●徐 志 楊蓉潔

一、引言

2000-2007年，我國(guó)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，在累計(jì)財(cái)政收入達(dá)到21.85萬(wàn)億元的基礎(chǔ)上，全國(guó)累計(jì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政超收2.06萬(wàn)億元，占累計(jì)財(cái)政收入的比重為9.43%?？梢钥闯?，財(cái)政超收的規(guī)模偏大，比重較高。在這8年中，每年都實(shí)現(xiàn)了財(cái)政超收，且預(yù)決算收入偏離度①均超過5%（除2002年外）。政府預(yù)決算之間出現(xiàn)差異是正常的，但預(yù)決算之間的差異過大、并呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)，這需要重點(diǎn)關(guān)注，特別是2001年、2004年和2007年，預(yù)決算收入偏離度均超過了11%（見表1）。

表2反映了我國(guó)財(cái)政超支情況，從2000年至2007年，我國(guó)財(cái)政支出從15886.50億元增加到49781.35億元，累計(jì)財(cái)政支出23.41萬(wàn)億元，全國(guó)累計(jì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政超支1.29萬(wàn)億元，占累計(jì)財(cái)政支出的比重為6%?？梢钥闯?，財(cái)政超支同樣存在規(guī)模偏大、比重偏高的情況。并且在這8年中，有5個(gè)年度預(yù)決算支出偏離度超過了5%，即財(cái)政支出大幅度超預(yù)算增長(zhǎng)也是常態(tài)。

為了解決財(cái)政超收問題，切斷超收與超支之間的“直通車”（高培勇，2008；茆曉穎、成濤林，2012；董項(xiàng)梅，2013；張國(guó)慶，2014），我國(guó)于2007年設(shè)立了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，財(cái)政部《關(guān)于應(yīng)發(fā)未發(fā)國(guó)債和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金會(huì)計(jì)核算的通知》（財(cái)庫(kù)〔2007〕117號(hào)）規(guī)定了其定義，即通過對(duì)財(cái)政超收收入的安排，用于彌補(bǔ)預(yù)算執(zhí)行的缺口，在年初預(yù)算時(shí)可調(diào)入安排使用的專項(xiàng)基金。

表1 2000-2007年全國(guó)財(cái)政超收情況 （單位：億元）

表2 2000-2007年全國(guó)財(cái)政超支情況 （單位：億元）

2015年財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金核算及定義進(jìn)一步作了規(guī)定。2018年3月20日起實(shí)施的《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕35號(hào)）中指出在同級(jí)政府同意財(cái)政部門提出的具體方案后，可以將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編入本級(jí)預(yù)決算草案或本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案中，進(jìn)一步明確了各級(jí)政府設(shè)置、補(bǔ)充和動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的權(quán)限。截至2015年，除港澳臺(tái)外，我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市均設(shè)立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

我國(guó)成立中央和地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金至今已多年，從預(yù)決算偏離度出發(fā)，研究其運(yùn)行現(xiàn)狀、存在問題并提出改進(jìn)方法，對(duì)規(guī)范財(cái)政資金管理、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督具有重要意義。

二、文獻(xiàn)回顧

雖然預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在我國(guó)起步較晚，但在國(guó)際上，俄羅斯、挪威、智利、新加坡等多個(gè)國(guó)家都有設(shè)立。尤其是美國(guó)，截至2008年，幾乎各州都建立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。國(guó)外的設(shè)立經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。綜合文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國(guó)外學(xué)者關(guān)于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的研究集中在兩方面，一方面是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金運(yùn)行的目標(biāo)，比如財(cái)政儲(chǔ)備（Knight，Levinson，1999；Wagner，2003；Hou Yilin，2008）、穩(wěn)定調(diào)節(jié)（Poterba，1994；Sobel，Holcombe，1996；Douglas，Gaddie，2002）等；另一方面是基金管理制度，比如基金規(guī)模（Pollock等，1986；Hou Yilin，2003）、提 取 方 式 （Suyderhoud，1986；John C.Navin等，2010）等。此外，他們還側(cè)重實(shí)證分析，比如預(yù)算穩(wěn)定 調(diào) 節(jié) 基 金 在 平 衡 預(yù) 算（Wallin，2010；Brewe，2010）、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī) （Grizzl，2010）、穩(wěn)定財(cái)政（Hoffman，Rex，2012）等方面的分析。

