覃剛

1 案情簡(jiǎn)介

2005年1月1日，G市C鎮(zhèn)P村委會(huì)與該村村民付某山簽訂了一份《合同書(shū)》，約定將P村一塊面積為219畝的林地承包給付某山，租賃期限為60年（從2005年1月1日到2065年1月1日）。2017年1月17日，付某山取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。后付某山身體欠佳，由其子付某東接管所承包的林地，并在林地上陸陸續(xù)續(xù)進(jìn)行投入開(kāi)發(fā)，林地逐漸有了效益。這時(shí)有村民開(kāi)始舉報(bào)，說(shuō)當(dāng)初村里面和付某山簽訂林地租賃合同的時(shí)候在程序上存在問(wèn)題。

2013年，G市某風(fēng)力發(fā)電有限公司成立了一個(gè)風(fēng)電場(chǎng)工程項(xiàng)目部，預(yù)備在P村建風(fēng)電站，需要征地，其中就涉及到付某東租賃的林地。

2014年6月12日，G市風(fēng)電項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)用地及地面建構(gòu)筑物補(bǔ)償方案向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及林場(chǎng)發(fā)出《通知》，《通知》對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)進(jìn)行了確認(rèn)。

2016年10月，G市林業(yè)局對(duì)付某東辦理不動(dòng)產(chǎn)證上報(bào)的材料進(jìn)行程序?qū)徍耍J(rèn)為當(dāng)時(shí)提供的資料符合辦證要求。G市不動(dòng)產(chǎn)登記管理局在此基礎(chǔ)上為付某東辦理了不動(dòng)產(chǎn)證。

2018年 4月 13日，P村、付某東在C鎮(zhèn)政府及風(fēng)電項(xiàng)目部嚴(yán)某杰的的鑒證下簽訂了《協(xié)議書(shū)》。約定對(duì)占用的付某東的林地范圍內(nèi)的地面附著物給予一次性補(bǔ)償共計(jì)125 000元。另約定占地補(bǔ)償金在實(shí)際測(cè)量后再行發(fā)放，協(xié)議簽訂后付某東不得再以任何方式和理由向風(fēng)電項(xiàng)目主張權(quán)益。

2018年4月13日，風(fēng)電公司向C鎮(zhèn)政府作出承諾書(shū)，表示嚴(yán)格按照補(bǔ)償方案對(duì)付某東的林地進(jìn)行補(bǔ)償。

因P村村民上訪，G市林業(yè)局于2018年9月8日組織調(diào)查組開(kāi)展調(diào)查，認(rèn)為林地承包時(shí)，僅有幾名村干部商議同意，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議開(kāi)會(huì)討論，作為群眾代表簽字的人當(dāng)中有的不是本村村民，此外，會(huì)議決議的公示不到位，僅張貼在村委會(huì)辦公室樓上，公示形式上存在缺陷，使得多數(shù)村民對(duì)決議不知曉。P村村委會(huì)和C鎮(zhèn)政府對(duì)辦證材料進(jìn)行審查時(shí)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)上述不合規(guī)問(wèn)題，鑒于上述調(diào)查情況，G市林業(yè)局認(rèn)為原行政審批無(wú)效。

2018年9月10日，G市林業(yè)局作出《關(guān)于C鎮(zhèn)P村付某山流轉(zhuǎn)林權(quán)問(wèn)題的整改意見(jiàn)》，林業(yè)局以林地承包過(guò)程中的程序問(wèn)題為由，認(rèn)定P村村委會(huì)和C鎮(zhèn)政府對(duì)辦證材料審查時(shí)未能發(fā)現(xiàn)程序問(wèn)題，對(duì)付某山所持的《不動(dòng)產(chǎn)證》作了無(wú)效認(rèn)定。

2018年 10月 11日，P村委會(huì)制作了 《風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)用地和建構(gòu)筑物補(bǔ)償清冊(cè)》，核定對(duì)付某山的征地及建構(gòu)筑物補(bǔ)償共計(jì)35萬(wàn)余元。

