宋慧芳

過(guò)去一年，棚改貨幣化政策曾多次引發(fā)討論，全年棚改任務(wù)完成量依舊超額完成。但隨著貨幣化安置政策收緊，2019年多地也紛紛下調(diào)目標(biāo)任務(wù)。

隨著地方兩會(huì)結(jié)束，全國(guó)兩會(huì)時(shí)間的到來(lái)。棚改這個(gè)近些年兩會(huì)的熱議詞匯再度成為焦點(diǎn)。特別是今年地方兩會(huì)期間，各地2019年棚戶區(qū)改造計(jì)劃的相繼亮相。據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者不完全統(tǒng)計(jì)，約20地棚改計(jì)劃都出現(xiàn)下降，其中降幅最大的是山東、山西與河南，降幅均超過(guò)70%。

后市影響

2月18日下午，山東省十三屆人大二次會(huì)議閉幕。隨著山東結(jié)束“兩會(huì)時(shí)間”，目前31省份省級(jí)兩會(huì)全落幕。2019年全國(guó)31省區(qū)市省級(jí)地方兩會(huì)也就此落下帷幕?？v觀各省政府工作報(bào)告，2019年房地產(chǎn)走勢(shì)仍然是各級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)之一。值得注意的是，棚改項(xiàng)目作為保障性住房建設(shè)的重要一環(huán)，2019年的各省市棚改目標(biāo)量也存在較大的變動(dòng)幅度。

據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者統(tǒng)計(jì)，2018年全部公開(kāi)的19個(gè)省市實(shí)際棚改量合計(jì)390.18萬(wàn)套，超額完成年初制定的346.23萬(wàn)套的棚改計(jì)劃。而這19省市2019年計(jì)劃棚改總量約有200.54萬(wàn)套，相較2018年實(shí)際完成的棚改量下降幅度達(dá)48.60%。其中17個(gè)省份2019年計(jì)劃棚改量遠(yuǎn)低于2018年實(shí)際完成的棚改量，棚改大省山東、河南下滑超70%，僅有廣西、遼寧兩省2019年計(jì)劃棚改量高于2018年實(shí)際完成數(shù)量。

2019年棚改都將迎來(lái)政策性拐點(diǎn)，放緩已經(jīng)成為大趨勢(shì)。根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，2018年全國(guó)各類棚戶區(qū)改造開(kāi)工626萬(wàn)套，超額完成年度目標(biāo)任務(wù)（原計(jì)劃580萬(wàn)套），完成投資1.74萬(wàn)億元。按照2018-2020年1500萬(wàn)套的棚改目標(biāo)，未來(lái)兩年的計(jì)劃開(kāi)工任務(wù)重?fù)?dān)或有所減輕，棚改目標(biāo)下調(diào)也符合任務(wù)進(jìn)程的節(jié)奏。

安居客首席分析師張波對(duì)此表示，在2019年房地產(chǎn)市場(chǎng)和兩會(huì)上，棚改本身的地位并不會(huì)發(fā)生改變。2019年棚改數(shù)量相比2018年會(huì)有所減少，是按照2018年既定目標(biāo)推進(jìn)的結(jié)果。張波指出，2019年，貨幣化安置的比例將進(jìn)一步降低，但不會(huì)搞一刀切，因地制宜的特點(diǎn)將非常明顯，不同城市的調(diào)整比例會(huì)有較大差異。同時(shí)，政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式取消，但會(huì)鼓勵(lì)國(guó)開(kāi)行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)收益能平衡的棚改項(xiàng)目繼續(xù)房貸。

去年6月圍繞棚改貨幣化政策走向的話題卻走到風(fēng)口浪尖。雖然一個(gè)月后，住建部的聲明指出，并未叫停棚改貨幣化政策，但相較于此前的大力倡導(dǎo)，政策風(fēng)向悄然轉(zhuǎn)變。住建部明確，要因地制宜地推進(jìn)棚改貨幣化安置。對(duì)于商品住房庫(kù)存不足、房?jī)r(jià)上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對(duì)性地及時(shí)調(diào)整棚改安置政策，更多采取新建棚改安置房的方式;商品住房庫(kù)存量較大的地方，可以繼續(xù)推進(jìn)棚改貨幣化安置。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者，從政策導(dǎo)向看，相關(guān)部門明確表態(tài)棚改目標(biāo)要和去庫(kù)存、房?jī)r(jià)走勢(shì)等掛鉤。當(dāng)前各地棚改目標(biāo)的調(diào)整，體現(xiàn)了“一城一策”的導(dǎo)向。

顯然，在2019年各地棚改任務(wù)出現(xiàn)大幅縮水的情況下，棚改的地位不會(huì)動(dòng)搖，因地制宜、因城施策的特征將會(huì)愈發(fā)突出。由于棚改量的急劇減少，必將引起棚改貨幣化的退潮。要知道最近幾年三四線城市房?jī)r(jià)，和貨幣化棚改有著直接的關(guān)系。大量舊房拆建，本身是改善民生。如果以物換物，一間房換一間房，那么房?jī)r(jià)不會(huì)發(fā)生多大變化。但是貨幣化棚改就不一樣了，拆遷戶拿到大量資金，再注入樓市，房?jī)r(jià)自然被刺激上漲。