我國(guó)關(guān)于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的研究起步晚，且側(cè)重理論性分析，比如國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒（傅志華，2005；郭曉瓊，2008；劉笑萍，2009；童偉，2010；杜美妮、劉怡，2012；李艷賓，2014）、基金設(shè)立背景（高培勇，2007；劉爽、孔慶儀，2007；王蘊(yùn)，2009）、基金的運(yùn)行管理（馬蔡琛，2009；王雍君，2009；孫玉棟、吳哲方，2012；盧凌波，2012；耿雁冰，2013；李燕、劉霞，2013；劉春志、張西寧，2015）等。

從我國(guó)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金研究現(xiàn)狀可知，當(dāng)前研究還存在以下不足：一是缺乏數(shù)據(jù)支撐；二是側(cè)重研究中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，忽略了地方各級(jí)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金運(yùn)行現(xiàn)狀；三是借鑒國(guó)外建議未與我國(guó)實(shí)際相結(jié)合等。為此，本文將從中央和地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金現(xiàn)狀出發(fā)，借助預(yù)決算偏離度，結(jié)合《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕35號(hào)），探討分析我國(guó)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題，并給出相應(yīng)的建議。

三、我國(guó)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金現(xiàn)狀

（一）中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金現(xiàn)狀

為了規(guī)范預(yù)算管理，解決財(cái)政超收收入規(guī)模過大這一問題，我國(guó)于2007年設(shè)立了中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。在編制預(yù)算時(shí)，主要是以預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為依據(jù)，通常是在下一年度預(yù)期GDP增長(zhǎng)率基礎(chǔ)上加若干個(gè)百分點(diǎn)確定下一年度財(cái)政收入增幅。高培勇（2008）指出，2000-2007年編制預(yù)算時(shí)是在GDP預(yù)期增幅上外加2-5個(gè)百分點(diǎn)。圖1反映了2000-2007年我國(guó)財(cái)政收入增速和GDP增速情況，其中財(cái)政收入超GDP增速遠(yuǎn)不止5個(gè)百分點(diǎn)。由此可以看出，在編制環(huán)節(jié)，給財(cái)政超收留了很大余地。

圖1 2000-2007年全國(guó)財(cái)政收入、GDP增速

圖2 2000-2017年中央財(cái)政預(yù)決算偏離度

中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金明顯降低了我國(guó)財(cái)政超支規(guī)模，改善了我國(guó)預(yù)決算支出偏離度偏高的問題。從圖2可以看出，除2010年和2011年外，中央預(yù)決算偏離度均在5%以內(nèi)。2010年和2011年預(yù)決算收入偏離度分別為11.64%、11.92%，中央穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置，切斷了超收與超支之間的“直通車”，使其預(yù)決算支出偏離度只有3.58%和3.82%。

表3反映了截至2017年，我國(guó)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入調(diào)出的使用情況。從調(diào)入情況來看，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立至今，每年都調(diào)入部分資金來補(bǔ)充基金。截至2017年，我國(guó)累計(jì)調(diào)入資金1.43萬(wàn)億元。盡管調(diào)入資金占財(cái)政超收收入比例較低，如2006年25%，2007年25%，2008年18%，但預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余規(guī)模卻在不斷擴(kuò)大。從調(diào)出使用情況來看，2006-2017年累計(jì)調(diào)出使用1.13萬(wàn)億元，其中2006年和2007年為凈結(jié)存，2008年為應(yīng)對(duì)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)，在原預(yù)算調(diào)出使用500億元的基礎(chǔ)上，再次調(diào)出使用600億元。從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的調(diào)入調(diào)出使用情況可以看出，該調(diào)節(jié)基金的設(shè)立主要解決了年度之間的收支調(diào)節(jié)問題，減緩了超收短支現(xiàn)象的出現(xiàn)。

表3 2006-2017年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立情況 （單位：億元）

（二）地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金現(xiàn)狀

1、總體情況。圖3反映了2007-2017年我國(guó)地方財(cái)政預(yù)決算偏離度情況，從圖中可以看出，2007-2011年，我國(guó)地方財(cái)政超收現(xiàn)象顯著，尤其是2011年地方財(cái)政超收11298.32億元，財(cái)政超支9563.68億元。2011-2014年，地方財(cái)政預(yù)決算偏離度持續(xù)下降；2015年及之后，預(yù)決算支出偏離度超過預(yù)決算收入偏離度，雖然呈緩慢上升趨勢(shì)，但偏離幅度不大，在5%②范圍內(nèi)。地方財(cái)政預(yù)決算偏離度波動(dòng)幅度大的2008-2012年，正是地方各省普遍設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的幾年。

