(揚(yáng)州大學(xué) 江蘇 揚(yáng)州 225000)

一、案件引入

隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，城市公共交通對(duì)于市民出行的重要性逐漸加強(qiáng)，特別是在人口眾多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，公共交通問題更是成為治理者首要且必須面臨的城市治理難題。近些年來(lái)，為推進(jìn)城市公交的更好發(fā)展，解決“出行難”問題，各地政府紛紛通過特許經(jīng)營(yíng)的方式，改變公用事業(yè)必須由國(guó)家壟斷的陳舊觀念，推進(jìn)公共交通的民營(yíng)化改革。

但是，在改革的初步成效逐漸顯現(xiàn)的同時(shí)，眾多實(shí)踐性問題也如多米諾效應(yīng)一般接連發(fā)生。此處，筆者以湖北省十堰市的公交停運(yùn)事件引入。①2003年，溫州商人張朝榮買斷了湖北省十堰市18年的城市公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，使十堰市成為了全國(guó)首個(gè)公交事業(yè)全盤民營(yíng)化的城市，城市公交的民營(yíng)化一改公共交通往日在政府直接投資運(yùn)營(yíng)環(huán)境下的僵化困境，經(jīng)營(yíng)投入的增加、交通設(shè)施的更新、管理與服務(wù)體制的企業(yè)改善等種種措施均使十堰公共交通長(zhǎng)期虧損的局面得到好轉(zhuǎn)，可以說是為公共交通運(yùn)營(yíng)注入了新的活力。然而好景不長(zhǎng)，因油價(jià)的上漲，公交票價(jià)卻因民眾等各方壓力的情況下多次交涉無(wú)法上漲，公司運(yùn)營(yíng)虧損局面的出現(xiàn)導(dǎo)致員工對(duì)工資的極度不滿，在而后的五年中，十堰交通公司先后發(fā)生了四次罷工停運(yùn)事件。以2008年4月15日的交通罷工事件為“導(dǎo)火索”，這場(chǎng)備受全國(guó)矚目的公交民營(yíng)化改革在政府匆忙收回公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的窘迫境地下宣告落幕。十堰市的公交回歸國(guó)營(yíng)，公共交通行業(yè)的民營(yíng)化改革以失敗告終，此后十堰市公交的運(yùn)營(yíng)依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼得以發(fā)展，從2008年到2011年每年高達(dá)100萬(wàn)以上的財(cái)政補(bǔ)貼。

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的理論基礎(chǔ)

(一)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)涵義辨析

我國(guó)政府部門在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)負(fù)擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)的建設(shè)和相關(guān)服務(wù)的提供,并被視為是其當(dāng)然職責(zé)。隨著城市化的不斷發(fā)展與生活水平的不斷提高，上海、深圳等城市在90年代的公共事業(yè)市場(chǎng)化變革的優(yōu)先嘗試初展成效，該項(xiàng)變革在全國(guó)各地也相繼展開。直到2015年4月25日，國(guó)家發(fā)改委牽頭并聯(lián)合國(guó)家財(cái)政部、住房建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行六部委共同制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，成為推動(dòng)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展的重要一步。

所謂公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，首要要厘清公用事業(yè)與特許經(jīng)營(yíng)兩個(gè)概念。根據(jù)章教授的觀點(diǎn)，公共事業(yè)是指“通過固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施為公眾或者不特定多數(shù)人提供產(chǎn)品或者傳輸服務(wù)的行業(yè)，包括供電、供氣、供水、供熱、鐵路、城市公共交通、垃圾處理、污水處理等?！雹陲@然前文中提到的十堰公交事件正在此列，即城市公共交通領(lǐng)域。而特許經(jīng)營(yíng)這一概念，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第3條中明確規(guī)定：本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。可見，該規(guī)定將特許經(jīng)營(yíng)看作是公共部門與相對(duì)方法人或者其他組織之間訂立的一種契約。

