潘國紅 黃勝平

考察開發(fā)區(qū)人大制度的覆蓋狀況，既要看人大機構是否設置，又要看人大工作機制是否實質性運行，前者是人大制度覆蓋的平臺和載體，后者是人大制度覆蓋的初衷和目的所在。

1951年，自美國斯坦福研究院建立“硅谷”后，世界多國紛紛建立起本國的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和高新技術開發(fā)區(qū)。我國也緊跟世界步伐，于1984年批準建立了大連、青島等14個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，由此掀開了全國建立發(fā)展開發(fā)區(qū)的熱潮。據(jù)最新不完全統(tǒng)計，目前我國擁有552家國家級開發(fā)區(qū)、1900余家省級開發(fā)區(qū)以及超過2萬家各類主題產(chǎn)業(yè)園（以下統(tǒng)稱為開發(fā)區(qū)）。隨著開發(fā)區(qū)由經(jīng)濟功能區(qū)逐漸成為多功能城市綜合區(qū)，開發(fā)區(qū)建設和發(fā)展面臨諸多新情況和新問題，包括開發(fā)區(qū)法律地位、開發(fā)區(qū)與人大的關系等許多方面有待進一步明確，特別是開發(fā)區(qū)人大制度缺失、民主政治建設滯后，已經(jīng)成為制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的一大瓶頸。

一、當前各地開發(fā)區(qū)人大制度覆蓋情況

考察開發(fā)區(qū)人大制度的覆蓋狀況，既要看人大機構是否設置，又要看人大工作機制是否實質性運行，前者是人大制度覆蓋的平臺和載體，后者是人大制度覆蓋的初衷和目的所在。

（一）開發(fā)區(qū)正式“建政”，人大制度實質運行。開發(fā)區(qū)設立伊始，其主要目的是發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)地域擴大，人口增加，社會各階層人士包括海內(nèi)外各種科技精英和產(chǎn)業(yè)領軍型人才聚集，其功能由單一工業(yè)化的經(jīng)濟功能區(qū)向多功能城市綜合區(qū)發(fā)展。目前開發(fā)區(qū)不僅有招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等經(jīng)濟管理職能，還包括政治、文化、社會、生態(tài)文明等領域管理職能，初期的“小政府”“準政府”顯得難以承受之重，許多發(fā)展較快、面積規(guī)模較大的開發(fā)區(qū)開始設立完整的人大制度。成立于1990年4月的上海浦東新區(qū)，先后經(jīng)歷了浦東開發(fā)辦公室、浦東新區(qū)管委會兩種領導機構形式，2000年6月建立區(qū)委，8月正式建立了人大、政府、政協(xié)，人大及其常委會履行重大事項決定、監(jiān)督和人事任免等職權。成立于1992年的江蘇無錫高新區(qū)（后稱無錫新區(qū)），經(jīng)過20多年的發(fā)展，截至2013年9月，區(qū)域面積由起步時的5.4平方公里發(fā)展到220平方公里，管轄范圍由1個鎮(zhèn)擴大到6個街道，人口近70萬，企業(yè)從近百家發(fā)展到近萬家，同時擁有眾多學校、醫(yī)院、文化等單位。2015年10月無錫新區(qū)正式“建政”，設立新吳區(qū)，形成完整的一級地方政權。另外，天津濱海新區(qū)、杭州高新區(qū)、蘇州高新區(qū)、常州高新區(qū)、寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)、青島經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和廈門海滄臺商投資區(qū)等，通過與開發(fā)區(qū)所在地的建制區(qū)政府進行合并，設置新的行政區(qū)，實行“一套班子、兩塊牌子”，建立并運行人大制度。

（二）建立人大機構，實行“不完全”的人大制度。為適應開發(fā)區(qū)轉型的發(fā)展要求，近年來各地相繼頒發(fā)文件，探索建立人大機構。2009年河南省鄭州市十三屆人大常委會第三次會議審議通過《關于在鄭州高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和鄭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)設立工作委員會的決定》。2014年山東省人大工作會議通過《中共山東省委關于進一步加強和改進人大工作的意見》提出“國家級和省級開發(fā)區(qū)可明確相關機構和人員承擔有關人大工作”。2015年6月，《中共江蘇省委關于加強全省縣鄉(xiāng)人大工作和建設的實施意見》提出“根據(jù)工作需要，探索在具有行政管轄職能的省級及以上開發(fā)區(qū)設立人大工作委員會”。目前各地開發(fā)區(qū)人大機構的設置方式和稱謂也不一致，主要是這樣兩種：一種是由設立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會派駐成立開發(fā)區(qū)工作機構，或稱為工作委員會，或稱為人大（代表）工作聯(lián)絡處;另一種是在開發(fā)區(qū)黨工委下成立臨時性的工作協(xié)調(diào)機構，多稱為人大工作室或人大聯(lián)絡處[1]。