圖3 2007-2017年地方財(cái)政預(yù)決算偏離度

2008年，我國(guó)共15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市設(shè)立了地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。從表4可以看出，截至2012年，除青島市、云南省和西藏自治區(qū)外，我國(guó)大部分省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市均設(shè)立了地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并明確了其設(shè)置、補(bǔ)充和動(dòng)用方案。這與2012年后，地方財(cái)政預(yù)決算偏離度變動(dòng)幅度不大相吻合。

表4我國(guó)地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立年份一覽

從地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入規(guī)模來看，普遍存在東部地區(qū)調(diào)入規(guī)模大、西部地區(qū)調(diào)入規(guī)模小的現(xiàn)象。以2015年為例，東部地區(qū)中，北京市調(diào)入645.65億元，上海市調(diào)入798.01億元，廣東省調(diào)入1803.91億元，浙江省調(diào)入805.69億元；西部地區(qū)中，貴州省調(diào)入376.51億元，重慶市調(diào)入126.23億元，云南省調(diào)入174.78億元，西藏自治區(qū)調(diào)入51.93億元。由此可見，地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，這主要是因?yàn)榛鹬饕獊碓从谪?cái)政超收，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，財(cái)政收入增長(zhǎng)越快，財(cái)政超收規(guī)模普遍偏大。

2、上海為例。2000-2007年（除2006年外），上海市財(cái)政收入增幅均在15%以上。財(cái)政收入的增加也導(dǎo)致了財(cái)政預(yù)決算收入偏離度的增加。為了合理利用財(cái)政超收收入，2008年1月，上海成為了第一個(gè)設(shè)立地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的地區(qū)。

圖4 2000-2007年上海市財(cái)政收入增速和預(yù)決算收入偏離度

表5反映了2008-2017年上海預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的收支結(jié)余情況。從調(diào)入設(shè)置情況來看，從其設(shè)立至今，上海市每年都補(bǔ)充安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2008-2017年累計(jì)注入資金2549.97億元。我國(guó)財(cái)政超收中，僅有四分之一左右資金調(diào)入中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。相比之下，上海財(cái)政超收調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的比例更高，近二分之一，如2010年44%，2013年56%。從調(diào)出使用情況來看，2008-2017年累計(jì)調(diào)出使用1144.09億元，除2012年是凈動(dòng)用外，其余年份均為凈結(jié)余。上海設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，除了規(guī)范財(cái)政超收收入的審批使用，增強(qiáng)預(yù)算約束外，更重要的是將其用于民生項(xiàng)目、重大突發(fā)公共事件以及關(guān)乎經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重點(diǎn)工程等，進(jìn)而提高預(yù)算資金使用效益。

四、我國(guó)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金存在的問題

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置，規(guī)范了財(cái)政超收的分配使用，標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政超收使用從“通報(bào)制”和“報(bào)告制”轉(zhuǎn)換為國(guó)際通用的“審批制”。從其實(shí)踐情況來看，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金在抗震救災(zāi)等突發(fā)事件中起到了重要作用。從基金動(dòng)用情況來看，預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)缺口時(shí)，可以動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金進(jìn)行彌補(bǔ)，并編入一般公共預(yù)算草案中或?qū)︻A(yù)算方案進(jìn)行調(diào)整，這一設(shè)置有利于提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性和真實(shí)性。從近幾年預(yù)決算偏離度來看，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置有利于保持財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定，以豐補(bǔ)歉。

雖然設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金有助于規(guī)范預(yù)算管理、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)管，但是我國(guó)起步晚，在管理規(guī)范、政府運(yùn)作方式等方面還存在許多不足。

