成竹

摘 要：江津區(qū)白沙鎮(zhèn)作為重慶唯一的全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，堅持將“放管服”改革與全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革相結(jié)合，實現(xiàn)行政體制改革有創(chuàng)新、組織架構(gòu)充活力、政府職能大轉(zhuǎn)變。本文從總結(jié)白沙行政管理體制改革主要做法與成效入手，分析指出了改革中存在權(quán)限下放不夠、綜合執(zhí)法整合夠、前后臺關(guān)系不暢等問題，提出了進一步加大權(quán)力下放力度、加強服務(wù)平臺建設(shè)、推進綜合行政執(zhí)法、強化有效監(jiān)管等解決路徑。

關(guān)鍵詞：行政組織;行政體制改革;放管服;政府轉(zhuǎn)型

行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。重慶市江津區(qū)白沙鎮(zhèn)幅員面積237平方公里，轄14個村10個社區(qū)，戶籍人口14萬人，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達8平方公里，城鎮(zhèn)人口達8萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達55.54 %。擁有白沙工業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園和文旅創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園三大發(fā)展平臺。2012年12月，中編辦將白沙鎮(zhèn)作為重慶唯一的全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。

一、白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革主要做法與成效

（一）針對權(quán)責不相匹配、用權(quán)不夠規(guī)范的問題，大力推動簡政放權(quán)

一是下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限。區(qū)政府相關(guān)部門采取授權(quán)、委托、派駐辦理等方式，分兩個批次向白沙鎮(zhèn)下放了項目審批、畜牧防疫等124項行政管理、行政審批、行政執(zhí)法管理權(quán)限。二是規(guī)范權(quán)力運行。通過規(guī)范下放權(quán)限運行管理和厘清白沙鎮(zhèn)權(quán)責邊界，建立健全了白沙鎮(zhèn)“三單”動態(tài)管理制度（權(quán)力清單、責任清單、公共服務(wù)清單）。三年多來，累計下放權(quán)限辦件數(shù)量達6.9萬件次，工業(yè)園區(qū)1614件次，城鄉(xiāng)建設(shè)管理11809件次，三農(nóng)服務(wù)5882件次，社會民生26092件次。三是注重放管結(jié)合。區(qū)級部門建立健全了協(xié)調(diào)指導、評估督查等工作機制，白沙鎮(zhèn)負責落實好承接機構(gòu)和經(jīng)辦人員，接受區(qū)級部門培訓和指導，區(qū)級部門和白沙鎮(zhèn)先后聯(lián)合開展業(yè)務(wù)跟蹤培訓20余次。

（二）針對機構(gòu)設(shè)置臃腫、管理模式僵化的問題，推行大部門制改革

一是構(gòu)建簡約精干的組織架構(gòu)。根據(jù)白沙鎮(zhèn)功能定位，將原有的7個黨政綜合辦事機構(gòu)、4個鎮(zhèn)屬事業(yè)單位及4個區(qū)級部門派駐機構(gòu)，綜合設(shè)置“三辦七局”：黨政辦公室、黨建辦公室、政法和社會管理辦公室、財政局、經(jīng)濟發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)環(huán)保局、民政社保局、社會事業(yè)局、農(nóng)業(yè)發(fā)展局、綜合執(zhí)法局。二是探索管理運行新機制。突出“條塊結(jié)合”和“統(tǒng)分結(jié)合”，最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

（三）針對群眾辦事困難、服務(wù)效率不高的問題，構(gòu)建便民服務(wù)體系

一是推進集中審批服務(wù)。在鎮(zhèn)政府設(shè)置行政服務(wù)大廳，按照“集中進駐、便民高效”原則，把區(qū)級放權(quán)事項、鎮(zhèn)級行政審批事項、公共服務(wù)事項集中到大廳辦理，實行“一站式”辦公。二是推行互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)。運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”理念，積極構(gòu)建網(wǎng)上辦事平臺，逐步將辦理事項納入全市網(wǎng)上審批系統(tǒng)辦理，進一步提高辦事效率。三是創(chuàng)新“前臺+后臺”機制。將白沙鎮(zhèn)行政服務(wù)中心作為政府“前臺”，集中所有惠民政策、行政審批事項、公共服務(wù)事項的咨詢辦理，主要承擔業(yè)務(wù)指導、規(guī)劃、監(jiān)督等職能，積極優(yōu)化“后臺”管理，助推“前臺”服務(wù)質(zhì)量提升，極大地方便群眾辦事。

