張 盛,呂永龍,3,*,苑晶晶,賀桂珍,鄭曉奇

1 中國人民大學環(huán)境學院,北京 1008722 中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室, 北京 1000853 中國科學院大學, 北京 100049

2015年9月,聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會正式通過了17個可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs),相較于千年發(fā)展目標,更關(guān)注社會公平性、城市與氣候變化等熱點問題[1],其中第11個目標(SDG11)明確提出要建設(shè)包容、安全、有抵御災害能力和可持續(xù)的城市。2016年10月,聯(lián)合國第三屆住房和可持續(xù)城市發(fā)展大會通過了指導未來二十年可持續(xù)城市發(fā)展的框架性文件——《新城市議程》[2- 4]。可見,城市的可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的重要內(nèi)容。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速,城市可持續(xù)發(fā)展水平逐步提升,在推進實現(xiàn)SDG 11中扮演著重要角色。就持續(xù)城鎮(zhèn)化對中國推進實施聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的作用而言,中國應以建設(shè)包容、安全、有抵御災害能力和可持續(xù)的城市為發(fā)展目標。

1 中國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)

城鎮(zhèn)化一般指人口向城市地區(qū)集聚的過程和鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過程,是現(xiàn)代化的必經(jīng)階段,既是最大的內(nèi)需潛力所在,又是經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動力[5]。計劃經(jīng)濟時期,受到國家經(jīng)濟體制和生產(chǎn)力水平制約,城鎮(zhèn)化以大中城市為主體,進展緩慢而相對均衡；改革開放初期,由于市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展,小城鎮(zhèn)和小城市煥發(fā)活力,城鎮(zhèn)化迅速恢復并穩(wěn)步發(fā)展[6]；城鎮(zhèn)化及其可持續(xù)發(fā)展問題已成為我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。1987年聯(lián)合國大會通過 “世界環(huán)境與發(fā)展委員會”(WCED)的報告《我們共同的未來》,首次提出“可持續(xù)發(fā)展”的概念；1992年 6月,在巴西里約召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會圍繞全球的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略展開討論并通過了《21世紀議程》；中國政府于1994年3月發(fā)布《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,是第一個國家級可持續(xù)發(fā)展指南[7]。1996年中國將可持續(xù)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略并全面推進實施,中國的城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段,到2000年,中國特大城市24個,大城市49個,中小城市581個,比1978年增加了474個,平均每年增加21.5個城市[8]。2000年至2015年,為落實聯(lián)合國千年發(fā)展目標(MDGs),我國分別于2003年提出了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學發(fā)展觀,2006年10月率先提出了建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,到2011年,中國城鎮(zhèn)化率達到51.27%,增長率為3.77%,標志著城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎[9]。2012年11月將“科學發(fā)展觀”寫入中共黨章,體現(xiàn)了中國將國家發(fā)展框架融入到全球可持續(xù)發(fā)展的決心[10- 11]。在此期間,由于環(huán)境、技術(shù)和市場門檻的沖擊,高端市場刺激大城市快速發(fā)展,小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展相對溫和[12]中,2013年底,城市數(shù)量658個,城鎮(zhèn)化率達到53.7%,京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口,創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值[13]。

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,我國城鎮(zhèn)化水平逐步提高[14]。2014年,中國通過了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,提出了以人為本的城市規(guī)劃模式,并明確要求所有城市都應實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展[15]。2015年9月,聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過了《轉(zhuǎn)變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》,設(shè)定了17個可持續(xù)發(fā)展目標、169個分目標(SDGs),城市的可持續(xù)發(fā)展(SDG11)是其主要目標之一。與其同時,中國“十三五”規(guī)劃明確要求推進新型城鎮(zhèn)化,包括加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、建設(shè)和諧宜居城市、健全住房供應體系和推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[16],這與SDG11的要求高度契合。2016年2月,作為《國家適應氣候變化戰(zhàn)略》組成部分的《城市適應氣候變化行動方案》正式公布,規(guī)定中國的城市規(guī)劃必須充分考慮氣候變化因素,努力改善城市環(huán)境治理,到2020年建設(shè)30個適應氣候變化試點城市,綠色建筑推廣比例達到50%[17]。2016年12月,國務(wù)院發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》,并于2017年率先在深圳、太原、桂林等城市建立了可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新示范區(qū)。中國城市發(fā)展表現(xiàn)出較強的特色性和集群性,特色性主要體現(xiàn)在休閑旅游、民俗文化、科技制造和信息加工等方面,集群性則表現(xiàn)為城市間的相互聯(lián)動、協(xié)作和一體化進程[18]。