表5 2008-2017年上海預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立情況（單位：億元）

（一）解決財(cái)政超收問題作用有限

《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕35號(hào)）中明確了基金的資金來源，主要有三個(gè)方面：一是一般公共預(yù)算的超收收入，二是一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，三是政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。從當(dāng)前實(shí)踐來看，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源是一般公共預(yù)算的超收收入。從前面分析可知，財(cái)政超收收入調(diào)入基金比例較低，上海為二分之一、中央僅為四分之一。財(cái)政超收的其余部分均以沖減財(cái)政赤字、償還政府債務(wù)等方式轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的財(cái)政超支。由此可見，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立，雖然對(duì)解決預(yù)決算偏離度有效，但其作用是有限的。

此外，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金不能從根本上解決預(yù)決算偏離度問題還與預(yù)算編制、執(zhí)行有關(guān)。收入預(yù)算編制的“留有余地”，是造成超收的主要原因。從源頭上減少財(cái)政超收，更有助于解決預(yù)決算偏離度問題。

（二）跨年度預(yù)算平衡機(jī)制有待進(jìn)一步完善

《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕35號(hào)）是繼《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）之后切實(shí)推進(jìn)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的另一政策。該辦法再次明確了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的定義，即為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)，保持年度間政府預(yù)算的銜接和穩(wěn)定，各級(jí)一般公共預(yù)算設(shè)置的儲(chǔ)備性資金。相較于《關(guān)于應(yīng)發(fā)未發(fā)國(guó)債和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金會(huì)計(jì)核算的通知》（財(cái)庫(kù)〔2007〕117號(hào)）中的定義，《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》進(jìn)一步強(qiáng)化了其在建立健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制方面的作用，這打通了將部分中央財(cái)政超收收入轉(zhuǎn)至下年度年初安排使用的制度通道。

我國(guó)雖然設(shè)立了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但是為完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，還存在許多改進(jìn)的地方，尤其是缺少對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的管理。若基金規(guī)模過小，則難以發(fā)揮其規(guī)范財(cái)政超收、完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的作用；若規(guī)模過大，則會(huì)影響到預(yù)算的正常編制，加大財(cái)政預(yù)算波動(dòng)。

（三）結(jié)余基金管理不完善

《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》第四章第十二條中指出“各級(jí)一般公共預(yù)算的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金應(yīng)當(dāng)在同級(jí)國(guó)庫(kù)單一賬戶存儲(chǔ)”。這強(qiáng)調(diào)了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的單一賬戶集中化存儲(chǔ)管理，雖然有利于減少基金使用的行政干預(yù)和腐敗現(xiàn)象，但沒有對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余的保值、增值作出明確規(guī)定。

從表3中可以看出，截至2017年，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)余3059.3億元。從表5中可以看出，上海市從2008年設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以來，該基金結(jié)余逐年增加，從2008年基金結(jié)余11.78億元到2017年基金結(jié)余1405.88億元。隨著預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模的規(guī)范，基金結(jié)余的積累會(huì)不斷增加，為了避免財(cái)政資金的閑置、浪費(fèi)、貶值，加強(qiáng)結(jié)余基金管理十分有必要。

（四）主要用途有待進(jìn)一步明確

《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》中對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的用途說明是“彌補(bǔ)一般公共預(yù)算出現(xiàn)的收支缺口”，即以豐補(bǔ)歉，但是并沒有明確其主要用途。這增加了同級(jí)人大及其常委會(huì)預(yù)算監(jiān)管的難度，盡管其中指出“通過動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實(shí)現(xiàn)平衡的，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)具體編制本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案”。

從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立至今來看，其主要用途為自然災(zāi)害救助、償還政府債務(wù)、用于民生項(xiàng)目等。自然災(zāi)害開支方面，新《預(yù)算法》第40條規(guī)定“各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支”。這一規(guī)定使得預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金無(wú)法和已有的預(yù)備費(fèi)區(qū)分開來。償還政府債務(wù)方面，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作為“蓄水池”，雖然一方面可以保障政府債務(wù)的償還，但另一方面可能加大政府債務(wù)規(guī)模，進(jìn)一步提高政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金問題的解決辦法

（一）改善預(yù)算編制方法

通常情況下，預(yù)算編制方法包括基數(shù)法、系數(shù)法、比例法等。當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算收入的編制，除了與財(cái)政政策相銜接，還應(yīng)當(dāng)同時(shí)參考GDP增長(zhǎng)率，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。周黎安（2007）的“晉升錦標(biāo)賽”理論指出地方官員在政治晉升的激勵(lì)下，有動(dòng)機(jī)對(duì)GDP增長(zhǎng)率采取策略性態(tài)度，各級(jí)政府“留有余地”是導(dǎo)致財(cái)政超收的重要原因。