筆者認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)是政府通過“特許”的方式，將私人部門納入到公用事業(yè)的建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的建設(shè)打破往日無(wú)競(jìng)爭(zhēng)政府壟斷的局面，并且希望有效地利用市場(chǎng)的自有動(dòng)力推動(dòng)公共產(chǎn)業(yè)的再現(xiàn)活力的方式。但值得注意的一點(diǎn)是，我們要將特許經(jīng)營(yíng)區(qū)別于單純的一種行政許可，也就是說，可以將它視為政府與經(jīng)過特定條件篩選進(jìn)入的企業(yè)雙方訂立的一種長(zhǎng)期性的契約關(guān)系。

(二)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)政府規(guī)制的必要性

特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的履行僅僅只是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，在其之前還存在市場(chǎng)準(zhǔn)入問題，而后還存在企業(yè)運(yùn)營(yíng)過程中所生問題和市場(chǎng)退出等一系列的問題。而這每一個(gè)環(huán)節(jié)的問題都需要政府的監(jiān)管與保障，筆者認(rèn)為，這應(yīng)當(dāng)是一種持續(xù)性的政府規(guī)制。

以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行這一階段為例，政府不僅要充當(dāng)好合同一方當(dāng)事人的角色，即一種類似于私法上的義務(wù)；又要充當(dāng)好該特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的規(guī)制者這一角色，即一種行政法上的義務(wù)。從相對(duì)方企業(yè)的角度入手，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目大多密切關(guān)乎著社會(huì)公共利益和第三人利益，在不能明確公私合作合同雙方權(quán)利外延的情況下，會(huì)導(dǎo)致政府監(jiān)管和調(diào)控的不力、身處市場(chǎng)大環(huán)境的企業(yè)無(wú)力應(yīng)對(duì)的情況，如油價(jià)的上漲、市民對(duì)車票價(jià)格上漲的反對(duì)、公交公司勞動(dòng)者對(duì)勞務(wù)報(bào)酬的不滿等種種因素最終導(dǎo)致十堰公交民營(yíng)化的失敗告終。最終民營(yíng)化進(jìn)程只能以損害公共利益和第三人利益潦草收?qǐng)觥Ｏ鄬?duì)方企業(yè)在后續(xù)的特許運(yùn)營(yíng)過程中應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化一系列問題不免有時(shí)出現(xiàn)無(wú)力應(yīng)對(duì)的情形，而此時(shí)，這些后續(xù)的監(jiān)管問題正是政府做好幕后保障者和宏觀調(diào)控者所必須考慮到的。有學(xué)者認(rèn)為：“政府規(guī)制理論也許并不能為行政法學(xué)構(gòu)建全新的知識(shí)體系，但卻能夠?qū)崒?shí)在在的增強(qiáng)行政法學(xué)對(duì)真實(shí)世界行政過程的回應(yīng)能力?！雹塾?guó)的民營(yíng)化革新的過程也始終伴隨著管制體制的變革，政府從服務(wù)的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范的制定者，建立了一整套現(xiàn)行的政府管制體系，構(gòu)成了英國(guó)民營(yíng)化改革成功的制度保障?？梢娬趯⒐踩蝿?wù)轉(zhuǎn)移給私人完成時(shí)就應(yīng)該認(rèn)識(shí)到其角色的轉(zhuǎn)換，從而發(fā)揮出公私合作中政府規(guī)制的優(yōu)勢(shì)作用，甚至可以說如何讓國(guó)家有效的對(duì)公私合作進(jìn)行監(jiān)管是關(guān)系到公司合作成敗的關(guān)鍵之因素。