2 推進實施可持續(xù)城市目標面臨的主要挑戰(zhàn)

2.1 聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)框架下中國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

中國過去40年城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速,從數(shù)字指標上看,不僅走過了一條迅速提升工業(yè)化水平的道路,也走過了一條快速城鎮(zhèn)化道路。然而,中國城鎮(zhèn)化發(fā)展重“量”而輕“質(zhì)”,偏重于城鎮(zhèn)數(shù)量增多和城鎮(zhèn)化速度的提升,而對城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益的提升、人民生活水平和文明程度的共同提高、資源生態(tài)環(huán)境的保護、城鎮(zhèn)就業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等城鎮(zhèn)化的本質(zhì)問題關(guān)注不夠?？偟膩碚f,中國的城鎮(zhèn)化進程按照時間節(jié)點可以分成3個階段(圖1)。

圖1 中國城鎮(zhèn)化進程的三個階段Fig.1 Three stages in the process of urbanization in China

第一階段為城鎮(zhèn)化初級階段,時間從1949年至1978年,這一時期中國人口城鎮(zhèn)化率平均值為6.26%,在1960年前后還出現(xiàn)了明顯的負增長,增長率平均值為0.25%,城鎮(zhèn)化水平較低且增速緩慢,中國城市在曲折中發(fā)展。由于計劃經(jīng)濟時期的城鎮(zhèn)化以大城市為主導,城市之間聯(lián)系薄弱,形成了以政府主導資源配置為唯一動力的城鎮(zhèn)化格局,城鎮(zhèn)化發(fā)展中心集中在中西部和東北部為主的資源戰(zhàn)略型區(qū)域,城市發(fā)展動力不勝其任,城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。

第二個階段為城鎮(zhèn)化中級階段,時間從1979年至2010年。中國人口城鎮(zhèn)化率平均值為31.39%,增長率平均值為0.93%,城鎮(zhèn)化在初期較為緩慢,但到2000年前后出現(xiàn)了城市人口激增的現(xiàn)象。由于1980年代的改革開放,政府和市場相繼為城市的發(fā)展注入動力,城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸松動并被打破,小城鎮(zhèn)數(shù)量激增,城鎮(zhèn)化發(fā)展重心隨經(jīng)濟發(fā)展中心一起轉(zhuǎn)移到東南沿海地區(qū)[19]。改革開放初期表現(xiàn)為城市流動人口劇增、小城鎮(zhèn)發(fā)展迅猛,進入21世紀初主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡,呈現(xiàn)出東西部差距擴大,東北落后,中部塌陷等狀況。這一階段的城市發(fā)展主要以經(jīng)濟增長為目標而忽視了區(qū)域發(fā)展的公平問題,不符合均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的內(nèi)在特征。

第三階段為城鎮(zhèn)化高級階段初期,從2011年至今,這一時期的平均城鎮(zhèn)化率值為54.89%,增長率平均值為1.64%,到2017年底城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤呀?8%,是城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵階段。城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要引擎,城市發(fā)展日趨集群化,形成了長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中下游城市群和成渝城市群等[20]。但城市集群發(fā)展的規(guī)模效應、輻射效應、梯級帶動效應尚未發(fā)揮出來,城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理,與資源環(huán)境承載能力不匹配；“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化,建設(shè)用地粗放低效；城市管理服務(wù)水平不高；有些城市的自然歷史文化遺產(chǎn)保護不力,這與新型城鎮(zhèn)化要求的高效、包容和可持續(xù)內(nèi)涵不相匹配[13,21- 22]。

