閆章薈 楊書文 王 徽

自然災(zāi)害發(fā)生的不確定性與發(fā)展的非線性特征凸顯，引致應(yīng)急需求的多元與異質(zhì)，觸發(fā)區(qū)域分散、性質(zhì)多元和規(guī)模各異的組織形成應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)，中央與地方政府間組織網(wǎng)絡(luò)嵌套其中，發(fā)揮著最為關(guān)鍵的作用。而中央與地方關(guān)系的處理歷來(lái)也是我國(guó)公共管理的一個(gè)難題，既往自然災(zāi)害應(yīng)急管理實(shí)踐表明，依賴中央政府權(quán)威可在短時(shí)間內(nèi)集聚大量地方政府部門加入災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)，但網(wǎng)絡(luò)裂解風(fēng)險(xiǎn)高，成員間互動(dòng)與支持行為相對(duì)較少，資源重疊與斷層同時(shí)存在，增強(qiáng)應(yīng)急管理能力的協(xié)同效應(yīng)并未充分顯現(xiàn)?；谏鲜龇治?，研究災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的央地政府組織網(wǎng)絡(luò)，考察災(zāi)害應(yīng)對(duì)這一特殊任務(wù)情境下中央與地方政府間的關(guān)系結(jié)構(gòu)與互動(dòng)過(guò)程，探尋科層規(guī)則與組織網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)影響過(guò)程，提出更能適應(yīng)災(zāi)害應(yīng)急管理需求的央地關(guān)系動(dòng)態(tài)調(diào)整策略,具有較為重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

一、文獻(xiàn)探討

央地關(guān)系是我國(guó)最基本的政治關(guān)系之一，一直是我國(guó)改革進(jìn)程中的重要課題，學(xué)界研究成果浩繁?！皺?quán)力”下放與集中是學(xué)界研究央地關(guān)系的主要線索，“集權(quán)”與“分權(quán)”是學(xué)者們界定央地關(guān)系的兩個(gè)重要維度，學(xué)界普遍認(rèn)為中國(guó)的央地關(guān)系既有集權(quán)的特征也有分權(quán)的表現(xiàn)，形成了財(cái)政分權(quán)制[1]、分割權(quán)威制[2]、選擇性分權(quán)制[3]、分領(lǐng)域集權(quán)制[4]和動(dòng)態(tài)調(diào)整制[5]等觀點(diǎn)。央地關(guān)系的另一個(gè)研究路徑是對(duì)具體領(lǐng)域或權(quán)力類型的深入研究，最為典型是對(duì)央地之間“財(cái)權(quán)—事權(quán)”合理匹配的理性思考與實(shí)證研究，合理劃分事權(quán)與明確支出責(zé)任成為學(xué)界共識(shí)，研究已逐步細(xì)化到具體權(quán)責(zé)分配與相應(yīng)的制度支撐。[6-9]在此核心主題之外，央地關(guān)系研究呈現(xiàn)出百花齊放的狀態(tài)，在機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)推進(jìn)[10-11]、城鎮(zhèn)化進(jìn)程與央地關(guān)系調(diào)整的相互觸動(dòng)、央地之間關(guān)系法制化發(fā)展路徑[12]、央地關(guān)系調(diào)整與政府創(chuàng)新之間的關(guān)系[13]等領(lǐng)域?qū)W界都有深刻的思考與探究。

自2003年之后，我國(guó)應(yīng)急管理研究已取得重大進(jìn)展，研究主題逐漸走向細(xì)化，研究方法日趨多元。從最初的“一案三制”研究逐步擴(kuò)展到應(yīng)急管理過(guò)程中的政府公共關(guān)系、應(yīng)急管理的法律基礎(chǔ)、應(yīng)急管理中的組織間關(guān)系、應(yīng)急管理的心理輔導(dǎo)、災(zāi)害與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系等諸多領(lǐng)域。近年來(lái)，定量實(shí)證研究成果也逐漸增多，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、面板數(shù)據(jù)分析、案例研究等方法都有應(yīng)用。但作為應(yīng)急管理中重要關(guān)系維度的央地關(guān)系尚未有人進(jìn)行系統(tǒng)性研究，學(xué)界觀點(diǎn)散見(jiàn)于應(yīng)急管理研究的其他主題之中。如陳彪等人通過(guò)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害專項(xiàng)資金使用情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于中央與地方政府目標(biāo)不一致、信息不對(duì)稱、缺乏監(jiān)管等原因，地方政府的行為出現(xiàn)了異化。[14]滕宏慶認(rèn)為，中央與地方政府應(yīng)急預(yù)算分配缺乏立法安排，且應(yīng)急預(yù)算粗略模糊，急需就中央與地方政府間的預(yù)算分配編制做出安排。[15]

組織網(wǎng)絡(luò)研究起源于20世紀(jì)50年代部分學(xué)者對(duì)社會(huì)群體之間跨界關(guān)系的研究。組織網(wǎng)絡(luò)研究業(yè)已成為社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的重要研究?jī)?nèi)容，雖然至今組織網(wǎng)絡(luò)尚未形成明確統(tǒng)一的定義，[16]但組織網(wǎng)絡(luò)的特征可以歸納為以下兩個(gè)方面：(1)產(chǎn)生于動(dòng)態(tài)而復(fù)雜的環(huán)境之中，[17-18](2)突破了原有的科層結(jié)構(gòu)，組織互動(dòng)過(guò)程中表現(xiàn)出了復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。[18]近十幾年來(lái)，伴隨著應(yīng)急管理參與主體規(guī)模的增大與異質(zhì)化，應(yīng)急管理中組織間關(guān)系已經(jīng)超越了政府和市場(chǎng)的傳統(tǒng)范疇，“網(wǎng)絡(luò)”成為描述災(zāi)害應(yīng)對(duì)中組織間關(guān)系的理想范疇。[19]研究涵蓋了自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、恐怖襲擊等各類突發(fā)事件，主題涉及適應(yīng)性發(fā)展、[20]信息流動(dòng)、[21]網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、[22]特殊類型網(wǎng)絡(luò)[23]研究等，研究邏輯多是基于結(jié)構(gòu)分析探討合作達(dá)成效應(yīng)。[24-25]