（四）針對執(zhí)法分散薄弱、相互推諉的問題，推行綜合行政執(zhí)法

一是設(shè)置綜合執(zhí)法機構(gòu)。設(shè)立綜合執(zhí)法局，綜合行使區(qū)級部門授權(quán)、委托的行政處罰權(quán)和鎮(zhèn)級依法獨立行使的行政處罰權(quán)，將規(guī)劃建設(shè)、市政園林、環(huán)境保護、國土房管、安全生產(chǎn)、文化旅游、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面行政執(zhí)法納入綜合行政執(zhí)法，綜合執(zhí)法局承擔了17個區(qū)級部門下放的31項（249小項）行政執(zhí)法事項，累計實施綜合執(zhí)法案件4000多件，基本實現(xiàn)了“綜合執(zhí)法事項全覆蓋”的目標。二是規(guī)范運行機制。通過制定綜合執(zhí)法規(guī)程、健全協(xié)調(diào)制度、構(gòu)建三級監(jiān)管體系（即：“局管面、隊管線、員管片”監(jiān)管格局），不斷完善扁平化行政執(zhí)法管理運行機制，實現(xiàn)綜合執(zhí)法規(guī)范化、精細化和常態(tài)化。通過推進綜合行政執(zhí)法，實現(xiàn)了執(zhí)法方式從“力量薄弱、分散執(zhí)法”向“力量整合、綜合執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，提升了執(zhí)法水平。

（五）針對機構(gòu)設(shè)置、人員管理上實行“雙軌制”的問題，建立務(wù)實高效的用編用人制度

一是統(tǒng)籌白沙鎮(zhèn)行政事業(yè)編制，對行政事業(yè)人員實行分類管理，統(tǒng)籌使用，統(tǒng)一考核。二是建立崗位聘任制，對中層干部、工作人員崗位實行雙向選擇、競爭上崗，事業(yè)人員聘任到行政崗位任負責人的，同時任命為保留建制事業(yè)單位的負責人，確保享受同職務(wù)相應(yīng)的待遇。三是創(chuàng)新分級考核方式，黨委、政府重點對“三辦七局”進行考核，考核結(jié)果作為職工評優(yōu)選先、提拔重用的重要依據(jù)。四是完善部門派駐機構(gòu)管理體制，將司法、畜牧獸醫(yī)、市政監(jiān)察由“條塊結(jié)合，以條為主”調(diào)整為“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，加強白沙鎮(zhèn)黨委對區(qū)級派駐機構(gòu)的人事管理權(quán)，完善派駐機構(gòu)服務(wù)白沙經(jīng)濟社會發(fā)展的工作機制。

（六）針對綜治工作難度大、綜治隊伍力量薄弱的問題，創(chuàng)新基層政府治理模式

一是整合垂管部門、社會組織、人民調(diào)解和司法調(diào)解資源，設(shè)置政法和社會管理辦公室，形成“一辦、一局、一室、一庭、一所、三隊”融合互動的社會治理管理專門機構(gòu)（政法和社會管理辦，公安分局，法庭，司法所，交巡警大隊、治安巡邏隊、專職消防隊）。二是探索建立“三化”治理模式，通過社會管理網(wǎng)格化（村社劃分網(wǎng)格，設(shè)網(wǎng)格長和信息員）、社會服務(wù)平臺化（鎮(zhèn)、村建立社會管理平臺，一站式辦公）、信訪秩序法治化（開展信訪法制化白沙，引導群眾依法反映訴求），有效化解社會矛盾糾紛。

二、白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革中存在的問題

（一）權(quán)限下放不夠

第一批下放白沙鎮(zhèn)的行政審批項目中仍有16個部委系統(tǒng)與市網(wǎng)審平臺同時運行。市網(wǎng)審平臺正與部委系統(tǒng)進行對接整合，但各種網(wǎng)絡(luò)資源仍然存在條塊交錯、共享互通不夠的問題，辦理各類證照不能實現(xiàn)共享互認，網(wǎng)上辦理事項還需紙質(zhì)件流轉(zhuǎn);有的事項不能在窗口完成審批。249項權(quán)限中，行政處罰權(quán)就有184項，占到了下放權(quán)限的73.9%，而急需的行政審批、行政許可、行政確認等權(quán)限加起來只有35項，占下放權(quán)限的14%，比例不均等。

