李瑤 萬蕾

中國和日本同為東亞小農的典型代表，現(xiàn)代化程度雖不同，但是人多地少的農業(yè)資源稟賦基本相同，在農業(yè)發(fā)展方向上也具有共同之處，同樣面臨著農業(yè)人口老齡化和后繼無人等問題。日本在制定完善農民培育法律保障、重視職業(yè)農民資格認定、引導新務農者進入農業(yè)、優(yōu)化職業(yè)農民扶持方案等方面的一些經驗做法，對于我國鄉(xiāng)村振興背景下大力培育新型職業(yè)農民，推進農業(yè)現(xiàn)代化具有一定的借鑒意義。

一、日本農業(yè)基本情況

日本是一個人多地少，農業(yè)資源較為匱乏的山地島國，國土面積37.8萬平方公里，其中耕地面積449.6萬公頃（2015年），約占國土面積的11.9%。全國總人口約1.27億，其中農業(yè)人口數(shù)量不足200萬（2016年）。從自然條件看，日本的農業(yè)資源條件與我國相比并無優(yōu)勢，僅沿海平原地區(qū)適宜農耕，土地貧瘠、耕地細碎化嚴重，人均耕地面積小；從勞動者年齡結構看，農業(yè)從業(yè)人員平均年齡高達67歲，艱苦的勞動環(huán)境、無固定休息日、收入不穩(wěn)定令年輕人對農業(yè)敬而遠之，高齡化和后繼無人情況嚴重，但日本農業(yè)的現(xiàn)代化程度卻遠遠超過我國，并呈現(xiàn)出以下特點：一是農業(yè)經營規(guī)模小，戶均經營耕地2.2公頃；兼業(yè)農戶比重大，專業(yè)農戶和以農為主的兼業(yè)農戶比重僅為25%；二是農戶經營組織形式多樣化，生產方式以精耕細作為主，農產品商品率高達95%以上；三是農業(yè)社會化服務質量高，農協(xié)功能多樣全面，涵蓋了農業(yè)生產、農產品購銷等各個領域，90%以上的農戶加入了農協(xié)；四是農林牧漁全面發(fā)展，生產結構趨于協(xié)調?？傮w而言，日本農業(yè)實現(xiàn)了現(xiàn)代化，農戶收入水平超過了城市家庭，農村基礎設施和公共服務與城市相差無幾。

上世紀中后期，日本也曾面臨城鄉(xiāng)差距擴大，農業(yè)生產成本上漲、進口壓力加大，部分鄉(xiāng)村衰落，農民就業(yè)困難等挑戰(zhàn)。為了協(xié)調經濟的平衡發(fā)展、穩(wěn)定農村秩序、提升農業(yè)的商品價值，日本政府在開展農地整合、推動農業(yè)經營方式轉變、調整農業(yè)科技進步方向的同時，把發(fā)展農業(yè)教育、培養(yǎng)職業(yè)農民作為振興農業(yè)農村、挽回農業(yè)經濟地位下降的有效措施。

二、日本農民教育培訓情況

（一）農民教育培訓體系

日本農民教育培訓由國家統(tǒng)籌規(guī)劃，農業(yè)與教育部門分工指導和協(xié)作的完善體系，主要有三部分。

1.文部科學省系統(tǒng)的培育部門。文部科學省是日本國內負責教育事務管理的政府部門，主要包括農業(yè)高中和大學農業(yè)教育階段。農業(yè)高中是日本文部科學省下轄的一種職業(yè)高中教育，設有農業(yè)機械、園藝、畜產等學科，專門培養(yǎng)直接從事農業(yè)的學生，學生畢業(yè)后大都直接從事農業(yè)生產經營活動。大學農業(yè)教育主要是綜合大學的農學部，以培養(yǎng)農業(yè)高科技人才和教學人員為培養(yǎng)目標，畢業(yè)生雖一般不直接從事農業(yè)生產經營，但卻是農民培訓師資的重要來源。

2.農林水產省和各縣所管轄的培育部門。主要開展農業(yè)非學歷教育，提供繼續(xù)教育和深造機會，實施農民進修教育和培訓。農林水產省下屬的農業(yè)大學注重培養(yǎng)懂技術、善經營的農業(yè)骨干管理人才，以培育優(yōu)秀的農業(yè)后繼者為主要目標。都道府縣管轄的農業(yè)職業(yè)學校重點加強農民的生產技能和生產效率的提升，培養(yǎng)既懂農業(yè)種植和養(yǎng)殖，又熟悉農業(yè)經營和流通知識技能的經營管理人才。

3.地方農業(yè)技術普及教育部門。以農業(yè)改良中心和農民協(xié)會（農協(xié)）為主。農業(yè)改良中心以普及農業(yè)知識和技術，通過開設講座、集中培訓、組織現(xiàn)場經營交流，對農民實施短期或長期繼續(xù)教育。農協(xié)以參加農協(xié)組織的農民為對象，開展形式多樣的農業(yè)教育活動，在組織農業(yè)技術指導和普及農業(yè)科學知識等方面發(fā)揮著重要作用。