本文以中國35個大中城市為研究對象,將SDG 11的分目標概括為三大主題,即人類發(fā)展主題、資源消耗主題和污染排放主題。其中,城市人類發(fā)展指標由城市預期壽命指標、教育指標和收入指標構(gòu)成,城市資源消耗量由城市水資源消耗指標、城市土地資源消耗指標、城市能源消耗指標以及城市房價收入比來綜合表征[23],城市污染物排放量主要由一個城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、消費結(jié)構(gòu)和消費水平、環(huán)境保護投入等多種因素決定[24]。城市人類發(fā)展指標為正指標,與城市的可持續(xù)發(fā)展狀況正相關(guān),城市的資源消耗指標與污染排放指標為逆指標,與城市的可持續(xù)發(fā)展狀況呈負相關(guān)關(guān)系[25]。圍繞三大主題遴選出14個具體指標,構(gòu)建包容、安全、有風險抵御能力和可持續(xù)的城市評價指標體系,具體包括目標層、準則層和指標層(表1)。

表1 中國建設(shè)包容、安全、有風險抵御能力和可持續(xù)的城市評價指標體系

本文采用熵值法[26]計算篩選出的人均GDP、人均供水量、人均二氧化碳排放量等14個指標,以中國35個大中城市為研究對象,圍繞人類發(fā)展、資源消耗和污染排放三大主題,剖析了可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)要求下的中國各個城市發(fā)展存在的問題。

在2015年, 35個大中城市中,從城市人類發(fā)展指標看,西部水平較差,東北和中部水平相當,東部水平較高。具體地說,深圳、廣州、南京水平最高,貴陽最差,西寧次之；從城市資源消耗指標來看,東北和中部城市的資源消耗水平較高,西部次之,東部沿海地區(qū)較低,可持續(xù)發(fā)展水平與之相反,海口、廣州、天津資源消耗較少,呼和浩特和福州消耗資源過度；從城市污染排放指標來看,東南沿海、京津冀城市群污染排放水平低,東北區(qū)次低,西北地區(qū)地廣人稀,城市發(fā)展動能不足,體現(xiàn)出較高污染排放水平,其中烏魯木齊、銀川、西寧、呼和浩特污染排放強度較大,青島、?？?、北京污染排放水平低。2016年,35個城市的三個指標總體趨勢保持不變,但均有不同層次的變化,其中烏魯木齊、西寧、蘭州資源消耗水平明顯降低,與之對應的人類發(fā)展水平出現(xiàn)下降,烏魯木齊影響較大。珠三角城市群資源消耗水平向上浮動,其余城市均在平穩(wěn)中保持提高(圖2)。

圖2 2015—2016年中國35個大中城市人類發(fā)展、資源消耗和污染排放水平Fig.2 Human development, resource consumption and emission levels of 35 cities in China from 2015 to 2016

綜合來看,中國35個大中城市的人類發(fā)展狀況受人均GDP的影響大,收入水平直接關(guān)系著教育和健康水平,呈現(xiàn)出東部>東北>中部>西部的特征,這與城市的改革開放水平、人才引進力度和經(jīng)濟增長方式密切相關(guān)。資源消耗和污染排放兩個逆指標總體狀況呈現(xiàn)西部>中部>東北>東部的特征,除了水資源消耗東部高于其他區(qū)域外,其他各項指標均體現(xiàn)西高東低,主要原因在于西部地區(qū)發(fā)展方式較為粗放,科技支撐不足,對資源利用效率不高且生態(tài)保護意識相對淡薄；另外,經(jīng)濟增長的乏力導致缺乏設(shè)施投入,對于污染防治缺乏行之有效的管理機制和技術(shù)方案。