總體而言，雖然央地關(guān)系研究成果眾多，深刻且立意長(zhǎng)遠(yuǎn)，但緊急且復(fù)雜的災(zāi)害情境下的央地關(guān)系研究尚有待加強(qiáng)。應(yīng)急管理研究領(lǐng)域雖一致認(rèn)可央地協(xié)同的重要性和特殊性，卻并未形成系統(tǒng)性研究成果。應(yīng)急管理領(lǐng)域的組織網(wǎng)絡(luò)研究多為靜態(tài)網(wǎng)絡(luò)研究，對(duì)網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)演化相對(duì)關(guān)注較少，側(cè)重結(jié)構(gòu)性因素，相對(duì)忽略個(gè)體行動(dòng)者的角色與位置。就研究視角而言，無(wú)論是央地關(guān)系還是應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究，多集中于宏觀分析，對(duì)個(gè)體行為和角色的關(guān)注較少，而個(gè)體尤其是占據(jù)合作網(wǎng)絡(luò)中關(guān)鍵位置的個(gè)體往往具備影響整體協(xié)同效率的能力，未來(lái)研究有待在重視宏觀研究的同時(shí)更加關(guān)注微觀個(gè)體行為。在對(duì)策建議方面，多基于具體案例或國(guó)外理論援借做出，仍未能跳出“人事權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)和立法權(quán)”的科層分析框架，進(jìn)一步造成對(duì)策建議多局限于“權(quán)利分配與整合”的體系。綜上，本文以三個(gè)典型自然災(zāi)害案例為基礎(chǔ)，研究復(fù)雜災(zāi)害情境中的央地政府間組織網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)對(duì)這一特殊組織網(wǎng)絡(luò)核心目標(biāo)、成員間關(guān)系聯(lián)結(jié)、互動(dòng)過(guò)程、權(quán)力結(jié)構(gòu)等因素的分析，勾勒其演化軌跡，探尋網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與科層規(guī)則的相互作用，從關(guān)系、結(jié)構(gòu)和互動(dòng)的角度提出災(zāi)害應(yīng)急管理過(guò)程中的央地關(guān)系調(diào)整策略。

二、理論基礎(chǔ)與研究設(shè)計(jì)

(一)理論基礎(chǔ)

本文采用網(wǎng)絡(luò)演化理論和結(jié)構(gòu)角色理論以及圖論與中心性分析，關(guān)注災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中央與地方政府組織網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展演化，既研究這一組織網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)化特征也分析其中的個(gè)體角色。網(wǎng)絡(luò)演化理論研究組織網(wǎng)絡(luò)如何隨時(shí)間而變化，這種變化對(duì)個(gè)體行動(dòng)者的影響；結(jié)構(gòu)角色理論有助于回答在組織網(wǎng)絡(luò)之中，行動(dòng)者的比照對(duì)象如何確定、行動(dòng)者之間如何進(jìn)行權(quán)力轉(zhuǎn)移、結(jié)構(gòu)對(duì)同級(jí)行動(dòng)者合作的影響等問(wèn)題；組織網(wǎng)絡(luò)的可視化與中心性分析則有助于分析整體網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征與具體個(gè)體角色。

1.網(wǎng)絡(luò)演化理論

網(wǎng)絡(luò)演化理論認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)的形成主要有兩種模式，第一種模式稱為“目標(biāo)引導(dǎo)模式”，組織網(wǎng)絡(luò)的形成起始于目標(biāo)的訂立，網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化的動(dòng)力是全體行動(dòng)者對(duì)目標(biāo)的一致認(rèn)同；第二種模式稱為“偶得模式”，顧名思義，組織網(wǎng)絡(luò)形成于行動(dòng)者的隨機(jī)社會(huì)互動(dòng)，兩兩互動(dòng)建立關(guān)系聯(lián)結(jié)，關(guān)系傳遞產(chǎn)生小群體，小群體集聚形成較大型的組織網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)能否優(yōu)化取決于互動(dòng)過(guò)程中是否能夠建立起共同的價(jià)值觀和行為規(guī)則。[26]

目標(biāo)引導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)具有一定的官僚化特征，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的強(qiáng)有力控制，一個(gè)“純粹的目標(biāo)化組織網(wǎng)絡(luò)”意味著剔除了網(wǎng)絡(luò)成員之間一切不圍繞目標(biāo)進(jìn)行的社會(huì)互動(dòng)過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)世界不存在純粹的目標(biāo)引導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)，早有學(xué)者提及，為了更好地達(dá)成目標(biāo)，需要利用網(wǎng)絡(luò)內(nèi)成員的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，目標(biāo)引導(dǎo)和偶得的交替循環(huán)才是大多數(shù)組織網(wǎng)絡(luò)演化的基本軌跡。[27]

2.結(jié)構(gòu)角色理論

結(jié)構(gòu)角色理論來(lái)源于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論，[26]主要探討在網(wǎng)絡(luò)之中，行動(dòng)者之間是如何相互影響的，它包括結(jié)構(gòu)內(nèi)聚性、結(jié)構(gòu)對(duì)等和角色對(duì)等[注]本文研究未用到角色對(duì)等的相關(guān)內(nèi)容，因此，在此不做介紹。等概念。

