(海南大學(xué) 海南 海口 570203)

一、公海保護區(qū)的設(shè)立概況

(一)公海保護區(qū)的定義

目前，公海保護區(qū)在國際上還沒有一個統(tǒng)一的定義。一般認為，公海保護區(qū)是指為保護和有效管理海洋資源、環(huán)境、生物多樣性或歷史遺跡等而在公海設(shè)立的海洋保護區(qū)。

筆者認為，公海保護區(qū)是指基于公海海洋出現(xiàn)的環(huán)境問題和生物多樣性受損等問題，在公海內(nèi)設(shè)定特殊的區(qū)域，采取相應(yīng)的措施，以限制海洋資源過度開發(fā)以及保護公海海洋環(huán)境。這些區(qū)域的設(shè)立遵循國際法的規(guī)制以及國際環(huán)境合作的理念，對世界各國均有環(huán)境保護上的約束力。

(二)公海保護區(qū)的發(fā)展

盡管公海保護區(qū)能在很大程度上保護公海生態(tài)環(huán)境和海洋生物多樣性，但由于其對公海自由這一海洋法原則帶來了極大的沖擊和挑戰(zhàn)，因此，各國對于是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立公海保護區(qū)、設(shè)立的合法性、可實施性等問題產(chǎn)生了較大的分歧。各國基于本國國情和國家利益不同，總體來說持以下三種立場。第一，積極態(tài)度。歐盟和澳大利亞積極支持設(shè)立公海保護區(qū)，以保護海洋環(huán)境和養(yǎng)護海洋生物多樣性，謀求可持續(xù)發(fā)展。第二，謹慎態(tài)度。美國、日本以及中國等國家在是否設(shè)立公海保護區(qū)問題上保持謹慎態(tài)度，他們認為設(shè)立公海保護區(qū)勢必會限制公海自由，因此必須征得相關(guān)國家的同意。同時，限制措施應(yīng)以按國際法談判的具有約束力的文書為依據(jù)，保證透明度、正當(dāng)性。第三，反對態(tài)度。挪威等傳統(tǒng)海洋捕撈國則堅決反對設(shè)立公海保護區(qū)，其認為設(shè)立公海保護區(qū)不符合國際習(xí)慣，違背了國際法上的公海自由原則。總體來說，各個國家均意識到公海面臨的嚴(yán)峻的生態(tài)危機，但就如何協(xié)調(diào)各國國家利益，以平衡公海保護區(qū)和公海自由的關(guān)系將成為今后國際社會關(guān)注的重點。

雖然國際上對于是否設(shè)立以及如何設(shè)立公海保護區(qū)未形成統(tǒng)一共識，但隨著對公海海洋環(huán)境的關(guān)注程度不斷提高，目前在全球范圍內(nèi)已經(jīng)建立了幾個公海保護區(qū)，分別是位于地中海的派拉格斯海洋保護區(qū)、南極的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)、大西洋公海海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)以及羅斯海地區(qū)海洋保護區(qū)。

二、公海保護區(qū)與公海自由的沖突

(一)公海保護區(qū)對公海自由產(chǎn)生影響的原因

公海的性質(zhì)是人類共同財產(chǎn)，因此各國均有權(quán)平等毫無差別的利用公海。公海自由原則中主要強調(diào)“自由”，實際指的是一種權(quán)利，換而言之，任何國家只要有能力，都可以從事《聯(lián)合國海洋法公約》所列舉的六大自由和其他不違反國際法的活動。

公海自由原則的立法理念側(cè)重于利用，設(shè)立公海保護區(qū)則側(cè)重于保護或者在保護中利用，強調(diào)一種科學(xué)的管理。利用和保護是兩種不同的理念，在公海上建立保護區(qū)并實施相應(yīng)的管理不可避免地對現(xiàn)有的公海自由造成一定的影響。