整體而言,通過評估中國35個大中城市2015年的可持續(xù)發(fā)展水平,西部地區(qū)(除成都外)城市可持續(xù)發(fā)展水平偏低,其中烏魯木齊和西寧排在全國末尾；中部地區(qū)有所好轉(zhuǎn),長沙、武漢和合肥相對可持續(xù)發(fā)展水平較高；東部地區(qū)上海、杭州、寧波、濟南、石家莊和福州可持續(xù)乏力,北京、廣州、深圳和青島可持發(fā)展狀況良好；東北地區(qū)隨著緯度升高呈梯度下降,大連最可持續(xù),沈陽次之,長春較低,哈爾濱排在末尾。從全國來看,北京、廣州、青島、長沙和深圳的可持續(xù)發(fā)展水平排在前五,烏魯木齊、西寧和銀川可持續(xù)發(fā)展水平欠佳。中國35個大中城市的可持續(xù)發(fā)展水平差異很大,北京、海口、廣州、青島和長沙排名靠前,表明相對于城市的資源消耗和污染排放,他們達到了較好的人類發(fā)展水平,太原、西寧、呼和浩特、銀川、蘭州、貴陽的總體排名靠后,通過高能耗、高污染的方式并沒能取得令人滿意的人類發(fā)展水平,長三角城市群表現(xiàn)出較強的人類發(fā)展水平,但應該注意到這是以高強度的資源消耗和污染排放為代價的(圖3)。

2016年,35個大中城市可持發(fā)展狀況良好,排名靠前的城市均是沿海發(fā)達省份,其中北京、杭州、大連、長沙、青島呈現(xiàn)出以相對較低的資源消耗和污染排放獲取了較優(yōu)的人類發(fā)展水平,長三角城市群高能耗、高污染同時人類發(fā)展水平也較高；成渝城市群以及中部大部分城市活力不足,資源消耗和污染排放也相對較低,成都、西安、鄭州、南昌最為典型；太原、南寧以及西北眾城市的資源消耗強度大、污染排放水平高,但城市可持續(xù)水平低(圖4)。相較2015年,2016年城市可持續(xù)水平處于上升軌道,各個城市均在積極探索經(jīng)濟增長新動能,西部地區(qū)積極優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),針對表現(xiàn)薄弱的資源消耗和污染排放指標,確定優(yōu)先實行的干預措施；中部和東部城市實行了更多的低碳政策和污染防治措施來改善生態(tài)環(huán)境；東南沿海采取了積極的人才引進政策,并以此來激發(fā)城市動能,維持和增進現(xiàn)有的可持續(xù)發(fā)展水平。

圖3 2015年中國35個大中城市可持續(xù)發(fā)展水平Fig.3 Sustainable development level of 35 cities in China in 2015

圖4 2016年中國35個大中城市可持續(xù)發(fā)展水平Fig.4 Sustainable development level of 35 cities in China in 2016

2.2 聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)框架下城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

到2030年,中國的城鎮(zhèn)化率預計將達到70%左右,大約有10億人生活在城市里[14]。如何有效承接未來城鎮(zhèn)化的沖擊,是中國成功實現(xiàn)SDG11的決定性因素。中國新型城鎮(zhèn)化面臨著人口、土地、資金、污染防治、體制改革五個主要挑戰(zhàn)。

(1)人口城鎮(zhèn)化水平較低,城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提高。改革開放40年,導致城市戶籍人口和城市常住人口享受城市公共服務(wù)水平的差距拉大。城鎮(zhèn)化水平不能僅偏重于城市人口數(shù)量的增長,而忽視人口質(zhì)量構(gòu)成和人才培養(yǎng)與引進；不能僅注重城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模的擴增,而忽視城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共服務(wù)水平提升[22]。按照國家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃,到2020年,常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%,享受城市公共服務(wù)人口增加1億—1.3億。到2030—2045年,常住人口城鎮(zhèn)化達到70%,城市新增人口3億—4億[13],城市人口數(shù)量激增不僅影響了原本基礎(chǔ)設(shè)施、住房條件差的偏遠城市的可持續(xù)發(fā)展,而且使得周邊農(nóng)村人口逐漸減少,村莊萎縮甚至消失,尤其是中西部地區(qū),這種形式的城鎮(zhèn)化呈負效應發(fā)展。因此,如何有效處理特大城市、大城市與中小城市之間的人口流動關(guān)系,不僅關(guān)系著人自身平等享有公共服務(wù)的機會,也關(guān)系著社會的均衡發(fā)展。

