(西南民族大學(xué)管理學(xué)院 四川 成都 610041)

社會救助是現(xiàn)代社會保障體系中最基本的項目，同時也是整個社會保障制度的基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著社會的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無論是城市還是農(nóng)村的生活水平在不斷提高，城鄉(xiāng)差別與收入差距也在不斷擴(kuò)大。在城市化進(jìn)程中，大批農(nóng)民工進(jìn)城打工，大量土地被征用，農(nóng)民失去了唯一的賴以生存的生產(chǎn)資料。農(nóng)民工就業(yè)困難，使返鄉(xiāng)的農(nóng)民工不斷的增加，但他們已失去了土地保障，將無法解決今后的生存、發(fā)展問題。要解決這些問題，不僅要加快農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民的收入，建立與之相配套的農(nóng)村社會救濟(jì)制度，為這些社會弱勢群體構(gòu)筑新時期社會救助體系，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革和社會主義市場經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的迫切需要。

新疆作為以農(nóng)牧業(yè)為主的大省，2016年全區(qū)總?cè)丝?398.08萬人，農(nóng)村人口1238.61萬人，占全疆總?cè)藬?shù)的51.65%①。新疆在全國仍屬經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，幾項主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全國 31個省、市、自治區(qū)中都處于后位：國內(nèi)生產(chǎn)總值第28位，農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)值第19位，農(nóng)民人均純收入第25位。新疆農(nóng)村居民家庭人均純收人為9425元。農(nóng)村貧困人口為202.4萬人，占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?6%。其中南疆三地州為141.2 萬元，占農(nóng)業(yè)人口的30.2%。

2013-2017年城鎮(zhèn)新增就業(yè)累計232.5萬人。在國家大力支持下，制定實施發(fā)展紡織服裝產(chǎn)業(yè)促進(jìn)百萬人就業(yè)規(guī)劃，紡織服裝全行業(yè)帶動就業(yè)人數(shù)48萬人。城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別由19019元、6876元提高到30775元和11045元，年均分別增長10.1%、9.9%，居民收入增長總體高于經(jīng)濟(jì)增長。各類教育質(zhì)量不斷提高，農(nóng)村雙語幼兒園“應(yīng)建盡建”。人身意外傷害保險和大病保險納入社會保險制度體系，完成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度整合，社會保險比全國提前一年實現(xiàn)全覆蓋。城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)有效銜接，養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展，社會救助體系更加完善?；緦崿F(xiàn)城鄉(xiāng)居民免費(fèi)健康體檢全覆蓋，人民健康和醫(yī)療衛(wèi)生水平進(jìn)一步提升。1300多萬城鄉(xiāng)居民告別危舊土坯房和棚戶區(qū)，260萬農(nóng)牧民飲水安全問題得到解決，400余萬農(nóng)牧民用電條件顯著改善。

一、新疆農(nóng)村社會救助現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村“最低生活保障”制度的現(xiàn)狀

1999年全疆農(nóng)村社會救助試點工作從經(jīng)濟(jì)條件較好的鄯善縣開始，2004年又在克拉瑪依市開展了農(nóng)村低保試點，保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月90元，2006年7月保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人每月102元。2006年在經(jīng)濟(jì)條件較好的縣市擴(kuò)大試點，到年底全區(qū)有13個縣市區(qū)開展了低保試點工作。到了2007年初全疆農(nóng)村低保試點縣市區(qū)擴(kuò)大到24個，2007年7月1日起在全疆所有的縣市推行農(nóng)村最低生活保障制度。2007年新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)人口1269.13萬人，人均年收人683元以下的農(nóng)村絕對貧困人口為114.8萬人，發(fā)放保障資金按人均月補(bǔ)差額20元來算，所需資金27569萬元。截至2012年末，全區(qū)救助城鄉(xiāng)低保對象92萬戶220萬人，其中：城市低保對象36萬戶85萬人，農(nóng)村低保對象56萬戶135萬人；累計發(fā)放保障資金42.5億元，其中城市24.2億元，農(nóng)村18.3億元；低保平均標(biāo)準(zhǔn)為城市291元/月，農(nóng)村1638元/年，月人均補(bǔ)助水平為城市247元，農(nóng)村113元，比上年分別增長24%、30%。2016年據(jù)新疆統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)166.52萬人。從實施的效果分析，由于縣鄉(xiāng)財政困難重重，盡管補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不高，它對解決農(nóng)村貧困人口的實際困難，縮小貧困面，穩(wěn)定農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了重要的作用。但從另一方面來講，由于資金不足等具體的原因，平均補(bǔ)差額太小，影響了這項制度的進(jìn)一步完善。