在一個(gè)特定社會(huì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部，如果兩個(gè)行動(dòng)者所受到的群體結(jié)構(gòu)制約相同的話，那么他們具有結(jié)構(gòu)方面的內(nèi)聚性。如圖1所示，在一個(gè)小群體內(nèi)，行動(dòng)者c與行動(dòng)者d是其他行動(dòng)者都可以聯(lián)結(jié)到的，那么不管c與d彼此的認(rèn)知如何，它們都將因?yàn)槭艿絹?lái)自這些共同的其他行動(dòng)者的壓力而做出相似的決策和行為。

圖1 結(jié)構(gòu)內(nèi)聚與結(jié)構(gòu)對(duì)等

同樣，在圖1這個(gè)小群體中，行動(dòng)者a與b扮演著相似的角色，兩者與群體網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的其他行動(dòng)者有著完全一樣的關(guān)系，隸屬于同一上級(jí)，且與同級(jí)別其他組織的關(guān)系一致，因而彼此是可以相互替代的，在這個(gè)層面上，行動(dòng)者a與b被稱為是結(jié)構(gòu)對(duì)等的。

結(jié)構(gòu)內(nèi)聚與結(jié)構(gòu)對(duì)等存在相互混淆的可能性，但在具有等級(jí)制的組織網(wǎng)絡(luò)之中，結(jié)構(gòu)對(duì)等可以存在于同一等級(jí)的行動(dòng)者之中，卻不可能存在于上下級(jí)行動(dòng)者之中，因?yàn)樯舷录?jí)行動(dòng)者在組織網(wǎng)絡(luò)中扮演著不同的角色，存在著各自不同的縱向橫向關(guān)系。結(jié)構(gòu)內(nèi)聚則可能存在所有行動(dòng)之中，上下級(jí)之間所形成的結(jié)構(gòu)內(nèi)聚，有可能將上級(jí)行動(dòng)者的影響力傳遞到下級(jí)行動(dòng)者身上，因?yàn)樯舷录?jí)行動(dòng)者之間形成了一個(gè)雙向的二方關(guān)系，基于縱向權(quán)威、資源互補(bǔ)、甚至情感等基礎(chǔ)，影響力會(huì)從上級(jí)向下級(jí)傳遞。[26]

3.圖論及中心性分析

組織網(wǎng)絡(luò)圖形化表達(dá)及個(gè)體中心性分析都是了解個(gè)體角色的手段。最低上限是樹(shù)形圖中的一個(gè)重要概念，它強(qiáng)調(diào)要保證組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部能夠有效地控制紛爭(zhēng)，必須使得組織網(wǎng)絡(luò)之中的大部分組織都在“統(tǒng)一指揮”之下，即同一個(gè)組織只擁有一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)。

程度中心性衡量的是組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)一個(gè)行動(dòng)者的社會(huì)交往能力，通過(guò)個(gè)體在網(wǎng)絡(luò)中與其他行動(dòng)者之間的聯(lián)結(jié)數(shù)量來(lái)衡量。中介中心性考察的是一個(gè)行動(dòng)者控制其他行動(dòng)者的能力，是衡量一個(gè)組織作為媒介者的能力，若一個(gè)組織占據(jù)了其他兩個(gè)組織溝通路徑上的重要位置，它拒絕媒介，這兩個(gè)組織就無(wú)法溝通，一個(gè)組織占據(jù)這樣的位置越多，它的中介性就越高。程度中心性和中介性是考察組織網(wǎng)絡(luò)中個(gè)體角色的重要指標(biāo)，依據(jù)程度中心性和中介性高低，一個(gè)組織在網(wǎng)絡(luò)中大體可能扮演四種角色，如表1所示。

表1 程度中心性和中介性所界定的組織角色

4.理論的現(xiàn)實(shí)關(guān)照

對(duì)于中國(guó)災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的央地政府組織網(wǎng)絡(luò)而言，理論的現(xiàn)實(shí)關(guān)照體現(xiàn)在五個(gè)方面。

第一，央地政府組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)目標(biāo)的統(tǒng)一，一方面有賴于中央政府對(duì)目標(biāo)的整體性控制，另一方面又需通過(guò)地方政府之間的不斷互動(dòng)過(guò)程加以強(qiáng)化。

第二，因結(jié)構(gòu)內(nèi)聚有助于權(quán)威的自上而下轉(zhuǎn)移，中央層級(jí)的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與受災(zāi)地政府的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)形成結(jié)構(gòu)內(nèi)聚，將有利于分散中央層級(jí)政府的壓力，在一定程度上緩解了中國(guó)災(zāi)害危機(jī)治理責(zé)任過(guò)度頂端化的問(wèn)題。

第三，非受災(zāi)省地方政府與受災(zāi)省地方政府之間形成結(jié)構(gòu)對(duì)等關(guān)系可以促進(jìn)地方政府之間的合作。地方政府間結(jié)構(gòu)對(duì)等關(guān)系的形成，還有助于形成災(zāi)害應(yīng)急管理組織網(wǎng)絡(luò)的多層次指揮核心，既能分散中央政府的壓力，又能保障災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)統(tǒng)一。

第四，統(tǒng)一指揮和高效溝通對(duì)于災(zāi)害應(yīng)急管理而言尤其關(guān)鍵，為保障組織網(wǎng)絡(luò)的有效性，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)應(yīng)避免多頭領(lǐng)導(dǎo)的出現(xiàn)，因此災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)應(yīng)具有較高的權(quán)力集中程序。對(duì)于災(zāi)害應(yīng)急管理而言，過(guò)于分權(quán)化的組織網(wǎng)絡(luò)可能會(huì)導(dǎo)致謠言滋生與決策執(zhí)行困難。