(2)土地城鎮(zhèn)化速度飆升,過度透支土地和其他主要資源。從20世紀末以來,許多城市土地年消耗速度對于人口年進城速度的彈性系數(shù)大于2,中國的土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化,導致了許多“空城”出現(xiàn)[27]。土地和其他主要資源的消耗誘發(fā)了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移過度,這不僅加重了自身的轉(zhuǎn)移成本,削弱了中西部小城鎮(zhèn)發(fā)展的市場能量,延緩了中國工業(yè)化的整體進程[28]。以上海為例,按照人均建設(shè)用地100 m2計算,當前常住人口2400萬,但建設(shè)用地近3000 km2,嚴重透支土地資源近600 km2。到2030年,中國進城人口10億,需建設(shè)用地10萬km2,但現(xiàn)有的城市規(guī)劃顯示僅未來新城新區(qū)規(guī)劃面積和現(xiàn)有城市城區(qū)面積已經(jīng)超過10億人口的建設(shè)用地[29]。因此,如何有效地將城市建設(shè)用地及其相關(guān)資源的消耗與常住人口實際數(shù)匹配,將是扭轉(zhuǎn)城土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化趨勢的重要挑戰(zhàn)。

(3)城市擴大內(nèi)需主動力發(fā)揮不充分,城鎮(zhèn)化財源單一。過去十年,城鎮(zhèn)化的財源很大程度上來自土地資源的批租與拍賣,土地財政占地方財政收入比重已超過50%,每年約3萬億[30]。誠然,土地財政確實推動了中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展,但土地巨額出讓偏離了經(jīng)濟承受力,拉高了城市物價和生活成本,超出了大部分城鎮(zhèn)居民的消費水平,加劇了社會矛盾,擴大了貧富差距,阻礙了中國經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展[31]。新型城鎮(zhèn)化的資金來源需要區(qū)分增量和存量來源,過去40年依賴土地財政的增量來源,未來30年的發(fā)展則需要開辟新的資金來源,包括允許地方發(fā)行債券、公私合營城市基礎(chǔ)設(shè)施等。如何用多元資金逐步替代土地財政來維持城市活力將是關(guān)系到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的大議題。

(4)城市生態(tài)退化,生態(tài)修復和污染防治迫在眉睫。過去十年間城市主要采取污染物總量控制模式,對總體上控制污染排放和改善環(huán)境起到了一定作用?！笆濉泵鞔_要求,城市環(huán)境生態(tài)保護重心要逐步從污染物總量控制管理模式向環(huán)境質(zhì)量考核和污染物防治轉(zhuǎn)變[32]。因此,未來20年的城市發(fā)展需要著力研究各個城市主要污染減排和相應的控制措施。當前,“氣十條”、“水十條”、“土十條”已經(jīng)發(fā)布,污染防治攻堅戰(zhàn)正式打響,各個城市如何落實自身區(qū)域內(nèi)的污染防治目標并建立完善的污染防治機制,確?！扒逅薄ⅰ皟敉痢?、“藍天”將是城市健康發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。

