑事檢察工作，在完成日常未檢案件辦理、組織開展涉罪未成年人幫教工作的同時(shí)，扎實(shí)推進(jìn)兩項(xiàng)試點(diǎn)工作并取得實(shí)效，兩次在全省工作會(huì)議上交流未檢工作，從事未檢工作的檢察官獲評(píng)“全省第二屆未檢業(yè)務(wù)競(jìng)賽標(biāo)兵”。

越城區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部共有4個(gè)檢察官辦案組織，從縱向來看，受與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺(tái)意見推動(dòng)公安機(jī)關(guān)少報(bào)捕的因素影響，審查逮捕案件數(shù)量略有下降，無法體現(xiàn)辦案數(shù)量提升;2018年1至9月共受理審查逮捕案件590件1007人，審結(jié)598件1016人，均位列全市第一。

越城區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部共有1個(gè)檢察官辦案組織，2018年1至9月共辦理財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行監(jiān)督案件126件、羈押必要性審查案件94件、暫予監(jiān)外執(zhí)行提請(qǐng)審查案件15件、社區(qū)矯正收監(jiān)執(zhí)行監(jiān)督案件8件、監(jiān)外執(zhí)行違規(guī)違法案件6件、社會(huì)調(diào)查審查案件95件、強(qiáng)制醫(yī)療監(jiān)督案件2件、暫予監(jiān)外執(zhí)行人員醫(yī)療臨場(chǎng)監(jiān)督案件6件、刑罰交付執(zhí)行環(huán)節(jié)審查案件853件，1件案件被最高人民檢察院評(píng)為“全國羈押必要性審查精品案件”，兩項(xiàng)創(chuàng)新工作經(jīng)驗(yàn)材料被最高人民檢察院原刑執(zhí)廳轉(zhuǎn)發(fā)。

越城區(qū)人民檢察院民事行政檢察部共有2個(gè)檢察官辦案組織，2018年1至9月共審結(jié)民事裁判結(jié)果監(jiān)督案件27件，提請(qǐng)市院抗訴6件，發(fā)出再審檢察建議11份，獲法院改判6件，辦理執(zhí)行監(jiān)督案件5件，發(fā)出執(zhí)行監(jiān)督檢察建議2份，辦理非訴執(zhí)行監(jiān)督案件15件，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議15份，辦理行政執(zhí)行監(jiān)督案件2件，向公安機(jī)關(guān)移送虛假訴訟線索22件，公安機(jī)關(guān)已立案8人;與2017年同期相比，上述業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)均已實(shí)現(xiàn)“翻倍式”增長，并且有新增的非訴執(zhí)行監(jiān)督業(yè)務(wù)。此外，在公益訴訟工作開展方面，2018年1至9月共受理案件線索24件，辦案14件，其中，行政公益訴訟案件13件，發(fā)出訴前檢察建議13份，已督促行政機(jī)關(guān)履職10件，提起刑事附帶民事公益訴訟案件1件，公益訴訟業(yè)務(wù)工作全市領(lǐng)先，在保證辦案數(shù)量的基礎(chǔ)上，案件質(zhì)量也得以確保，被浙江省院授予“全省公益訴訟工作一周年成績(jī)突出先進(jìn)集體”榮譽(yù)稱號(hào)。

（二）重點(diǎn)工作推進(jìn)有力

在考核模式革新過程中，越城區(qū)人民檢察院將之前的全院年度重點(diǎn)工作以項(xiàng)目制形式推出，并納入檢察官辦案組織的考核范圍。2018年初，全院17個(gè)檢察官辦案組織共申報(bào)和認(rèn)領(lǐng)了33個(gè)項(xiàng)目，截至9月底，認(rèn)領(lǐng)的項(xiàng)目均已全部啟動(dòng)并積極推進(jìn)。比如，實(shí)施的“監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理”項(xiàng)目，自出臺(tái)《法律監(jiān)督案件辦理暫行規(guī)定》以來，共辦理法律監(jiān)督案件586件（包括程序性審查監(jiān)督案件），其中監(jiān)督立案35件，監(jiān)督撤案11件，分別比2017年同期增加20件和11件，增幅分別達(dá)133.3%和261.2%。又如，自“體系式推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革”項(xiàng)目推行以來，共邀請(qǐng)偵查人員旁聽庭審9件，申請(qǐng)偵查人員出庭作證2件，申請(qǐng)證人、鑒定人出庭作證2件，排除非法證據(jù)1件，糾正偵查違法7件，提前介入11件，瑕疵通報(bào)72次，數(shù)量均比2017年同期有明顯上升。

（三）綜合文字工作進(jìn)步明顯

考核模式革新以來，革新的綜合效應(yīng)開始發(fā)揮，進(jìn)入了良性循環(huán)。新的考核模式激發(fā)了各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)工作，這也為綜合文字工作提供了充足的素材供給。同時(shí)，新的考核模式將綜合文字工作納入到對(duì)檢察官辦案組織的考核當(dāng)中，“眾人拾柴火焰高”的優(yōu)勢(shì)得到充分展現(xiàn)。比如，截至2018年9月底，越城區(qū)人民檢察院的工作信息被省院錄用12篇，被最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)綜合性經(jīng)驗(yàn)材料2篇。