第五，中央政府應(yīng)降低自身的程度中心性，同時(shí)保持較高的中介性，這樣既能保證災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的合理互動(dòng)密度，又能維護(hù)中央層次災(zāi)害應(yīng)對(duì)組織的權(quán)威，維護(hù)災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的秩序。

(二)研究設(shè)計(jì)

本文將研究時(shí)間限定為災(zāi)害發(fā)生后三周，研究此段時(shí)間內(nèi)，央地政府組織網(wǎng)絡(luò)的形成、結(jié)構(gòu)與互動(dòng)過(guò)程。本文選取了三個(gè)典型自然災(zāi)害作為研究案例：2008年汶川地震的應(yīng)急管理過(guò)程在中國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急管理發(fā)展進(jìn)程中具有里程碑意義，而2010年玉樹(shù)地震與2013年蘆山地震應(yīng)對(duì)則是對(duì)汶川地震之后我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急管理學(xué)習(xí)適應(yīng)能力的檢驗(yàn)。而且就組織網(wǎng)絡(luò)規(guī)模而言，三個(gè)典型自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中都形成了性質(zhì)多元、節(jié)點(diǎn)數(shù)量較多的組織網(wǎng)絡(luò)，適合應(yīng)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析工具進(jìn)行組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)分析。

數(shù)據(jù)資料主要來(lái)源于《人民日?qǐng)?bào)》《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》與受災(zāi)地政府日?qǐng)?bào)，部分補(bǔ)充性資料來(lái)源于各大媒體網(wǎng)站以及政府官網(wǎng)。主要抽取信息包括兩類：一類是參與組織的基本信息，包括救災(zāi)核心目標(biāo)，災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中各類型組織的數(shù)量、性質(zhì)、加入時(shí)間、彼此溝通聯(lián)系方式；另一類是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，主要是各類組織之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)情況。關(guān)系數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)矩陣之后，利用UCINET軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化表達(dá)與中心性分析。

合作的發(fā)生與演化過(guò)程復(fù)雜，影響因素多元，本文研究焦點(diǎn)在三個(gè)典型案例所折射出的中國(guó)自然災(zāi)害央地政府組織網(wǎng)絡(luò)的演化與成長(zhǎng)，共考察了四個(gè)影響央地政府合作的指標(biāo)：一是參與組織的數(shù)量和行動(dòng)時(shí)效；二是組織間價(jià)值觀念的相似程度；三是否有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)以及領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮作用的程度；四是網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)與央地組織的個(gè)體角色。[28]

三、災(zāi)害應(yīng)對(duì)中央地關(guān)系實(shí)證分析

(一)央地政府參與組織數(shù)量與行動(dòng)時(shí)效

1.組織網(wǎng)絡(luò)中央地政府組織數(shù)量

組織網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模越大，合作達(dá)成難度越高。就網(wǎng)絡(luò)的整體規(guī)模而言，汶川地震中參與組織的規(guī)模數(shù)量最多，組織網(wǎng)絡(luò)規(guī)模達(dá)到了238個(gè)；玉樹(shù)地震由于地理空間限制和交通等方面的影響，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較小，只有106個(gè)；蘆山地震雖然災(zāi)害等級(jí)與傷亡數(shù)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于汶川地震，但網(wǎng)絡(luò)規(guī)模僅次于汶川地震，也達(dá)到了210個(gè)。

就央地政府參與比例而言，中國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，中央層級(jí)政府組織所占比例逐漸降低，汶川地震中，中央政府占到總參與組織數(shù)量的47.9%，蘆山地震中，這一比例已經(jīng)降到了25.7%。受災(zāi)省政府組織參與比例在三次自然災(zāi)害中有所波動(dòng)。

表2 三次自然災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)成員分布情況

注：2008年汶川地震中的其他組織包括境外公共組織、境內(nèi)外的公益組織及企業(yè)；2010年蘆山地震的其他組織包括境內(nèi)外公益組織及境內(nèi)企業(yè)；2013年蘆山地震中的其他組織包括境內(nèi)外公益組織及境內(nèi)企業(yè)。

資料來(lái)源：作者根據(jù)前期文本資料整理所得。

2.央地政府達(dá)成合作的時(shí)效分析

行動(dòng)時(shí)效性的影響因素較多，反過(guò)來(lái)，也可以認(rèn)為行動(dòng)時(shí)效在一定程度上可以反映行動(dòng)者的合作動(dòng)機(jī)強(qiáng)弱、目標(biāo)的一致性和彼此之間的默契程度。從汶川地震到蘆山地震，我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，合作的達(dá)成效率越來(lái)越高。汶川地震發(fā)生當(dāng)日，有31個(gè)組織加入網(wǎng)絡(luò)，占到了網(wǎng)絡(luò)整體規(guī)模的13%，災(zāi)后次日，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模達(dá)到151，災(zāi)后三天，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模達(dá)到167，組網(wǎng)工作完成70%；玉樹(shù)地震發(fā)生當(dāng)日，69個(gè)組織加入救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，占到了網(wǎng)絡(luò)整體規(guī)模的65%，災(zāi)后次日，救災(zāi)組織數(shù)量達(dá)到88個(gè)，災(zāi)后第三天，加入組織數(shù)量達(dá)到91個(gè)，組網(wǎng)工作完成86%；蘆山地震發(fā)生當(dāng)日，122個(gè)組織加入救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，占到了網(wǎng)絡(luò)整體規(guī)模的58%，災(zāi)后次日，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模達(dá)到154個(gè)，災(zāi)后第三天，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模達(dá)到201個(gè)，組網(wǎng)工作完成96%。在此過(guò)程中，中央政府在汶川地震、玉樹(shù)地震應(yīng)對(duì)過(guò)程中，行動(dòng)速度都明顯高于地方政府，尤其是受災(zāi)省政府組織，但在蘆山地震中，災(zāi)害發(fā)生當(dāng)日，加入救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)的地方組織數(shù)量超過(guò)了中央政府組織數(shù)量，且非受災(zāi)省地方政府參與數(shù)量達(dá)到了54個(gè)。這表明，汶川地震之后，若不考慮災(zāi)害等級(jí)與傷亡數(shù)量，經(jīng)過(guò)數(shù)次災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中的反復(fù)合作，中央與地方政府之間行動(dòng)更為默契，地方政府尤其是非受災(zāi)地政府參與災(zāi)害應(yīng)對(duì)的主動(dòng)性更強(qiáng)，合作動(dòng)機(jī)更高(詳見(jiàn)圖2、3、4)。