日本完善的農民教育培訓體系，大大擴展了農民受教育面，拓寬了學習途徑，增加了受教育機會。統(tǒng)計顯示，應屆畢業(yè)生直接從事農業(yè)或轉職農業(yè)的經營者中，分別有77%和39%曾在學校接受過農業(yè)專門教育；務農人員中，在農業(yè)改良中心和農協(xié)進修培訓的比例分別為43%和38%。

（二）日本支持農民培育的政策措施

日本支持農民培育的政策措施除了《食品、農業(yè)和農村基本法》明確的措施外，還包括環(huán)境保全型農業(yè)認證制度和認定農業(yè)者制度。

1.環(huán)境保全型農業(yè)認定制度。日本重視農業(yè)生產中的環(huán)保以及農業(yè)科研與教育的投入，通過環(huán)境保全型農業(yè)認證及相應優(yōu)惠措施積極推廣使用環(huán)境保全型農業(yè)新技術。主要包含有機農產品認證和生態(tài)農戶認證兩種。

（1）有機農產品認證?！掇r林物資規(guī)格化和質量表示標準法》規(guī)定，有機農產品進入日本市場，必須在農林水產省注冊的認證機構進行認證。有機認證制度在很大程度上促進了農民科技水平的提升。

（2）生態(tài)農戶認證。擁有0.3公頃以上的耕地、年收入達50萬日元以上的農戶，通過生態(tài)農戶認證，可在政策、稅收和貸款等方面得到政府支持。在金融優(yōu)惠方面，生態(tài)農戶能從指定的銀行獲得額度不等、貸款時間最長可達12年的無息貸款；在資金扶持方面，生態(tài)農戶在購置農業(yè)基本建設設施時，可享受50%的資金扶持，這些資金由政府或農業(yè)協(xié)會提供；在稅收減免方面，生態(tài)農戶第一年可享受7%～30%的減免，第2～4年內還可享受酌情減免。

2.認定農業(yè)者制度。1993年，日本廢除原《農用地利用增進法》，重新制定了《農業(yè)經營基礎強化促進法》，開始實施“認定農業(yè)者制度”，對符合條件（農業(yè)經營改善計劃）的“個別經營體”由市町村行政首長認定為“認定農業(yè)者”，在法律上將其定位為“農地保有合理化法人”，并給予 “農地保有合理化”項目支援，政府的多種政策性補貼資金以及貸款優(yōu)惠政策向認定農業(yè)者傾斜。具體而言，經過認定的農業(yè)者在獲取土地、購買農業(yè)生產設備等方面需要資金時，可獲得國家、縣、市給予的利息補助，實現(xiàn)低利融資；土地調整方面，由農業(yè)委員會對認定農業(yè)者實行農地調整支援，以利于農用地的聚集使用；低利資金支持包括農業(yè)經營基礎強化資金、農業(yè)改良資金、農業(yè)近代化資金等。此外，如果認定農業(yè)者的經營達到一定規(guī)模，則其享受的農機和設施折舊比例相應提高，稅制上亦可享受優(yōu)惠，并可接受經營管理方面培訓及研修，以提升自身經營和管理能力。認定農業(yè)者制度自設立以來，通過認定的農業(yè)者數(shù)量不斷增加，到2010年已達到24.9萬人。

（三）農民教育培訓支持措施

近幾年，日本新推出一系列政策措施支持農民培育。2010年，日本《食品、農業(yè)和農村基本法（修訂）》規(guī)定，政府扶持農業(yè)技術教育，對農業(yè)學校進行財政補助，學校除長年有計劃地招收培養(yǎng)農業(yè)、畜牧、園藝方面的學生外，還定期為社會各界志愿學習農業(yè)、畜牧、園藝技術的人士提供免費的技術培訓和實習指導。日本農林水產省為鼓勵青年務農，2011年啟動實施包括收入增長、技術和管理培訓、農機設備配置、農業(yè)用地安排、農業(yè)咨詢等在內的若干支持措施。其中，對45歲以下從事農業(yè)者提供青年務農補助金（準備期）和青年務農補助（經營開始型）；45歲以下青年農民在都道府縣承認資格的農業(yè)學校、先進農戶和先進農業(yè)法人等處接受培訓，培訓期間可獲得150萬日元/年，最長2年的補助；對于認定的新務農者，提供150萬日元/年，最長5年的補助。此外，給予開展新務農者培訓的機構最多120萬日元/年，最長2年的補助。