在現(xiàn)代行政法觀念中，是否能有效對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)制對(duì)政府行使其職權(quán)的能力有一定的要求。政府規(guī)制過多會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)法充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，如相對(duì)充分的競(jìng)爭(zhēng)從而緩解了政府壟斷下的財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、管理僵化等問題；而政府規(guī)制過少，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)無(wú)力應(yīng)對(duì)市場(chǎng)自身的缺陷(我們?cè)诮?jīng)濟(jì)學(xué)中所謂市場(chǎng)失靈)，進(jìn)而演化為公共利益的損害。因此，政府需要明確自身在監(jiān)管中的權(quán)利外延對(duì)于完善我國(guó)政府規(guī)制體系，解決我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中的困境具有理論與實(shí)踐的雙重意義。

三、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀與問題

(一)我國(guó)公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐運(yùn)作與規(guī)制現(xiàn)狀

1.實(shí)踐運(yùn)作

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利在我國(guó)傳統(tǒng)行政法思想中被普遍理解為國(guó)家的公用事業(yè)，尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)行和管理等方面應(yīng)當(dāng)由政府一手承辦，理應(yīng)歸屬于政府建設(shè)管理社會(huì)的當(dāng)然內(nèi)容。新《行政訴訟法》修改后，我國(guó)的給付行政與福利行政時(shí)代的到來(lái)與不斷發(fā)展，傳統(tǒng)行政法思想中的政府承辦特許經(jīng)營(yíng)的觀念受到了普遍的質(zhì)疑，加之實(shí)踐中政府承辦逐漸展現(xiàn)出管理成本較高、程序的公正性存疑等問題，政府“一手包辦”相關(guān)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不合時(shí)宜，正如西方國(guó)家學(xué)者的觀點(diǎn)“強(qiáng)制力逐漸退居幕后已是進(jìn)步國(guó)家法律上的一項(xiàng)特色”。④我國(guó)出現(xiàn)了諸多如上文中提到的十堰市等公共交通民營(yíng)化實(shí)踐體現(xiàn)了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)展實(shí)踐，本文遂以公共交通民營(yíng)化為典型展開論述。

城市公共交通業(yè)的改革發(fā)展得益于城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，而在推進(jìn)城市公交市場(chǎng)化改革的過程中我國(guó)大陸卻屢次受挫(香港地區(qū)是改革成功的典型案例，成功的解決了高密度人口的出行難問題，甚至還實(shí)現(xiàn)了該行業(yè)的盈利性運(yùn)營(yíng)，值得我們借鑒，后文再進(jìn)行詳細(xì)論述)。十堰的失敗是政府在其中的違約行為致使本應(yīng)有的補(bǔ)貼不能到位，民營(yíng)企業(yè)因油價(jià)的上漲等因素虧損嚴(yán)重，無(wú)法維持正常經(jīng)營(yíng)，公交司機(jī)們的工資問題無(wú)法解決多重因素疊加所致。而無(wú)獨(dú)有偶，黃岡、長(zhǎng)沙等公交民營(yíng)化改革的一系列相似性失敗告終，我們可以看到，實(shí)踐中的公共交通民營(yíng)化改革一方面公交公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理滯后、沒有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、到處上下客、公交車檔次較低、缺乏執(zhí)行減免優(yōu)惠政策，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)十分混亂；另一方面政府不按約定頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證、財(cái)政扶持政策不到位、管理職責(zé)確定不明等問題導(dǎo)致監(jiān)管不力最終導(dǎo)致雙方合作的失敗，改革的困境。