(二)農(nóng)村救災(zāi)制度的現(xiàn)狀

新疆氣候惡劣,是個災(zāi)害頻發(fā)的省區(qū),農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)每年都要受洪水，干旱、霜凍、冰雹、病蟲等災(zāi)害的侵襲，除此之外，新疆又是我國地震活動頻繁的省區(qū)之一。2013到2016年共下?lián)芨黝惥葹?zāi)資金19.81億元，及時高效應(yīng)對了87次較大自然災(zāi)害，其中主要救助貧困人口集中在和田、喀什、克州、阿克蘇、伊犁等自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)。表現(xiàn)為越貧困地區(qū)災(zāi)害發(fā)生率越大，支出救助資金越高的特點。

(三)農(nóng)村醫(yī)療救助制度的現(xiàn)狀

新疆自治區(qū)農(nóng)村醫(yī)療救助工作從2004年開始啟動。目前，農(nóng)村醫(yī)療救助試點縣已增加到53個，占轄有農(nóng)業(yè)人口縣市區(qū)總數(shù)的61%。2013至2016年，這3年來，新疆把健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度作為重點民生工程任務(wù)，共發(fā)放城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金17億多元，累計救助城鄉(xiāng)困難群眾800多萬人次，救助范圍從低保人員、五保對象擴(kuò)大到低收入重病患者、重度殘疾人。(從2003年起，中央財政允諾為中西部地區(qū)的每個醫(yī)療參保對象資助10元錢，地方配套10元錢，并要求各地區(qū)“積極探索新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度的運(yùn)行機(jī)制和管理辦法”。

(四)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的現(xiàn)狀

五保供養(yǎng)是新疆農(nóng)村地區(qū)時間最長的一項社會救助項目。按照《關(guān)于提高農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的通知》，全面提高農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。其中，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由原來的平均每人每月330元提高到每人每月不低于500元；分散供養(yǎng)的由每人每月183元提高到每人每月不低于300元。2012年，全區(qū)共有農(nóng)村五保對象107319人，其中，集中供養(yǎng)16728人，平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn) 6240元/人/年；分散供養(yǎng)90591人，平均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)3756元/人/年。

二、新疆農(nóng)村社會救助中存在的問題

(一)社會救助體系不完善，制度不健全

目前，不論是國家出臺的關(guān)于農(nóng)村社會救助的文件，還是新疆出臺的配套文件，都屬于規(guī)范性文件范疇，未能上升到具有法律屬性的“條例”或“辦法”；政府部門存在忽視專項救助項目建設(shè)的情況，各項救助制度之間缺乏有效的銜接，部分社會救助立法存在缺位情況，造成工作人員在實施救助時無法可依，無所適從，隨意性大。