目前各地開發(fā)區(qū)人大機構，一般都有人大代表小組，有人大工作載體，也有人大日常活動制度，但是沒有自己的“人代會”，不能像行政區(qū)人大那樣完整全面地行使人大職權。許多開發(fā)區(qū)人大機構只限于聯(lián)系人大代表，組織代表活動，為代表履職提供服務和保障，更有一些開發(fā)區(qū)人大機構僅滿足于上傳下達，履行上下級人大、開發(fā)區(qū)與人大之間的事務協(xié)調(diào)功能，談不上開展人大工作。有學者把這類開發(fā)區(qū)的人大制度稱為“一種不完全的人大制度”[2]。分析其中的原因，主要是現(xiàn)行法律沒有明確開發(fā)區(qū)人大機構的職能定位和運作制度，各地開發(fā)區(qū)人大機構對“干什么”“怎么干”理解差異性大、隨意性強，導致許多開發(fā)區(qū)人大機構職能行使無所適從、履職活動不到位等問題。一些開發(fā)區(qū)人大機構人員被指派項目拆遷、文明創(chuàng)建、招商引資等經(jīng)濟建設工作，職能嚴重錯位，影響了開發(fā)區(qū)人大機構工作的正常開展和功能的有效發(fā)揮。

（三）未設立人大機構，人大制度存在“盲區(qū)”。目前我國已擁有各級各類開發(fā)區(qū)數(shù)萬家，但已建立人大機構的不多。全國437家國家級開發(fā)區(qū)，僅有70多家建立了不同模式的人大機構。江蘇省省級以上開發(fā)區(qū)131家（其中國家級38家、省級93家），僅有36家設立了人大機構，有15個開發(fā)區(qū)人大工委設立了辦公室[3]。不少開發(fā)區(qū)成了經(jīng)濟上的“巨人”、民主政治建設的“矮子”、人大工作的“盲區(qū)”[4]。其原因主要是，開發(fā)區(qū)設立以來，中央以文件形式僅賦予開發(fā)區(qū)經(jīng)濟管理職能，未設置行政區(qū)。各?。ㄊ?、區(qū)）頒發(fā)的“開發(fā)區(qū)管理條例”，也僅賦予開發(fā)區(qū)管委會一定的行政管理權，行使“準政府”職權，對開發(fā)區(qū)的功能定位、管理模式和組織形式始終沒有明確，各地也未形成統(tǒng)一固定的模式。地方組織法第一條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府?！庇捎跊]有明確的法律地位，開發(fā)區(qū)屬于非一級“行政區(qū)”，不能建立黨委、人大、政府和政協(xié)等管理體制機制，其管理大多由上級派出的黨工委、管委會來承擔，導致許多開發(fā)區(qū)在進行管理體制創(chuàng)新時畏首畏尾、止步不前，同時也波及了人大制度在開發(fā)區(qū)的建設，這是許多開發(fā)區(qū)未設立人大的主要原因之一[5]。

開發(fā)區(qū)重大事項決定和監(jiān)督等職權，其履職主體是開發(fā)區(qū)的上一級人大及其常委會，即使是一些已經(jīng)設立人大機構的開發(fā)區(qū)也是這樣。目前開發(fā)區(qū)實行的是相對獨立的計劃和財政管理體制，人大及其常委會對開發(fā)區(qū)重大事項決定權和監(jiān)督權的履行較為薄弱，不少地方還沒有真正開展起來。近年來，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，財政收入不斷增長，許多開發(fā)區(qū)財政資金占當?shù)氐胤截斦杖氲娜种灰陨?，開發(fā)區(qū)內(nèi)一些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改來的街道，每年的預算收入和支出規(guī)模很大，但人大對這塊的監(jiān)督幾乎空白。開發(fā)區(qū)無論級別多高，都屬于人民政府的派出機構，人大及其常委會履職行權理應涵蓋至開發(fā)區(qū)。

二、推進人大制度在開發(fā)區(qū)全覆蓋勢在必行

在開發(fā)區(qū)建立人大制度是堅持和完善人大制度的內(nèi)在要求，是依法治國的具體實踐，也是新時代開發(fā)區(qū)科學發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的重要保障。