而正是因?yàn)檫@種貨幣化棚改，三四線樓市庫(kù)存急劇增長(zhǎng)，如今開(kāi)始退潮。隨著政策收緊，銀行房地產(chǎn)貸款全面收縮，棚改也沒(méi)有之前那么容易。限制高、門檻多，補(bǔ)助資金也減少，這種情況下之前的貨幣化棚改難以維持。官方數(shù)據(jù)顯示，那么房?jī)r(jià)大跌的城市，正是因?yàn)榕锔拇蠓鳒p。一旦棚改再次縮量，對(duì)樓市影響可想而知。

長(zhǎng)江證券分析師申思聰認(rèn)為，未來(lái)棚改貨幣化安置率主要受城市去化周期與房?jī)r(jià)漲幅影響?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，未來(lái)棚改及其貨幣化安置對(duì)三四線或更低線城市樓市拉動(dòng)作用或有所減弱。

嚴(yán)躍進(jìn)表示，可以預(yù)見(jiàn)的是，很多2018年房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的城市，尤其是東北、西北和西南等省會(huì)城市，棚改政策也會(huì)略有調(diào)整。目前新的情況在于，國(guó)家發(fā)改委對(duì)于軌道交通等建設(shè)的支持力度重新加大，實(shí)際上軌道交通沿線的棚改力度依然不會(huì)降低，這也是政策調(diào)整下行的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

模式轉(zhuǎn)變

2018年10月25日，住建部召開(kāi)部分省市座談會(huì)，研究2019年棚改政策。會(huì)議明確，政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式將被取消，2019年棚改以發(fā)行專項(xiàng)債券為主。

此前，政府購(gòu)買棚改模式是棚改的主要方式。所謂政府購(gòu)買棚改服務(wù)，是指由政府授權(quán)主管部門通過(guò)法定招投標(biāo)程序，與市場(chǎng)化企業(yè)（主要是城投，不在銀監(jiān)名單）簽訂政府采購(gòu)服務(wù)合同后，由市場(chǎng)化企業(yè)與銀行進(jìn)行融資，政府根據(jù)合同約定分期向企業(yè)支付政府采購(gòu)資金用于項(xiàng)目資本金投資及償還銀行貸款。其中最為核心的是，城投以政府購(gòu)買服務(wù)合同向銀行質(zhì)押融資，相當(dāng)于政府對(duì)相關(guān)棚改融資兜底。因此，該模式下相關(guān)支出納入地方政府預(yù)算，政府對(duì)相關(guān)支出有一定償付責(zé)任，實(shí)際操作中的一些不規(guī)范行為加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

申思聰表示，專項(xiàng)債券與政府購(gòu)買服務(wù)最大區(qū)別在于前者償債來(lái)源要求必須是對(duì)應(yīng)項(xiàng)目所產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入。

根據(jù)財(cái)政部2018年3月發(fā)布的《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》的通知，試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來(lái)源，對(duì)應(yīng)的納入政府性基金的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自我平衡，不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益償還到期債券本金。這里所指的專項(xiàng)收入包括屬于政府的棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。由于棚改專項(xiàng)債券強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目自身現(xiàn)金流平衡，該模式對(duì)于棚改項(xiàng)目的要求有所提高。

除此之外，棚改專項(xiàng)債券發(fā)行總量受國(guó)務(wù)院及財(cái)政部門控制，化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)規(guī)范地方政府棚改工作。

未完成棚改計(jì)劃的減少和棚改資金來(lái)源受限可能影響未來(lái)棚改新開(kāi)工規(guī)模，另外資金來(lái)源上的限制或?qū)ν顿Y和貨幣化安置比例產(chǎn)生一定影響。過(guò)去幾年貨幣化安置主要依靠政府購(gòu)買服務(wù)所使用的政策性銀行棚改貸款進(jìn)行支付，而央行對(duì)政策性銀行定向的抵押補(bǔ)充貸款（PSL）在棚改貨幣化安置中起重要作用，2018年6月后PSL增量已出現(xiàn)明顯下滑。

據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者了解，2017年棚改總投資中，國(guó)開(kāi)行及農(nóng)發(fā)行棚改貸款占比約69.5%，而棚改債券占比約6.1%，在整體棚改投資中的占比并不高。

“由于棚改開(kāi)工推進(jìn)力度以及貨幣化安置比例的下滑，未來(lái)棚改對(duì)于房地產(chǎn)投資和商品住宅銷售的拉動(dòng)作用或出現(xiàn)一定下降，進(jìn)而對(duì)今后一段時(shí)間房地產(chǎn)行業(yè)基本面造成一定影響?！遍L(zhǎng)江證券分析師申思聰表示，預(yù)計(jì)2019年棚改投資對(duì)房地產(chǎn)投資的拉動(dòng)作用將降至約10.0%，棚改貨幣化安置面積占全國(guó)商品住宅銷售面積的比例約在12.5%。