2018年10月12日，G市國(guó)土資源局根據(jù)G市紀(jì)委監(jiān)委在G市C鎮(zhèn)召開(kāi)的P村涉紀(jì)涉訪問(wèn)題的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、對(duì)付某山林權(quán)流轉(zhuǎn)審批程序的認(rèn)定、G市林業(yè)局的《關(guān)于C鎮(zhèn)P村付某山流轉(zhuǎn)林權(quán)問(wèn)題的整改意見(jiàn)》對(duì)該林權(quán)審批的無(wú)效認(rèn)定，作出 《不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)注銷(xiāo)公告》，對(duì)付某山所持不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)予以注銷(xiāo)。

2018年10月12日，G市C鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)付某東支付了征地補(bǔ)償款共計(jì)26萬(wàn)余元。

2 問(wèn)題描述

因?yàn)槊媾R所持不動(dòng)產(chǎn)證被注銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)，付某東找到律師，尋求幫助。律師聽(tīng)取其對(duì)事件的描述后，詳細(xì)研究了其所提供的相關(guān)資料，條分縷析，將焦點(diǎn)集中在以下幾個(gè)方面：一是《合同書(shū)》有沒(méi)有效？二是從簽訂《合同書(shū)》到辦理《不動(dòng)產(chǎn)證》的過(guò)程中涉及到哪些行政審批，行政審批的程序有沒(méi)有問(wèn)題？三是如果存在程序問(wèn)題，那該由誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單？四是G市林業(yè)局對(duì)付某東所持不動(dòng)產(chǎn)證作出無(wú)效認(rèn)定的是否合法？五是G市國(guó)土資源局對(duì)付某東作出的《不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)注銷(xiāo)公告》的行為有無(wú)違法？

3 法律分析

本案涉及到具體行政行為是否合法，以及行政相對(duì)人如何救濟(jì)的問(wèn)題。在這里，有必要就什么是具體行政行為進(jìn)行解釋。

具體行政行為，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織、或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。通俗的講，就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，對(duì)特定的公民、法人或其他組織作出的有關(guān)其權(quán)利義務(wù)的單方行政職權(quán)行為，它是連接行政主體和行政相對(duì)人的紐帶。本案中，如果沒(méi)有作為行政機(jī)關(guān)的G市林業(yè)局對(duì)付某東的不動(dòng)產(chǎn)證作出無(wú)效認(rèn)定的具體行政行為，付某東也就不會(huì)在其林權(quán)問(wèn)題上與林業(yè)局發(fā)生交集了。

那么，具體行政行為又有哪些呢？它主要包括行政許可（比如行政機(jī)關(guān)為個(gè)人頒發(fā)駕駛證、經(jīng)營(yíng)許可證等行為）、行政強(qiáng)制（比如限制人身自由、查封、扣押、凍結(jié)等）和行政處罰（比如警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照、行政拘留等）。

相對(duì)于具體行政行為來(lái)講就是抽象行政行為。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，針對(duì)不特定的人和事制定普遍適用的規(guī)范性文件的活動(dòng)。可以理解為行政機(jī)關(guān)制作和發(fā)布規(guī)范性文件的行為。把抽象行政行為和具體行政行為作個(gè)比較，就可以看出兩者針對(duì)的對(duì)象不同。具體行政行為是針對(duì)特定對(duì)象的，而抽象行政行為是針對(duì)不特定對(duì)象的。在本案中，G市林業(yè)局對(duì)付某東作出的不動(dòng)產(chǎn)證無(wú)效的認(rèn)定，以及G市國(guó)土資源局對(duì)付某東所持有的不動(dòng)產(chǎn)證予下達(dá)注銷(xiāo)公告的行為就是屬于具體行政行為。

回到對(duì)本案的法律分析上，首先，《合同書(shū)》的效力問(wèn)題。根據(jù)《合同法》第52條可知，付某山與村委會(huì)之間簽訂的《合同書(shū)》是雙方真實(shí)意思表示，內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效。其次，在辦理不動(dòng)產(chǎn)證的過(guò)程中，P村村委會(huì)和C鎮(zhèn)政府的公示程序在形式上存在瑕疵。再次，G市林業(yè)局和國(guó)土資源局相繼作出具體行政行為，對(duì)付某東所持《不動(dòng)產(chǎn)證》作無(wú)效認(rèn)定和下達(dá)注銷(xiāo)公告。