圖2 汶川地震各類組織加入災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)時(shí)間

圖3 玉樹(shù)地震各類組織加入災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)時(shí)間

圖4 蘆山地震各類組織加入災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)時(shí)間

(二)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中央地政府價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)一過(guò)程

一般而言，重大自然災(zāi)害的嚴(yán)重后果所催生的合作意愿是央地合作中最大且最直接的動(dòng)機(jī)，戰(zhàn)勝災(zāi)害，成為災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)中所有組織的共同目標(biāo)。在此總體目標(biāo)之下，每種類型組織又有各自的具體目標(biāo)。我國(guó)災(zāi)害應(yīng)急目標(biāo)設(shè)定與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程、考核政府政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)息息相關(guān)。

1998年洪水災(zāi)害發(fā)生之時(shí)，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，中央抗洪搶險(xiǎn)目標(biāo)如下：“確保長(zhǎng)江大堤和松花江大堤的安全，確保重要城市的安全，確保人民的生命財(cái)產(chǎn)安全?！盵29]這一目標(biāo)之下，部分地方政府尤其是基層政府與民眾的利益可能受到損害，因而部分受災(zāi)省份出于自身利益的考慮，不愿為整體抗洪大局做出犧牲，對(duì)中央的目標(biāo)有一定的抵制，整個(gè)災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)靠中央政府強(qiáng)力推動(dòng)執(zhí)行。[30]伴隨著我國(guó)執(zhí)政理念的更新與經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，災(zāi)害應(yīng)對(duì)的核心目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)移到對(duì)個(gè)體“人”的生命、生活和財(cái)產(chǎn)的關(guān)注之上?！扒Х桨儆?jì)保交通暢通、保正常供電、保市場(chǎng)供應(yīng)、?；旧?、保安全穩(wěn)定”[31]是2008 年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的核心目標(biāo)，中央與地方政府雖然能就這一目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，但在具體細(xì)節(jié)目標(biāo)上則無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。各地方政府間信息溝通和合作欠缺，多數(shù)受災(zāi)省份僅關(guān)注本行政區(qū)域內(nèi)的災(zāi)情，甚至部分省份為了減輕救災(zāi)負(fù)擔(dān)，采取封閉道路、轉(zhuǎn)移災(zāi)民的行動(dòng)，非受災(zāi)省份職能部門有所行動(dòng)，但整體的救災(zāi)積極性仍顯不足。[32]汶川地震發(fā)生后，溫家寶總理發(fā)表講話，確定了抗震救災(zāi)的核心目標(biāo)是“一切想著人民，一切為了人民，一切為人民的利益而工作，確保災(zāi)區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全”[31]，這一目標(biāo)很快得到受災(zāi)省政府的認(rèn)可執(zhí)行，同時(shí)非受災(zāi)省份也積極投入抗震救災(zāi)中，紛紛派出救援隊(duì)伍，全力搶救傷員，央地就抗震救災(zāi)目標(biāo)達(dá)成一致，大大提高了災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的工作效率和效果。玉樹(shù)地震期間，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理回良玉強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前抗震救災(zāi)工作第一位的任務(wù)是全力救人，堅(jiān)持以人為本，……最大限度減少人員傷亡。”[33]各地方政府、各職能部門隨即在中央抗震救災(zāi)目標(biāo)的指引下展開(kāi)工作。[34]2013年蘆山地震中，中央與地方就“首要任務(wù)是保障災(zāi)區(qū)人民的生命安全、盡快恢復(fù)正常的生活秩序”[35]這一目標(biāo)達(dá)成一致，非受災(zāi)省份積極有序地參與救援。

綜上，央地的救災(zāi)目標(biāo)由各自為政到逐漸達(dá)成一致，貫徹中央救災(zāi)目標(biāo)的方式也由中央采取措施懲戒不服從指揮的地方政府，向地方認(rèn)同中央目標(biāo)主動(dòng)執(zhí)行的方向轉(zhuǎn)變。央地目標(biāo)一致，非受災(zāi)省份認(rèn)同救災(zāi)目標(biāo)，積極投入救援，有利于救災(zāi)工作的展開(kāi)。