（一）多功能城市綜合區(qū)的形成，需要完善人大制度功能。開發(fā)區(qū)設立之初，其機構設置上學習國外“小政府、大社會，小機構、大服務”的先進理念和經(jīng)驗，力求以最小的行政成本穿鑿出最大的經(jīng)濟效益。與此同時，其他職能部門在設置上也不求與傳統(tǒng)行政設置一一對應，而是重點設置經(jīng)濟、招商、科技、規(guī)劃、建設等部門，真正體現(xiàn)了事權一致、精簡、高效的特點。隨著開發(fā)區(qū)經(jīng)濟實力的提升、城區(qū)面積的擴展、集聚人口的增加、社會事務的增多、城市功能的完善，以經(jīng)濟發(fā)展為主的開發(fā)區(qū)漸變成為多功能城市綜合區(qū)，與其他行政區(qū)漸為趨同?！爱敵踉陂_發(fā)區(qū)很小、功能單一的時候，管委會能較好地發(fā)揮管理職能。但是，現(xiàn)在這種管理模式正面臨著挑戰(zhàn)?！盵6]這些區(qū)域的法治完備、國家權力機構的配套完善的問題日益突出，必須直面政治體制的完善工作[7]。作為一個已經(jīng)發(fā)展到相當成熟程度的城市綜合區(qū)，如果沒有一套健全的人大民主制度，沒有建立完善與此相適應的重大事項決定和監(jiān)督等新體制，沒有民意表達和整合的制度化平臺和載體，沒有生動活潑的民主政治生活，即使經(jīng)濟再發(fā)展，科技再發(fā)達，也不符合經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律。

（二）“準政府”的產(chǎn)生與運行，需要人大制度提升其合法性。1992年6月，煙臺經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)人民法院成立，這是全國第一家在國家開發(fā)區(qū)成立的法院。至今全國大部分的開發(fā)區(qū)已經(jīng)設立了完備的法院和檢察院。我國憲法規(guī)定，“一府一委兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。開發(fā)區(qū)法院的設立是經(jīng)過最高人民法院的批復而設立的，而不是如一般的基層法院由相應的人大產(chǎn)生，因此，在開發(fā)區(qū)法院設立伊始，就有不少人質疑其存在的合法性，甚至有人認為它的設立是違憲的[8]。開發(fā)區(qū)法院和檢察院的內(nèi)部機構設置與一般的基層法院和檢察院并無差別，如開發(fā)區(qū)法院立案庭、刑事法庭、民事法庭、行政法庭、執(zhí)行局等一應俱有，由于開發(fā)區(qū)內(nèi)沒有相應的人大制度，開發(fā)區(qū)法院和檢察院機構的設立和工作人員的任免，只能由上級法院和檢察院決定，其合法性、合理性存在紕漏。在監(jiān)督方面，人大對開發(fā)區(qū)法院和檢察院的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督幾乎空白，開發(fā)區(qū)人大機構，與“準政府”（包括開發(fā)區(qū)管委會、法院和檢察院）之間，沒有形成明確的決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關系，開發(fā)區(qū)法院和檢察院的主要領導無需人大機構任免，人大機構對其進行監(jiān)督就難以操作實施和取得實效。

（三）人大代表履職，需要人大制度予以支持和保障。人大制度是一種代議制民主，選民（選舉單位）通過選舉將本屬于自己的權利委托授權于代表，代表是選民（選舉單位）的利益代言人，行使國家權力。在人大代表的選舉產(chǎn)生和組織履職方面，開發(fā)區(qū)存在諸多亟需完善的地方。一些開發(fā)區(qū)雖然有自己的人大機構，但都沒有自己的“人代會”，人大代表的選舉和會議期間的履職依附在其他縣市區(qū)進行，閉會期間人大代表的履職活動也不正常和規(guī)范。如，蘇中某市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)是國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，為市政府派出機構，副廳級建制，其人大工作是由市人大常委會的開發(fā)區(qū)聯(lián)絡處負責開展，其區(qū)內(nèi)的市、區(qū)（指臨近的市轄行政區(qū)）級兩級人大代表的選舉和履職依托處級建制的臨近行政區(qū)開展，開發(fā)區(qū)的區(qū)人大代表每年參加臨近區(qū)的人代會，審議臨近區(qū)人大報告和政府報告[9]。在人大制度下，選民（選舉單位）利益表達最理想的方式是直接向自己的代表傳達訴求，再由代表通過有序的民意暢通渠道向有關國家機關反饋并督促落實，這是人大制度的設計初衷。但目前一些沒有人大機構的開發(fā)區(qū)，閉會期間人大代表的履職缺乏聯(lián)絡和組織，代表與選民聯(lián)系不密切，代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動難以開展，人大代表和人民群眾的建議、批評和意見不能及時收集和反映，上級人大及其常委會的決議決定在基層的落實情況也缺乏跟蹤和了解。推進開發(fā)區(qū)內(nèi)各級人大代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用，需要人大制度予以保障。