(二)社會救助管理不規(guī)范

農(nóng)村社會救助工作包含多種方式，涉及眾多職能部門。既有民政部門實施的救助，同時又有司法、教育、衛(wèi)生等部門提供的救助。在涉及眾多部門的情況下，如果缺乏相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，就會出現(xiàn)諸多問題，如各部門之間缺少必要的溝通，在設(shè)定貧困救助標(biāo)準(zhǔn)時不統(tǒng)一，救助的額度隨意性較大等?，F(xiàn)有的農(nóng)村社會救助解決的只是貧困居民在一般情況下的基本生存問題,而一旦農(nóng)民遇到疾病,災(zāi)難等特殊情況時,就會導(dǎo)致生活無法為繼。新疆目前的醫(yī)療救助仍然處于試點階段、教育救助、住房救助有的仍處于零散的、隨意的救助階段，有的覆蓋面非常有限,遠(yuǎn)沒有形成健全的，足以覆蓋全部困難群體的有效制度安排。這種屬性的差異，說明國家對農(nóng)村社會救助制度建設(shè)還未完全進(jìn)人規(guī)范化、強(qiáng)制性發(fā)展階段。在這種背景下，社會救助制度很大程度上依賴于地方政府領(lǐng)導(dǎo)個人對這項工作的認(rèn)知程度,容易出現(xiàn)不規(guī)范、隨意性大等弊端。因此就不可避免地造成制度權(quán)威性、穩(wěn)定性的缺失，實踐過程中也容易出現(xiàn)糾紛。

(三)救助資金不足，資金負(fù)擔(dān)重

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化方面的落后，籌資渠道過于單一化，且農(nóng)村地區(qū)各類中介組織發(fā)展不充分，導(dǎo)致農(nóng)村社會救助資金嚴(yán)重不足。目前，新疆社會救助資金來源主要依靠各地方財政，但在貧困落后地區(qū)，特別是南疆地區(qū)地方財政本來就自給率低，救助資金的籌集就更加困難；而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)往往貧困人口越多，救助需求越大，所需救助資金也越多。因此，以政府財政投入為主體的救助資金難以滿足需求，且缺口很大，除了農(nóng)村最低生活保障金有財政兜底外，其它救助款無法做到按需救助，只能確保救助重點，滿足不了部分求助者的需求。

(四)農(nóng)村社會救助缺乏有效監(jiān)督

現(xiàn)行的農(nóng)村社會救助在公開性和透明性方面做得還很不足。在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是南疆存在人情保和關(guān)系保的現(xiàn)象；應(yīng)保人員未能得到救助，相反，一些條件相對較好的人員通過偽造材料進(jìn)行騙保，且重復(fù)享受國家的救助金；由于政府部門管理不到位，一些政府官員與負(fù)責(zé)救助工作的人員互相勾結(jié)，存在挪用和貪污救助款項等權(quán)力腐敗的現(xiàn)象。政府監(jiān)督部門在監(jiān)督農(nóng)村社會救助的過程中存在滯后性，懲罰措施和機(jī)制缺位，社會公眾缺乏暢通的訴求渠道，更無法對農(nóng)村社會救助的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，造成的結(jié)果就是一些地方的救助資金難以妥善管理和使用，在使用各種救助款項時隨意性大，不能真正發(fā)揮救助資金的最大效用，救助資金存在“管理不力、監(jiān)督無效”的嚴(yán)重現(xiàn)象。

三、完善新疆農(nóng)村社會救助制度的對策建議

(一)加強(qiáng)法制化建設(shè)，實行規(guī)范化管理

農(nóng)村社會救助既是一項直接關(guān)系到黨和政府形象、關(guān)系老百姓切身利益的政治性很強(qiáng)的工作，又是一項順民意、得民心的德政善舉工程。從法律上改革和完善社會救助制度、建立健全社會保障體系保障貧困農(nóng)牧民基本生活，對維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。因此，應(yīng)盡快推進(jìn)社會救助方面法律法規(guī)的建設(shè)?；痉ǖ幕A(chǔ)上，制定和完善農(nóng)村社會救助各個項目的規(guī)章制度，以及專項救助項目的建設(shè)，制定規(guī)范的社會救助程序，盡快彌補(bǔ)一些社會救助項目的空白，并切實解決社會救助領(lǐng)域存在的“救助真空與救助重疊”的矛盾，避免在法律和監(jiān)督不到位的情況下，出現(xiàn)一部分人應(yīng)該被救助卻沒有獲得相應(yīng)保障而另一部分人獲得救助過多等問題。我區(qū)的法制化建議分兩步走：第一步，根據(jù)國家有關(guān)社會救助的文件，結(jié)合新疆實際，廣泛調(diào)研和論證，作好立法的前期準(zhǔn)備工作；第二步由區(qū)政府責(zé)成有關(guān)部門牽頭，著手起草自治區(qū)社會救助的相關(guān)制度、辦法，并通過自治區(qū)人大及