(三)災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力集中程度與領(lǐng)導(dǎo)效力

常態(tài)下，我國(guó)的中央與地方關(guān)系同時(shí)呈現(xiàn)權(quán)力集中與分散的特征。自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，一定程度的權(quán)力集中有利于在短時(shí)間內(nèi)快速集聚大量資源，并高效率地貫徹核心領(lǐng)導(dǎo)的命令。中央政府的責(zé)任下放，必須以受災(zāi)省政府的權(quán)威獲得為前提，而災(zāi)害情境下的緊急授權(quán)受限于法律、程序等日常規(guī)則，因此，來(lái)源于關(guān)系結(jié)構(gòu)的權(quán)威傳遞尤為重要。

汶川地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)之中，程度中心性與中介中心性前4位的組織完全一致(見(jiàn)表3)，且全部為中央政府組織，而且整個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)的程度中心性和中介性指數(shù)也較高，網(wǎng)絡(luò)交往密度僅為0.003 7，而網(wǎng)絡(luò)的凝聚力指數(shù)則高達(dá)0.506，這表明在汶川地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，中央政府組織居于網(wǎng)絡(luò)的核心位置，成員召集、資源調(diào)配、信息傳輸?shù)恼脚c非正式權(quán)力完全由中央層級(jí)政府掌握，無(wú)論是受災(zāi)省政府還是非受災(zāi)省地方政府都扮演著命令執(zhí)行者的角色，沒(méi)有參與到?jīng)Q策與協(xié)調(diào)過(guò)程之中。

表3 汶川地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)中心性指數(shù)與網(wǎng)絡(luò)密度、凝聚力指數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者自行計(jì)算所得。

玉樹(shù)地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)之中，民政部與受災(zāi)地政府玉樹(shù)州政府兩個(gè)組織的程度中心性和中介中心性都比較高(見(jiàn)表4)，受災(zāi)省地方政府開(kāi)始進(jìn)入權(quán)力中心，但網(wǎng)絡(luò)中卻出現(xiàn)了41個(gè)孤立組織，占到了整體網(wǎng)絡(luò)的38.7%，網(wǎng)絡(luò)的凝聚力指數(shù)也降低到了0.020，這表明在玉樹(shù)地震過(guò)程中，央地政府間開(kāi)始進(jìn)行分權(quán)的嘗試，地方政府承擔(dān)了更多的應(yīng)急管理責(zé)任，但卻未能在網(wǎng)絡(luò)中獲得足夠的權(quán)威，缺乏協(xié)調(diào)和指揮的能力，未能很好地促成網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的協(xié)同合作。

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者自行計(jì)算所得。

蘆山地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)中心性前五位的組織中有三個(gè)組織來(lái)自于受災(zāi)省地方政府(見(jiàn)表5)，且整體網(wǎng)絡(luò)的程度中心性與中介性指數(shù)進(jìn)一步降低，孤立組織數(shù)量雖然也有48個(gè)，但所占比例卻大大降低，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的凝聚力指數(shù)有所上升，但仍然比較低，這表明蘆山地震過(guò)程中，地方政府的關(guān)系聯(lián)結(jié)建立能力有所增強(qiáng)，但整個(gè)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)組織間的溝通合作途徑仍然不夠暢通，組織間合作的中間環(huán)節(jié)過(guò)多，組織間交往不暢。

綜上，自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程央地政府之間權(quán)力集中與分散并不是問(wèn)題的關(guān)鍵，中央政府向地方政府的權(quán)威傳遞最為重要。雖然災(zāi)害本身的嚴(yán)重程度有所區(qū)別，但無(wú)論是汶川地震還是蘆山地震，統(tǒng)一指揮和適度權(quán)力集中都是非常必要的。汶川地震應(yīng)對(duì)過(guò)程中出現(xiàn)了權(quán)力過(guò)度集中于中央政府的情況，玉樹(shù)地震中，中央政府責(zé)任下放的同時(shí)，受災(zāi)地政府卻未能夠在網(wǎng)絡(luò)中獲得相應(yīng)的權(quán)威與能力，導(dǎo)致大量孤立組織出現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)凝聚力低下。

表5 蘆山地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)中心性指數(shù)與網(wǎng)絡(luò)密度、凝聚力指數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：作者自行計(jì)算所得。

蘆山地震中，中央政府進(jìn)一步放權(quán)，受災(zāi)省政府組織在網(wǎng)絡(luò)中成為了非正式的權(quán)力核心，但核心組織的程度中心性和中介中心性都比較低，這表明受災(zāi)地政府雖然占據(jù)了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的權(quán)力核心位置，但無(wú)論是其自身與其他組織的合作能力，還是其促成整個(gè)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同合作能力方面都還有所欠缺。

(四)整體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與央地政府組織個(gè)體角色

雖然績(jī)效結(jié)果源于所嵌入的關(guān)系系統(tǒng)這種論述至今仍存在一定爭(zhēng)議，但群體關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)群體績(jī)效的影響是毋庸置疑的，相應(yīng)的，中央與地方政府之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)必然影響災(zāi)害應(yīng)對(duì)的效率效果。

汶川地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如圖5所示。結(jié)合中心性分析結(jié)果，可以推斷，在汶川地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，央地關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：第一，權(quán)力高度集中于中央政府，網(wǎng)絡(luò)中大部分組織都處于中央“統(tǒng)一指揮”之下，有利于地方政府之間的協(xié)調(diào)與紛爭(zhēng)的解決，中央政府的適度權(quán)力集中提高了組織網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害時(shí)的效率，保證了中央決策與執(zhí)行的高效；第二，地方層級(jí)的政府部門抗震救災(zāi)的積極性明顯提高，但相互之間的溝通聯(lián)系仍然不足，情感關(guān)系疏離，高度依賴中央層級(jí)政府的統(tǒng)一調(diào)度指揮；第三，權(quán)力高度集中于中央政府加之地方政府間的無(wú)聯(lián)結(jié)狀態(tài)，造成這種結(jié)構(gòu)缺乏適應(yīng)性，網(wǎng)絡(luò)裂解風(fēng)險(xiǎn)非常高，若將民政部與國(guó)家抗震救災(zāi)總指揮部?jī)蓚€(gè)組織剔除，整個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)將裂解為一盤“散沙”。