4 處理結(jié)果

因?yàn)楸景干婕暗絿?guó)家機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法的問(wèn)題，作為行政行為相對(duì)人，其可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議來(lái)進(jìn)行救濟(jì)。律師為付某東撰寫(xiě)了 《行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)》，認(rèn)為被申請(qǐng)人（G市國(guó)土資源局）發(fā)出的擬注銷(xiāo)不動(dòng)產(chǎn)證公告侵犯了申請(qǐng)人的合法權(quán)益，請(qǐng)求撤銷(xiāo)G市國(guó)土資源局作出的 《不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)注銷(xiāo)公告》，理由如下。

①申請(qǐng)人與村委會(huì)之間簽訂了林地承包《合同書(shū)》，該《合同書(shū)》經(jīng)村委會(huì)蓋章并簽字確認(rèn)，且申請(qǐng)人早已支付對(duì)價(jià)并實(shí)際占有使用該林地至今已有十余年。十余年來(lái)，申請(qǐng)人對(duì)該林地投入了大量的人力物力和財(cái)力，“十年樹(shù)木”，現(xiàn)在正是對(duì)林地的投入獲得回報(bào)的時(shí)候，被申請(qǐng)人的行政行為極大地侵犯了申請(qǐng)人的可得利益，應(yīng)及時(shí)予以糾正。

②被申請(qǐng)人作出注銷(xiāo)公告，其依據(jù)的前提之一是市紀(jì)委監(jiān)委的聽(tīng)證結(jié)論。而該聽(tīng)證會(huì)涉及到申請(qǐng)人的切身利益，卻不通知申請(qǐng)人參加聽(tīng)證會(huì)，剝奪了作為利害相關(guān)人的申請(qǐng)人的陳述權(quán)、申辯權(quán)。會(huì)后也沒(méi)有經(jīng)申請(qǐng)人簽字確認(rèn)，因此聽(tīng)證會(huì)涉嫌違法，其結(jié)論應(yīng)不予采信。而申請(qǐng)人依此違法聽(tīng)證結(jié)論認(rèn)定申請(qǐng)人與村委會(huì)簽訂的合同書(shū)因?yàn)槌绦騿?wèn)題而無(wú)效是錯(cuò)誤的。

③退一步講，即便是村委會(huì)在當(dāng)初審批林地承包手續(xù)時(shí)存在程序問(wèn)題，也應(yīng)該由村委會(huì)承擔(dān)后果，而不能由申請(qǐng)人承擔(dān)。

④被申請(qǐng)人作出注銷(xiāo)公告，其依據(jù)的前提之二為市林業(yè)局作出的整改意見(jiàn)。市林業(yè)局認(rèn)為當(dāng)初辦理林地承包手續(xù)時(shí)，村委會(huì)存在程序問(wèn)題。同理，村委會(huì)的錯(cuò)誤也應(yīng)該由村委會(huì)承擔(dān)后果，而不能由申請(qǐng)人承擔(dān)。

2018年 11月2日，S市國(guó)土資源局作出 《行政復(fù)議申請(qǐng)受理通知書(shū)》，3天后，也就是2018年11月 5日，S市國(guó)土資源局受理了申請(qǐng)。付某東的行政復(fù)議申請(qǐng)得到了回應(yīng)。

2018年12月24日，S市國(guó)土資源局作出了 《行政復(fù)議決定書(shū)》，采納了律師在申請(qǐng)書(shū)中的意見(jiàn)，依法撤銷(xiāo)了G市國(guó)土資源局于2018年10月12日作出的 《不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)注銷(xiāo)公告》。自此，困擾了付某東很長(zhǎng)時(shí)間的問(wèn)題終于得到解決。

5 總結(jié)

在本案中，作為個(gè)體的付某東，選擇了訴諸法律的方式來(lái)維護(hù)其合法權(quán)益，最終在專(zhuān)業(yè)人士的幫助下，通過(guò)一份行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)便解決了問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，這不僅是付某東的勝利，還是律師的勝利，也是S市國(guó)土資源局的勝利，更是法治的勝利，它讓各方都有了參照，彰顯了法律的公平公正。