常委會，作為地方性規(guī)章的形式下發(fā)。規(guī)章中應(yīng)進(jìn)一步明確社會救助的基本宗旨、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源渠道及救助的方式、程序等。

(二)加大醫(yī)療、教育等專項救助工作力度

目前，我區(qū)農(nóng)村社會救助中老百姓看病難，子女上學(xué)難的問題越來越突出，已成為社會普遍關(guān)注的話題。雖然國家出臺新政策力爭解決農(nóng)牧民看病難，上學(xué)難的問題，但是仍存在一些問題。醫(yī)療救助中,應(yīng)建立起針對低收入家庭的基本醫(yī)療救助制度、危重病醫(yī)療救助制度,一次性臨時醫(yī)療救助制度,確定醫(yī)療救助定點醫(yī)院,確保他們能夠獲得最基本的醫(yī)療服務(wù); 教育救助中,一方面加大現(xiàn)行義務(wù)教育階段助學(xué)政策和措施的落實力度,另一方面加大對處于高中階段的低收入家庭子女教育救助力度,通過減免學(xué)雜費(fèi)、獎學(xué)金、教育貸款和勤工儉學(xué)等方式,解決貧困家庭學(xué)生的上學(xué)問題,防止貧困的“代際”傳遞。

(三)擴(kuò)大農(nóng)村社會救助資金的籌資渠道

首先要按照“黨委政府統(tǒng)籌、部門配合、社會參與”的原則，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會民政保障服務(wù)所的作用，形成上下貫通、左右協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動的組織機(jī)構(gòu)。其次農(nóng)村社會救助資金籌集方面相應(yīng)加大地方各級財政投入力度，完善社會救助制度也是地方政府的責(zé)任，而不單單是中央政府的責(zé)任，省、地(市)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都應(yīng)把社會救助納入財政預(yù)算。要大力拓寬救助資金的輔助來源渠道，加大宣傳力度，爭取各類基金組織、慈善組織等社會中介組織的支持。再次，組織做好本級社會捐贈與互助工作，營造良好的扶危濟(jì)困的社會風(fēng)尚。成立社會救助基金，挑選、委托專業(yè)性的資金管理公司，通過對基金的資產(chǎn)動作，實現(xiàn)保值增值，并可持續(xù)利用增值部分為社會救助提供資金，建立一種有效的造血機(jī)制，則可以成為可供長期依靠的金融手段。

(四)加強(qiáng)社會救助工作的管理和監(jiān)督

農(nóng)村社會救助若要切實發(fā)揮作用，它的運(yùn)作就應(yīng)該陽光透明，建構(gòu)切實有效的監(jiān)督機(jī)制的就顯得極為關(guān)鍵和重要。第一，運(yùn)行過程要公開透明，要建立科學(xué)的社會救助資金收支機(jī)制，對于救助項目的內(nèi)容和要救助的人數(shù)要定期公布，接受群眾的監(jiān)督。第二，完善政府監(jiān)督，政府農(nóng)村社會救助監(jiān)督部門，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村社會救助特別是審計部門應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村社會救助及時監(jiān)督，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)貫穿農(nóng)村社會救助工作的全程，并定時公布監(jiān)督結(jié)果。

四、結(jié)論

社會救助作為社會保障的重要組成部分和緩解貧困的重要手段，在理論上和實踐中的重要性很長時間以來都沒有得到足夠的重視。本文主要分析新疆農(nóng)村社會救助現(xiàn)狀，并詳細(xì)分析新疆農(nóng)村社會救助存在的問題，提出了具體的建立新型農(nóng)村社會救體系的建議。新疆農(nóng)村貧困人口的存在和繼續(xù)增加，不僅制約了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，導(dǎo)致社會收入分配差距加大，嚴(yán)重影響社會公平，公正和民族團(tuán)結(jié)，所以新疆農(nóng)村社會救助問題不能忽視。

【注釋】

①新疆統(tǒng)計年鑒 2017