■非受災(zāi)省政府組織; ●公益組織; ▲受災(zāi)省政府組織; ◆中央層級(jí)政府組織 + 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織

玉樹(shù)地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如圖6所示。結(jié)合中心性分析結(jié)果，可以推斷：第一，中央政府通過(guò)對(duì)玉樹(shù)州政府的放權(quán)，玉樹(shù)地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出雙層領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)特征；第二，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部關(guān)系聯(lián)結(jié)數(shù)量嚴(yán)重不足，中央政府與玉樹(shù)州政府的責(zé)任分工顯然并未明確，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)中大量孤立組織的存在；第三，受災(zāi)地政府雖然在結(jié)構(gòu)上成為了網(wǎng)絡(luò)的次級(jí)權(quán)力核心，但其與非受災(zāi)省地方政府和其他類型組織之間的關(guān)系聯(lián)結(jié)幾乎沒(méi)有，造成有位置無(wú)權(quán)力的現(xiàn)象。

蘆山地震災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如圖7所示。結(jié)合中心性分析結(jié)果，可以推斷與前幾次的災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)相比，蘆山地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的央地關(guān)系主要呈現(xiàn)出三方面的新特征：第一，保持了玉樹(shù)地震中實(shí)踐的多層級(jí)權(quán)力核心的央地關(guān)系模式，同時(shí)又有所完善，孤立組織的比例明顯減少；第二，央地之間分工更為明確，中央層級(jí)的核心部門聯(lián)接中央層級(jí)的部門，主要負(fù)責(zé)總體的調(diào)度指揮，受災(zāi)地的核心部門聯(lián)接地方層級(jí)組織，對(duì)中央的救災(zāi)目標(biāo)進(jìn)行具體貫徹實(shí)施；第三，地方政府之間的聯(lián)系溝通不再必須通過(guò)中央的統(tǒng)一調(diào)度，非受災(zāi)省地方政府直接與受災(zāi)省地方政府建立了關(guān)系聯(lián)結(jié)，合作救災(zāi)。

■非受災(zāi)省政府組織; ●公益組織; ▲受災(zāi)省政府組織; ◆中央層級(jí)政府組織 + 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織

■非受災(zāi)省政府組織; ●公益組織; ▲受災(zāi)省政府組織; ◆中央層級(jí)政府組織 + 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織

綜上，責(zé)任與權(quán)力必須相伴而生，在我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，中央政府在下放責(zé)任的同時(shí)，地方政府卻未能獲得相應(yīng)的權(quán)力，危機(jī)狀態(tài)下“人事權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)與立法權(quán)”的緊急下放顯然并不現(xiàn)實(shí)，因此，地方政府的權(quán)力無(wú)疑需要通過(guò)關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)獲得，一方面在中央關(guān)鍵部門與受災(zāi)省核心指揮部門間形成結(jié)構(gòu)內(nèi)聚關(guān)系，使得受災(zāi)省核心協(xié)調(diào)部門臨時(shí)性獲得中央政府的權(quán)威；另一方面受災(zāi)省政府與非受災(zāi)省政府間建立結(jié)構(gòu)對(duì)等結(jié)構(gòu)，使受災(zāi)省政府與非受災(zāi)省政府的行為因受到同樣結(jié)構(gòu)的壓力而趨于一致，減少摩擦，加強(qiáng)協(xié)同。

四、結(jié)論與討論

(一)研究的主要發(fā)現(xiàn)

首先，就參與組織的規(guī)模與行動(dòng)時(shí)效而言，災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的整體規(guī)模雖未呈現(xiàn)出明顯的變化趨勢(shì)，中央政府一直是災(zāi)害應(yīng)對(duì)最為關(guān)鍵的參與組織，但地方政府所占比例已明顯提升，災(zāi)害發(fā)生當(dāng)日加入救災(zāi)行動(dòng)的地方政府?dāng)?shù)量在蘆山地震中已經(jīng)超過(guò)了中央政府組織。在行動(dòng)時(shí)效方面，已經(jīng)證明既往的互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，有助于合作的快速達(dá)成，從汶川地震到蘆山地震，災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的組網(wǎng)效率明顯提升，地方政府的行動(dòng)力在玉樹(shù)地震和蘆山地震中都有著明顯地提升。

其次，就組織間價(jià)值觀念的相似性而言，作為單一制國(guó)家，中央與地方之間的政治因循與災(zāi)害的嚴(yán)重后果所催生的合作意愿是央地政府間合作的重要基礎(chǔ)，但能夠喚起地方政府間的共情心理，符合大多數(shù)地方政府長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的價(jià)值追求，更能促進(jìn)合作的達(dá)成，提升合作效力。自汶川地震之后，自然災(zāi)害應(yīng)急管理過(guò)程中“經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)向“生命與生活”目標(biāo)轉(zhuǎn)向，地方政府與中央政府的價(jià)值觀念已逐漸統(tǒng)一。

再次，就災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的權(quán)力集中程度和領(lǐng)導(dǎo)效力而言，無(wú)論災(zāi)害本身規(guī)模與影響如何，災(zāi)害應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)的適度權(quán)力集中是必要的，權(quán)力核心可以由中央層級(jí)組織擔(dān)任，也可以由受災(zāi)省政府擔(dān)任，但受災(zāi)省政府的權(quán)威則需要依靠中央政府的權(quán)威傳遞來(lái)獲得，從汶川地震到蘆山地震，地方政府的參與規(guī)模、比例都有顯著提升，但受災(zāi)省政府并未能真正成為整個(gè)救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力核心，在中央政府下放責(zé)任的同時(shí)，受災(zāi)地政府的責(zé)任與權(quán)威卻未能有效匹配。