為了提高預(yù)算編制的精確度，首先可以提高GDP增長(zhǎng)預(yù)期的準(zhǔn)確性，比如將GDP預(yù)測(cè)交給第三方機(jī)構(gòu)，例如大型金融機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等，并保證第三方預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。同時(shí)，改變現(xiàn)有的政績(jī)考核體制，適當(dāng)弱化“增收”的考核比重。GDP預(yù)測(cè)不由各級(jí)政府負(fù)責(zé)、政績(jī)考核體制的改變均有利于消除各級(jí)政府編制預(yù)算的“留有余地”。

（二）規(guī)范預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模

財(cái)政超收收入是我國(guó)政府預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的主要來源，但是當(dāng)前我國(guó)中央或地方（省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市）預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金占超收收入的比例普遍偏低。為了進(jìn)一步解決財(cái)政超收問題、規(guī)范預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的管理、減少基金調(diào)入調(diào)出的隨意性，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政超收收入調(diào)入基金規(guī)模、比例作出明確規(guī)定。

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)?？梢詤⒖紘?guó)外做法，結(jié)合當(dāng)?shù)氐闹虚L(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，采取固定比例的方式轉(zhuǎn)入，即財(cái)政超收收入達(dá)到一定規(guī)模或滿足某些條件時(shí)，對(duì)超收收入按規(guī)定比例轉(zhuǎn)至預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

（三）建立結(jié)余基金的投資渠道

目前，許多國(guó)家都建立了結(jié)余基金的投資渠道，以實(shí)現(xiàn)保值、增值。比如俄羅斯，2008年俄羅斯按使用目的將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金分為后備基金和國(guó)家福利基金，在基金結(jié)余使用方面，前者投資于流動(dòng)性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目，如外匯（美元、歐元、英鎊等）、信譽(yù)較高的外國(guó)債券等，后者在穩(wěn)健投資的原則下投資于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高、流動(dòng)性低的資產(chǎn)。

作為基金本身，隨著規(guī)范管理后規(guī)模的不斷擴(kuò)大，可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將部分結(jié)余基金投資于穩(wěn)健項(xiàng)目，以確?；鸨Ｖ?，在允許的情況下，實(shí)現(xiàn)基金的增值。

（四）明確主要用途

為了將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金與預(yù)備費(fèi)分開，就需要明確其主要用途。自然災(zāi)害救助支出方面，可以以預(yù)備費(fèi)支出為主，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金為輔，在災(zāi)害多發(fā)年度，編制預(yù)算時(shí)適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)比例。同時(shí)，設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、明確完善其用途時(shí)，各級(jí)政府可以參考上海，加大其用于民生項(xiàng)目的規(guī)模，進(jìn)而提高財(cái)政超收收入使用效益。償還政府債務(wù)方面，加強(qiáng)政府債務(wù)規(guī)模管控，防范未來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以建立一套風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，以保持我國(guó)財(cái)政預(yù)算的穩(wěn)定。

六、總結(jié)

最初設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，將財(cái)政超收收入納入預(yù)算管理，是為使政府有充足的資金來彌補(bǔ)預(yù)算缺口。從預(yù)決算偏離度來看，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)置確實(shí)減少了財(cái)政預(yù)算的波動(dòng)；從預(yù)算監(jiān)管角度來看，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立，有利于提高預(yù)算透明度，有利于人大及社會(huì)公眾對(duì)超收收入進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)年底突擊花錢等問題。

從目前中央和地方政府實(shí)踐情況來看，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金還存在解決財(cái)政超收問題作用有限、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制有待進(jìn)一步完善、結(jié)余基金管理不完善、主要用途待明確等問題，為了保證我國(guó)預(yù)算監(jiān)管有效進(jìn)行，進(jìn)一步研究完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

①預(yù)決算偏離度包括預(yù)決算收入偏離度和預(yù)決算支出偏離度，其中：

預(yù)決算收入偏離度=財(cái)政超收收入/財(cái)政收入預(yù)算數(shù)×100%，

預(yù)決算支出偏離度=財(cái)政超支支出/財(cái)政支出預(yù)算數(shù)×100%。

②2017年地方財(cái)政預(yù)決算支出偏離度為5.1%。