(5)城市業(yè)績考核短缺,利益相關(guān)者責任不明確。中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開政府的管理,相較于過去自上而下的城鎮(zhèn)化模式,新型城鎮(zhèn)化需要未來20年走一條政府主導、利益相關(guān)者共治的道路[33]。新型城鎮(zhèn)化需要從三方面推進城市治理變革：第一,政府層面的合作,包括縱向上中央與地方政府的合作,橫向上各級地方政府之間以及政府內(nèi)部不同部門之間的合作；第二,政府與企業(yè)的合作,例如,可以采用公私合作的方式解決城市發(fā)展急需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)問題；第三,社會公眾與非政府組織(NGO)等共同參與城鎮(zhèn)化進程,實現(xiàn)城市的包容發(fā)展。然而,如何明確每個主體在城市發(fā)展中的責任,構(gòu)建完善的城市績效考核制度是不可避免的重大挑戰(zhàn)。

3 推進實施可持續(xù)城市發(fā)展目標的對策

新型城鎮(zhèn)化應以可持續(xù)發(fā)展為導向,因此,如何按照SDGs的具體要求推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展顯得尤為重要?！吨袊鋵?030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》為推進可持續(xù)發(fā)展城市提供了基本原則,即“創(chuàng)新理念、問題導向、多元參與、開放共享”[34],新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新理念主要體現(xiàn)在戶籍制度改革上,利用居住證制度和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機制來提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率；問題導向主要瞄準城鎮(zhèn)化過程中的不均衡因素,諸如城市公共資源東西部差距,中西部城市設(shè)立標準不一等；多元參與需要加強部門、公共組織、社會團體與地方之間的政策聯(lián)動,推進城市公共資源、社會資源以及各種創(chuàng)新要素向城市可持續(xù)發(fā)展方向聚焦；開放共享注重解決社會公平爭議問題,主張各個城市提高開放水平為發(fā)展添活力,共享發(fā)展成果縮小發(fā)展差距[35- 36]。滿足可持續(xù)發(fā)展目標要求的新型城鎮(zhèn)化需要從兩方面著手：第一,參照可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)五個優(yōu)先方略構(gòu)建城市可持續(xù)績效評估機制,測評中國城市可持續(xù)發(fā)展目標踐行狀況；第二,推進城市可持續(xù)發(fā)展綠色創(chuàng)新實踐,拓寬中國城市可持續(xù)發(fā)展的踐行路徑。

3.1 構(gòu)建城市可持續(xù)發(fā)展水平評估機制,測評中國城市可持續(xù)發(fā)展目標踐行狀況

城市可持續(xù)發(fā)展目標包括人口遷移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、土地和地域空間的轉(zhuǎn)變,涉及到地方、區(qū)域、國家的戰(zhàn)略協(xié)調(diào),社會、經(jīng)濟和環(huán)境的效益協(xié)調(diào),氣候變化、可再生資源、食品和健康問題應對策略的協(xié)調(diào)。推進實施聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)的五個優(yōu)先方略為中國城市可持續(xù)發(fā)展水平的監(jiān)測和評估提供機制參考[33]。參照“優(yōu)先篩選指標-優(yōu)先監(jiān)測數(shù)據(jù)-優(yōu)先評估-優(yōu)先完善基礎(chǔ)條件-優(yōu)先校準”的流程,構(gòu)建中國城市可持續(xù)發(fā)展水平實時反饋、調(diào)整、監(jiān)測和評估機制,全面衡量與評估中國城市的可持續(xù)發(fā)展狀況,通過綜合考評發(fā)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展中的低效環(huán)節(jié),在未來的城鎮(zhèn)化進程中及時做出調(diào)整。

(1)優(yōu)先篩選城市可持續(xù)發(fā)展指標。以現(xiàn)在的城市試點區(qū)為研究起點,以城市可持續(xù)發(fā)展水平評估為核心,設(shè)計一套層次性、完備性和數(shù)據(jù)可得性較好的指標體系。

(2)優(yōu)先建立實時監(jiān)測機制。城市可持續(xù)發(fā)展水平評估需要一套權(quán)威可信的數(shù)據(jù)來支撐,加強城市與鄉(xiāng)村、城市與城市、科研機構(gòu)與政府部門之間信息共享,同時輔以流動監(jiān)測、第三方檢測,健全城市可持續(xù)發(fā)展數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)。