四、徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核后的問題思考

（一）部門負(fù)責(zé)人的作用發(fā)揮問題

新的考核模式由院徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核，檢察官按照規(guī)定的權(quán)力清單行使職權(quán)、按照隨機(jī)發(fā)案的工作機(jī)制受理案件、按照院里的考核辦法完成各項(xiàng)任務(wù)，扁平化管理得以真正實(shí)現(xiàn)。但是，凡事皆有兩面性，隨之而來的“如何統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，做到同案同處理”，“如何保證部門內(nèi)的黨風(fēng)廉政建議，推進(jìn)各項(xiàng)政治學(xué)習(xí)的扎實(shí)到位”，“如何保證重大敏感案件或其他可能會(huì)引起輿情炒作的案件的正確處理”，“如何量化考核作為檢察官的部門負(fù)責(zé)人的辦案質(zhì)效”，還有隊(duì)伍培養(yǎng)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等問題必須引起高度重視并妥善解決。

對(duì)此，越城區(qū)人民檢察院作出了一些探索：創(chuàng)設(shè)檢察官全體會(huì)議制度，定期召開會(huì)議，對(duì)辦案中需要引起注意的一類問題或需要統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)等問題形成紀(jì)要，統(tǒng)一執(zhí)行;由分管副檢察長直接與檢察官簽訂黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任狀，檢察官對(duì)檢察官辦案組織所有成員的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)責(zé);對(duì)重大敏感疑難復(fù)雜或可能會(huì)引起輿情炒作的案件實(shí)行“雙報(bào)”制，承辦檢察官層層上報(bào)和案管部門在受理時(shí)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)上報(bào)而層層上報(bào);在量化考核評(píng)價(jià)中，部室長員額檢察官的辦理數(shù)據(jù)以一般員額檢察官的60%計(jì)算。

然而，在新的考核模式下，在“誰辦案誰決定、誰決定誰負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制得到貫徹落實(shí)，全部考核責(zé)任壓實(shí)到檢察官辦案組織的情況下，部門負(fù)責(zé)人的管理權(quán)威和作用能否有效發(fā)揮？其在溝通協(xié)調(diào)、推動(dòng)解決、貫徹落實(shí)前述問題方面的積極性是否受到影響？仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步探索解決。

（二）不同部門的檢察官辦案組織辦案質(zhì)效評(píng)價(jià)問題

不同的業(yè)務(wù)部門承擔(dān)著不同的檢察業(yè)務(wù)工作，即便是同一個(gè)業(yè)務(wù)部門，也因?yàn)楦鞯貙?shí)行的專業(yè)化辦理，如金融檢察、互聯(lián)網(wǎng)檢察、知識(shí)產(chǎn)權(quán)檢察、未成年人檢察等，承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作也不具有可比性，如何評(píng)價(jià)不同業(yè)務(wù)部門的不同檢察官辦案組織的辦案質(zhì)效問題，值得研究。

對(duì)此，越城區(qū)人民檢察院的做法是：充分考慮各檢察官辦案組織因職能不同、工作量差異而無法在統(tǒng)一體系下考核的實(shí)際，對(duì)公訴、偵監(jiān)、民行業(yè)務(wù)條線的檢察官辦案組織，以越城區(qū)人民檢察院一直實(shí)行且較為成熟的量化評(píng)價(jià)體系計(jì)算辦案得分;對(duì)從事未檢、刑執(zhí)、案管等辦案數(shù)量具有不確定性、工作量難以量化考核的檢察官辦案組織，采取業(yè)務(wù)項(xiàng)目指標(biāo)考核的方式，即結(jié)合常規(guī)工作和重點(diǎn)工作，列明考核項(xiàng)目和相應(yīng)的達(dá)標(biāo)數(shù)，在年底由院黨組進(jìn)行評(píng)定。對(duì)一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作只有一個(gè)檢察官辦案組織承擔(dān)的，根據(jù)往年工作情況，設(shè)定一個(gè)基本工作要求，視完成情況進(jìn)行加減分，年底時(shí)再結(jié)合該項(xiàng)業(yè)務(wù)工作在全省全市的位次，由院黨組作出最終評(píng)定。對(duì)其他檢察官辦案組織的最終評(píng)定，也由院黨組根據(jù)各檢察官辦案組織在全省全市業(yè)務(wù)條線上的同類對(duì)比進(jìn)行綜合評(píng)定。實(shí)際上，只要有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，年底考評(píng)時(shí)能曬出具體的工作實(shí)績(jī)、工作亮點(diǎn)，對(duì)于一個(gè)基層檢察院而言，一般都是能客觀公正地作出最終評(píng)定的。

越城區(qū)人民檢察院徑直對(duì)檢察官辦案組織進(jìn)行考核以來，工作成效初步顯現(xiàn)，業(yè)務(wù)工作、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)、綜合文字較之往年有明顯提升，均位于全省前列，各檢察官辦案組織之間形成了一種良好的競(jìng)爭(zhēng)局面，極大地調(diào)動(dòng)和激發(fā)了全體干警的工作積極性，在基層檢察院具有一定的推廣價(jià)值。另外，基層檢察院在制訂、完善考評(píng)辦法等方面均相對(duì)容易為之，可以及時(shí)將上級(jí)院布置或者院黨組認(rèn)為需要推進(jìn)的工作，以調(diào)整完善的形式納入考評(píng)辦法。當(dāng)然，考核作為機(jī)關(guān)單位的一個(gè)普遍性難題，尚需經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)。