最后，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的權(quán)力集中程度、領(lǐng)導(dǎo)角色變化關(guān)系密切。汶川地震網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為以兩個(gè)中央政府組織為核心的關(guān)系結(jié)構(gòu)，此結(jié)構(gòu)裂解風(fēng)險(xiǎn)高，地方政府參與不足，地方政府間互動(dòng)不足，協(xié)同效應(yīng)無(wú)法顯現(xiàn)。玉樹(shù)地震中，受災(zāi)省地方政府嘗試承擔(dān)起關(guān)鍵組織者與協(xié)調(diào)者的角色，中央政府試圖通過(guò)責(zé)任下放突破汶川地震災(zāi)害應(yīng)對(duì)中權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，但由于受災(zāi)省地方政府權(quán)威與經(jīng)驗(yàn)的缺乏，造成了網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)的低效率，應(yīng)急管理組織網(wǎng)絡(luò)雖然形成，但網(wǎng)絡(luò)內(nèi)聯(lián)結(jié)數(shù)量過(guò)少，大多數(shù)組織各行其道。蘆山地震應(yīng)對(duì)過(guò)程中，受災(zāi)省地方政府承擔(dān)了網(wǎng)絡(luò)組織者、協(xié)調(diào)者的角色，央地分工逐漸明確，但中央政府的結(jié)構(gòu)核心地位并未保持，受災(zāi)地政府權(quán)威不足與中央政府缺乏對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程的整體控制的問(wèn)題同時(shí)存在。顯然，我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，中央政府責(zé)任下放的同時(shí)，并未注重保持在網(wǎng)絡(luò)中的權(quán)力中介地位，多層次領(lǐng)導(dǎo)核心雖然已經(jīng)逐步建構(gòu)，但地方政府卻未能通過(guò)與中央政府的關(guān)系聯(lián)結(jié)，繼承中央政府的權(quán)威，地方政府之間由于關(guān)系聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)與數(shù)量等方面的問(wèn)題，未能實(shí)現(xiàn)以結(jié)構(gòu)的力量凝聚共識(shí)和行動(dòng)的效果。

(二)研究建議

一是自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中培育“雙塔連體”組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(如圖8所示)，即以中央政府關(guān)鍵部門和受災(zāi)地政府協(xié)調(diào)指揮部門為核心，在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部形成中央與地方兩個(gè)等級(jí)的指揮協(xié)調(diào)核心，同時(shí)推動(dòng)中央政府核心部門與受災(zāi)地政府協(xié)調(diào)指揮部門形成結(jié)構(gòu)內(nèi)聚關(guān)系。

圖8 災(zāi)害應(yīng)對(duì)中央地關(guān)系的“雙塔連體”結(jié)構(gòu)

這種結(jié)構(gòu)內(nèi)聚關(guān)系的形成，一方面需要中央政府核心部門與受災(zāi)省政府核心指揮部門在降低程度中心性的同時(shí)，保持較高的中介性;另一方面也需要中央政府核心部門與受災(zāi)地政府核心部門之間建立緊密型的關(guān)系聯(lián)結(jié)。與此同時(shí)，地方政府之間、地方政府與其他各類組織之間的高頻率互動(dòng)是保障結(jié)構(gòu)內(nèi)聚關(guān)系作用發(fā)揮的重要支撐。

二是以常態(tài)下的互動(dòng)構(gòu)建起省政府間的結(jié)構(gòu)對(duì)等關(guān)系，地方政府在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中承擔(dān)類似的角色，有助于增進(jìn)合作，增強(qiáng)認(rèn)同感。具體措施可考慮在地方政府之間建立定期的聯(lián)系會(huì)議制度，加強(qiáng)彼此間的日常溝通，同時(shí)推動(dòng)地方政府圍繞應(yīng)急管理相關(guān)工作與社會(huì)組織及各類企事業(yè)單位形成常態(tài)化的關(guān)系聯(lián)結(jié)。

三是以黨的組織系統(tǒng)為支撐，以黨的思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)為媒介，以黨的總書記為核心，以廣大黨員為基礎(chǔ)，在央地政府間培育統(tǒng)一的價(jià)值觀，并在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中貫徹上下一致的目標(biāo)訴求，實(shí)現(xiàn)央地政府的價(jià)值統(tǒng)一。

(三)研究局限

本文研究災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的央地政府組織網(wǎng)絡(luò)，試圖突破“人事權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)和立法權(quán)”的分析框架，從央地政府的關(guān)系、互動(dòng)和協(xié)同過(guò)程切入，分析問(wèn)題，提出對(duì)策。研究時(shí)間限定于災(zāi)后三周，但災(zāi)害應(yīng)急管理中的央地關(guān)系問(wèn)題不限于此，災(zāi)前、災(zāi)中與恢復(fù)重建階段都涉及到央地關(guān)系，防災(zāi)階段與災(zāi)后重建階段的央地關(guān)系調(diào)整仍需以“人事權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)和立法權(quán)”為基礎(chǔ)維度。此外，本文立論于三個(gè)典型自然災(zāi)害案例，由于案例選擇范圍的限制，三個(gè)案例之間的可比性，案例本身的代表性及結(jié)論的準(zhǔn)確性都有待進(jìn)一步的研究與驗(yàn)證。