(3)優(yōu)先執(zhí)行城市可持續(xù)發(fā)展水平評估。城市可持續(xù)發(fā)展水平評估一般由區(qū)域管理部門和相關(guān)領(lǐng)域的社會、經(jīng)濟和生態(tài)專家組成,評估內(nèi)容包括城鎮(zhèn)化對就業(yè)的影響、成本收益分析、公共健康收益分析和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估等。

(4)優(yōu)先完善城市可持續(xù)發(fā)展水平評估的基礎(chǔ)條件。城市可持續(xù)發(fā)展水平評估基礎(chǔ)條件包括評估的時間、空間和所需信息的獲取方法和設(shè)施,應緊緊圍繞評估標準所需要的信息種類、來源、收集時間、頻率和篩選方法等開展建設(shè)。

(5)優(yōu)先開展城市可持續(xù)發(fā)展水平評估校準。評估完成后,評估結(jié)果應由受到政府和公眾監(jiān)督的評估機構(gòu)或非政府組織聯(lián)合向社會公布。作為城市可持續(xù)發(fā)展水平評估的組織者,政府應該了解評估方案的實施效果,及時發(fā)現(xiàn)并校準低效環(huán)節(jié),確保評估效果、效率、公平性和透明性。

3.2 推進城市可持續(xù)發(fā)展綠色創(chuàng)新實踐,拓寬中國城市可持續(xù)發(fā)展目標踐行路徑

當前,中國城市發(fā)展的舊動力逐漸減弱,新動力尚未充分發(fā)揮作用,城市依然存在著環(huán)境容量不足,資源承載力超負荷等問題[37]。推進城市可持續(xù)發(fā)展綠色創(chuàng)新實踐,挖掘城市發(fā)展新動力,拓寬可持續(xù)發(fā)展目標踐行路徑,無疑是解決這一問題的首要方案。針對污染排放水平較高、資源消耗過大和人類發(fā)展緩慢三個具體類別城市分別對應的綠色路徑,倡導綠色消費理念、強化綠色科技研發(fā)和建立國家綠色金融協(xié)調(diào)機制。

(1)培育綠色市場,構(gòu)建綠色消費體系。消費是推動城市經(jīng)濟增長的重要環(huán)節(jié),針對那些以高污染排放代價換取經(jīng)濟增長的城市,應著力倡導綠色消費。綠色市場積極引導低碳和節(jié)約消費,更加合理公平地分配經(jīng)濟資源和社會公共資源,提升城鎮(zhèn)人類發(fā)展質(zhì)量。

(2)加強綠色技術(shù)研發(fā)與“綠色技術(shù)銀行”的資金對接。針對那些投入大量生態(tài)資源、物資資源并沒有得到與之相應經(jīng)濟福利的城市,將綠色技術(shù)創(chuàng)新投入作為綠色投資的重要內(nèi)容,在改善人類發(fā)展水平的同時,提高環(huán)境質(zhì)量?！熬G色技術(shù)銀行”是綠色科技與金融結(jié)合的主要紐帶,加強節(jié)能、環(huán)保、新能源等綠色增長領(lǐng)域的標準、監(jiān)測和模擬校準等基礎(chǔ)研究和能力建設(shè),為綠色城鎮(zhèn)化提供科技支持。

(3)構(gòu)建國家綠色金融協(xié)調(diào)機制,用財政資金引導、保證和支持綠色金融。針對那些人類發(fā)展緩慢的脆弱城市,著力發(fā)展有地域特色的產(chǎn)業(yè),重點扶持當?shù)蒯t(yī)療、教育等,保證城市發(fā)展多元和可持續(xù)。建立協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)與保護區(qū)、上下游地區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間的生態(tài)補償和財政轉(zhuǎn)移支付機制,同時開展中央對地方、地方上級政府對下級政府、地方政府間的轉(zhuǎn)移支付,促進地域間的公平發(fā)展。