（二）綜合執(zhí)法整合不夠

白沙鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局像是“城管隊的升級版”，更多的只能是對城鎮(zhèn)管理范圍內(nèi)的事項進行執(zhí)法;而對于目前已經(jīng)下放的城鎮(zhèn)日常工作中涉及較多、更容易在城鎮(zhèn)出現(xiàn)問題的一些職能，如安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、種子化肥等方面的行政執(zhí)法職能沒有得到有效的整合。

（三）前后臺關(guān)系不暢

白沙鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的行政審批、行政許可還存在著前后臺雙軌運行現(xiàn)象。由于窗口人員的素質(zhì)參差不齊或授權(quán)不充分等原因，便民服務(wù)中心窗口的一些行政審批、行政許可事項仍然存在著前臺接單、后臺審批的現(xiàn)象，前臺的審批服務(wù)工作受到后臺掣肘現(xiàn)象還不同程度地存在。

三、建議與思考

（一）進一步加大權(quán)力下放力度

繼續(xù)推進縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限向中心鎮(zhèn)下放工作，做到有“量”有“質(zhì)”。結(jié)合行政審批制度改革，下放一批中心鎮(zhèn)急需、有能力承接、“含金量高”的行政權(quán)力。涉及權(quán)力下放的縣級職能部門要進一步加大對鎮(zhèn)便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局的指導和培訓力度，加強日常業(yè)務(wù)交流與溝通，確保下放的權(quán)力有效運行，避免出現(xiàn)管理真空、造成工作混亂。同時，對所有下放的權(quán)限隨時進行過濾，凡是實際運行與經(jīng)濟發(fā)展不適應(yīng)、長時間沒有業(yè)務(wù)失去下放意義及對試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展意義不大的，要堅決予以取消，實現(xiàn)對下放權(quán)限的動態(tài)管理。

（二）進一步加強服務(wù)平臺建設(shè)

要進一步加強便民服務(wù)中心建設(shè)，改進服務(wù)和管理，切實推行“一站式服務(wù)”、“全程代理”，公開辦事程序和辦結(jié)時限。要理順前臺和后臺的關(guān)系，能整建制劃到前臺的就不再設(shè)置后臺，比如社保的工作，主要就是要在便民服務(wù)中心辦理各項社會保障工作，可以全部放在便民服務(wù)中心，不再設(shè)置后臺;條管駐鎮(zhèn)單位的審批、服務(wù)事項都要進駐便民服務(wù)中心，其工作人員，要接受進駐鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理和考核。

（三）進一步推進綜合行政執(zhí)法

要進一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的執(zhí)法職能與縣級部門下放的行政執(zhí)法職能進行歸并整合，綜合利用現(xiàn)有的執(zhí)法資源，規(guī)范執(zhí)法行為、優(yōu)化運行機制，充分行使好各項行政執(zhí)法權(quán)力;進一步探索將縣直各職能部門、派駐機構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法力量進行整合，將縣派駐機構(gòu)執(zhí)法優(yōu)勢和鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常監(jiān)管優(yōu)勢進行有機結(jié)合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)實行聯(lián)合執(zhí)法，做到綜合執(zhí)法。

（四）進一步強化有效監(jiān)管

在賦予中心鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限的同時，必須建立與事權(quán)改革相適應(yīng)的監(jiān)管制度。在權(quán)力的運行上，要推行責任追究制度，規(guī)范和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法、行政審批等行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在承接權(quán)限后要承擔相應(yīng)的行政和法律責任。要建立行政問責制度和黨政領(lǐng)導干部監(jiān)督制度，構(gòu)建行政監(jiān)管和外部監(jiān)管相結(jié)合的長效機制，加強執(zhí)法監(jiān)管、廉政監(jiān)管和政府效能監(jiān)管，最大限度杜絕權(quán)力擴張后的衍生問題，確保權(quán)力在陽光下運行。

參考文獻：

[1]王東明.深化經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展增添新動力[J].中國機構(gòu)改革與管理，2012（4）.

[2]李友民.成都市經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的成效與啟示——以金堂縣淮口鎮(zhèn)為例[J].成都行政學院學報，2014（6）.

[3]杜殿來.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的綜合執(zhí)法問題研究[J].機構(gòu)與行政，2015（1）.

[4]羅昌平.經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的背景實踐及深化改革的設(shè)想[J].中國機構(gòu)改革與管理，2013（11）.