（四）公眾政治參與，需要人大制度提供平臺和渠道。開發(fā)區(qū)作為一個市場化、國際化程度較高的區(qū)域，公眾在對外交流與發(fā)展過程中逐漸成了具有開放思維、開闊視野的社會個體，對全局事務以及政治的關注、知情、參與的要求越來越高。同時，開發(fā)區(qū)社會分層多元化形成了在收入、社會地位、生活習慣、價值取向等方面有明顯差異的社會群體，出現(xiàn)了如個體勞動者階層、工商業(yè)者階層、自由職業(yè)者階層等一些新的社會階層和利益群體，不同的利益主體要求通過政治參與影響政治決策，以爭取、實現(xiàn)和維護自身利益?！澳睦镉腥嗣?，哪里就應該有組織他們行使權力的機構，哪里就是他們行使權力的地方，而不應該受現(xiàn)行行政區(qū)劃或者其他因素的制約與困擾?！盵10]人大制度是最重要的民意表達機構，是反映民意、整合民意的主要渠道，是公眾有序政治參與的根本途徑。在未建立人大制度的開發(fā)區(qū)，公眾無法完全、充分地行使自己的政治權利，甚至連起碼的選舉權和被選舉權的行使都比較困難[11]。開發(fā)區(qū)人大制度的建立，可以為民意表達提供最佳平臺，滿足開發(fā)區(qū)公眾政治參與的熱情，實現(xiàn)公眾對本區(qū)域經(jīng)濟、政治、文化各項事務的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

三、推進人大制度在開發(fā)區(qū)全覆蓋的路徑

實現(xiàn)人大制度在開發(fā)區(qū)全覆蓋，要把加強“頂層”設計和鼓勵地方探索創(chuàng)新結合起來，勇于實踐，敢于突破，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政治生活、經(jīng)濟生活、社會生活協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推進開發(fā)區(qū)在新的起點上實現(xiàn)新的更大的發(fā)展。

（一）推進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一，實現(xiàn)優(yōu)勢互補統(tǒng)籌發(fā)展

面對開發(fā)區(qū)人大制度不健全的現(xiàn)狀，有學者提出“開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一的管理體制是開發(fā)區(qū)現(xiàn)實最佳選擇……開發(fā)區(qū)要謀求發(fā)展就要解決好開發(fā)區(qū)過渡性這個缺陷，解決好自身地位尷尬的處境，可以名正言順地管理開發(fā)區(qū)”[12]。對一些區(qū)域面積和發(fā)展規(guī)模較大的開發(fā)區(qū)，特別是首批的國家級開發(fā)區(qū)，實行開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，使開發(fā)區(qū)的管理區(qū)域成為嚴格意義上的行政區(qū)劃，通過優(yōu)勢互補，各職能部門全面覆蓋，可以大大節(jié)省人員和協(xié)調(diào)成本，大大提高運行效率。近年來，天津濱海新區(qū)與塘沽等3個區(qū)、蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)、常州高新區(qū)與新北區(qū)、杭州高新區(qū)與濱江區(qū)、寧波開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)、青島開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)等均實行了合一管理模式。這樣的區(qū)劃調(diào)整，符合整合精簡機構、縮減政府層級、節(jié)約財政支出的發(fā)展方向，可以避免許多法律制度上的問題，使開發(fā)區(qū)的各項職能包括人大工作的職能進一步健全完善，從而促進開發(fā)區(qū)更好更快地發(fā)展[13]。2011年，江蘇省南通市出臺《南通市沿海前沿地區(qū)重點中心鎮(zhèn)實行區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制指導意見》，目前，80%以上的園區(qū)與臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了合一管理模式[14]。如省級開發(fā)區(qū)江蘇省呂四港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與呂四港鎮(zhèn)合一，國家級開發(fā)區(qū)海安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與城東鎮(zhèn)合一，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的功能融合，優(yōu)勢互補，統(tǒng)籌發(fā)展。實踐證明，實行開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，在開發(fā)區(qū)建立人大制度，不會影響開發(fā)區(qū)的效率優(yōu)勢和發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)過整合調(diào)整，開發(fā)區(qū)的開發(fā)開放只有快速推進，沒有絲毫減緩，開發(fā)區(qū)的作用和影響只有增強擴大，沒有減弱縮小。