三、啟示建議

（一）制定和完善相關法律，全方位保障農民培育。農民培育法制化是日本職業(yè)農民培育的重要經驗，也是農民培育迅速發(fā)展的根本保障。日本的立法貫穿于農民培育的全過程，先后頒布了《農學校通則》《農業(yè)改良促進法》《農業(yè)基本法》以及《食品、農業(yè)和農村基本法》等法律法規(guī)，內容涉及農民培育相關領域和環(huán)節(jié)，并且隨著國情的變化不斷修訂。不僅保障了農民培育所需人力、物力、財力，而且不斷改革完善農民培育體系，在不同時期發(fā)揮了應有的作用。我國一直高度重視農業(yè)農村工作，2012年中央1號文件首次提出“大力培育新型職業(yè)農民”，經過7年的實踐探索，全國18個?。▍^(qū)、市）出臺了專門政策文件，各級財政累計投入100億元，職業(yè)農民培育制度、教育培訓體系、隊伍規(guī)模都得了長足發(fā)展。但從全國范圍看，各地工作進展不同、實踐效果也有差別。究其原因，我國職業(yè)農民培育法律制度尚未完善，尤其缺乏國家層面對職業(yè)農民培育的立法保障。建議盡快出臺一部保障職業(yè)農民培育的法規(guī)，對職業(yè)農民接受教育培訓做出相關規(guī)定和鼓勵措施，規(guī)范政府部門、涉農單位、培訓機構和職業(yè)農民自身的責任和義務，在以法律形式保障職業(yè)農民權利義務的同時，更好地規(guī)范農民教育培訓。

（二）注重青年農民的培育，保障現(xiàn)代農業(yè)后繼有人。由于年輕人務農意愿下降，日本農業(yè)勞動力逐漸減少并出現(xiàn)明顯的高齡化趨勢。日本農業(yè)生產和農業(yè)經濟發(fā)展因此受到了嚴重阻礙。日本政府認識到問題的嚴重性，加大職業(yè)農民培育力度，重點培養(yǎng)青年農民，培養(yǎng)一批年輕有為的農業(yè)生產和經營管理人才，保障農業(yè)發(fā)展可持續(xù)。日本政府尤其注重培養(yǎng)農業(yè)后備力量，即未來農民和青年農民，引導新務農者進入農業(yè)，2015年日本新務農者達到65030人。與此同時，中國也已逐漸進入老齡化社會，加之受到外出務工和農民職業(yè)分化潮流的影響，務農者的實際平均年齡已相對較高，農業(yè)生產經營人員中55歲及以上的占33.6%，初中及以下文化程度的占91.8%，平均受教育年限不到8年。留守老人、婦女、低文化勞動力成為農業(yè)生產經營的主要群體?！罢l來種地”問題逐漸凸顯，因此，也應在職業(yè)農民培育政策制定和工作開展過程中，將對象傾斜或限定在青年農民范圍，從而保證農業(yè)發(fā)展后繼有人。

（三）重視職業(yè)農民資格認定，通過證書規(guī)范引導農民職業(yè)行為。日本對職業(yè)農民實施資格認定制度，建立了嚴格的認定條件和程序，并制定完善的管理體制和保障機制。目前的資格認定主要是農業(yè)者認定和生態(tài)農戶認定，農業(yè)者或農戶只有參加培訓并通過資格考試才能獲得相應證書，這些證書直接與支持政策掛鉤。我國新型職業(yè)農民培育工作中，也實行了資格認定制度，與培訓、考試相掛鉤，并根據技能重點不同，將新型職業(yè)農民分為生產經營型、專業(yè)技能型和專業(yè)服務型3種類型，基本與日本等發(fā)達國家現(xiàn)行的做法具有異曲同工之處。在今后的工作中，可考慮構建新型職業(yè)農民職業(yè)分類體系，將職業(yè)農民的各類崗位或工種納入國家職業(yè)資格目錄。同時，規(guī)范職業(yè)農民資格認定程序，明確認定時間、認定程序、考核考試方法等具體事宜，實行新型職業(yè)農民證書動態(tài)管理制度，通過嚴格的準入機制和退出機制，保持新型職業(yè)農民隊伍的生機和活力。

（四）完善相關支持政策，不斷優(yōu)化職業(yè)農民扶持方案。農業(yè)的弱質性決定了職業(yè)農民的培育離不開國家的扶持。經過多年的探索，日本國內的對農民支持政策已經由價格支持向收入支持轉變，不僅資助支持農民培訓，還通過資助支持務農者創(chuàng)業(yè)，保證培訓資助政策的效果，并在本國不同發(fā)展時期，根據國情及時調整給予農業(yè)和農民的扶持政策。目前，我國職業(yè)農民的扶持政策措施扶持力度不足，存在著區(qū)域差異。重視職業(yè)農民培育經濟基礎較好的地區(qū)，新型職業(yè)農民的優(yōu)惠扶持政策比較完善；但在重視程度不夠、經濟條件一般的地區(qū)，優(yōu)惠扶持政策不完善、受益范圍窄。建議構建包括產業(yè)扶持政策、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務、金融信貸與保險、社會保障在內的職業(yè)農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策體系，完善產業(yè)發(fā)展支持政策，支持職業(yè)農民領辦興辦新型農業(yè)經營主體；優(yōu)化完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務，落實各類支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施到職業(yè)農民頭上，鼓勵引導職業(yè)農民參與多種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。強化金融信貸與保險支持，加大對職業(yè)農民的金融信貸支持力度，著力解決保險抵押物范圍過窄的問題，幫助職業(yè)農民降低生產風險。健全完善社會保障制度，推進職業(yè)農民與城鎮(zhèn)居民和職工社會保障政策統(tǒng)一，建立健全社會保障銜接機制。

（作者單位：中央農業(yè)廣播電視學校）