(二)公海保護區(qū)對公海自由的影響

1.公海保護區(qū)對公海航行自由的影響。公海保護區(qū)設(shè)立以后，區(qū)域內(nèi)的船舶航行受到檢測，并鼓勵相關(guān)船只在途徑保護區(qū)前將其船旗國、船只大小、編號、航行路線等信息通知公海保護區(qū)的相關(guān)管理機構(gòu)。因此，各國船舶不能在劃為公海保護區(qū)的特定海域自由航行，而是需要遵守公海保護區(qū)的管理規(guī)則，導(dǎo)致航行自由的范圍大大縮小。在船舶報告相關(guān)管理組織進行審核之后，可能會做出兩種決定，一是該船舶符合公海保護區(qū)的設(shè)立目的，允許通行，但仍需遵循其他管理措施。二是該船舶可能會對海洋環(huán)境和生物多樣性造成威脅，因而禁止通行。這將給船舶帶來極大的通行障礙，一方面增加了過往船舶的程序負擔(dān)，另一方面被禁止通行的船舶可能因繞航而延長航行時間，增加航運成本以及海上航行的風(fēng)險。這與公海航行自由的理念——船舶持續(xù)不停、無障礙通過產(chǎn)生了較大的沖突，對船舶的航行自由產(chǎn)生了一定的限制。此外，來自過往船舶的噪音、污染以及可能發(fā)生的船舶碰撞、漏油等事故將會威脅著公海保護區(qū)，影響公海保護區(qū)目的的實現(xiàn)。

2.公海保護區(qū)對公海捕魚自由的影響。公海保護區(qū)作為一種以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的立體綜合性保護制度，其中一個重要目的在于保護海底生物多樣性，因此，設(shè)立公海保護區(qū)對捕魚自由的影響比較顯著。養(yǎng)護和可持續(xù)利用公海生物多樣性最直接有效的措施便是限制和禁止對公海漁業(yè)的捕撈，因此，公海保護區(qū)區(qū)域內(nèi)是否允許捕魚作業(yè)、漁具的使用條件與標(biāo)準(zhǔn)、可捕量等方面將會受到嚴(yán)格的控制，這種范圍甚至?xí)诠１Ｗo區(qū)內(nèi)越來越大。

3.公海保護區(qū)對公海科學(xué)研究自由的影響。公海保護區(qū)對科學(xué)研究自由的受限表現(xiàn)在，在公海保護區(qū)內(nèi)進行的有關(guān)科研活動要由相關(guān)管理機構(gòu)同意才能實施，以便于檢測或其他目的，并且科研活動必須符合相關(guān)保護措施。公海保護區(qū)作為一種生態(tài)保護機制，對前期資源調(diào)查和具體礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)活動環(huán)節(jié)造成的水體污染以及對海底生物多樣性和棲息地的影響都具有管轄權(quán)，這樣一來，一國申請的公?？茖W(xué)研究活動，就會受到嚴(yán)格的約束，面臨更加嚴(yán)格的環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)。這種情況實際上，為公海保護區(qū)內(nèi)科研調(diào)查活動設(shè)定了更高的門檻，對科研技術(shù)進行了更高的要求，從而在客觀上形成對技術(shù)欠發(fā)達國家公?？茖W(xué)研究的限制。包括我國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家，長期受困于資金短缺和技術(shù)力量薄弱，在公海海域的相關(guān)研究才剛起步，對公海各種海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究也遠遠落后于其它發(fā)達國家，換而言之，則是限制了其開發(fā)利用公海資源的權(quán)利。

三、我國應(yīng)對公海保護區(qū)的建議

(一)主動參與公海保護區(qū)的制度研究和制定

各沿海國維護海洋權(quán)益，爭奪和拓展海洋利益，需要具備較高的國際海洋法律制度研究水平，需在國際法框架內(nèi)進行。目前聯(lián)合國層面正在牽頭各國制定和完善公海保護區(qū)的法律制度。法律制度的形成過程實際上也是利益分配的過程，公海保護區(qū)的法律制度必定與制定國的利益密切相關(guān)。因此，一方面，我國應(yīng)深入整合國內(nèi)主管部門、科研院所和企業(yè)的資源，加強對國家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性方面的政策和法律問題研究，分析現(xiàn)有各方主張的利益著眼點和法律理論基礎(chǔ)，尋求對我國利益和發(fā)展空間最為有利的觀點和方案。

(二)完善我國海洋保護區(qū)法律制度

我國海洋保護區(qū)的主要依據(jù)是《海洋自然保護區(qū)管理辦法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)管理條例》等。但目前的法律制度無法滿足我國海洋保護區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要。我國需在充分借鑒美國、澳大利亞等發(fā)達國家先進的海洋保護區(qū)制度的基礎(chǔ)上，盡快完善我國海洋保護區(qū)法律制度，并與國際海洋環(huán)境制度的相結(jié)合，促進其在國際社會上推廣。