2.相關(guān)立法現(xiàn)狀

制度的有力推行同樣必不可缺少政策的不斷制定和完善，國(guó)家發(fā)改委2015年4月牽頭并聯(lián)合六部委共同制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，是目前我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)方面最高效力且最受理論界學(xué)者關(guān)注的制度現(xiàn)狀，將公私合作中的特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)項(xiàng)目的發(fā)展與完善推上了一個(gè)新的臺(tái)階，但是仍然有很大的發(fā)展空間。其中的第18條規(guī)定詳細(xì)地羅列出該類特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求的內(nèi)容，但是就如十堰公交事件的發(fā)生一般，實(shí)踐中的民營(yíng)化運(yùn)行困境并未得以有效解決。油價(jià)的上漲導(dǎo)致公司虧損，從而連鎖性的造成員工對(duì)工資不滿而引發(fā)一系列罷工停運(yùn)。很顯然，民營(yíng)化改革中特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議若不能事先多方面理性分析各方利益，最終受損害最大方仍然是勞動(dòng)者和各公民。目前，我國(guó)國(guó)內(nèi)主要還是以該部門規(guī)章為主，可見國(guó)內(nèi)立法層次還是效力較低，且各部門在各自管轄領(lǐng)域仍然依照自身管轄的事務(wù)范圍各行其是，缺乏使其相互有效銜接的體系性規(guī)定。加之當(dāng)前特許經(jīng)營(yíng)的有關(guān)立法內(nèi)容過于籠統(tǒng)，不利于政府在實(shí)踐層面進(jìn)行有效操作。

(二)我國(guó)公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的問題

實(shí)際上，十堰市并不是公共交通民營(yíng)化改革在國(guó)內(nèi)唯一的失敗案例，類似的事件也在全國(guó)各地相繼發(fā)生著，如2008年長(zhǎng)沙民營(yíng)公交車拒載老人事件。⑤一系列問題的極度相似性不由地引發(fā)我們思考：城市公交等此類公用事業(yè)的民營(yíng)化進(jìn)程，政府對(duì)作為相對(duì)方的民營(yíng)企業(yè)之監(jiān)管外延究竟能涉及到何處？與政府訂立了特許經(jīng)營(yíng)合同的民營(yíng)企業(yè)是否有權(quán)以犧牲公共利益為代價(jià)采取所謂的“自救行為”？筆者認(rèn)為，這些問題應(yīng)當(dāng)在政府與企業(yè)訂立特許經(jīng)營(yíng)合同前就考慮到。

當(dāng)然，公共交通行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)合同的完善也是后文需要重點(diǎn)討論的公私合作改革所需要考慮的重要方面。學(xué)者認(rèn)為，湖北十堰、湖南長(zhǎng)沙等地民營(yíng)企業(yè)進(jìn)軍公共交通屬于“部分民營(yíng)化”的結(jié)果?！安糠置駹I(yíng)化”，即政府責(zé)任并非完全轉(zhuǎn)移給私人，提供公共服務(wù)是政府的應(yīng)然職責(zé)，特許經(jīng)營(yíng)的公私合作中，為了公共利益的有效保護(hù)，政府仍然負(fù)擔(dān)著市場(chǎng)監(jiān)管和服務(wù)擔(dān)保的責(zé)任。“部分民營(yíng)化”經(jīng)過實(shí)踐證明能夠一定程度上一改公交行業(yè)的僵化局面，實(shí)現(xiàn)該行業(yè)的市場(chǎng)從此前的僵化局面實(shí)現(xiàn)行業(yè)市場(chǎng)的短暫“回暖”，可見相較實(shí)質(zhì)民營(yíng)化(即國(guó)家將行政任務(wù)實(shí)際移轉(zhuǎn)給私人，形同放棄該任務(wù)者⑥)，其更適合我國(guó)國(guó)情。但是為什么實(shí)踐中紛紛呈現(xiàn)好景不長(zhǎng)、失敗告終的局面呢？筆者認(rèn)為，導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)可以歸結(jié)為以下幾種原因：

1.我國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)制度尚不健全

特許經(jīng)營(yíng)制度作為我國(guó)公交行業(yè)公私合作制改革主要采取的方式發(fā)展尚不成熟，從而導(dǎo)致了上述一系列問題的出現(xiàn)，想要實(shí)現(xiàn)盡量低的成本支出與盡量高的服務(wù)質(zhì)量并存這一理想目標(biāo)，需要對(duì)公私合作制施行有效的規(guī)制。進(jìn)而能夠達(dá)到防范負(fù)面影響的效果。很顯然，特許經(jīng)營(yíng)制度是從一個(gè)大的方面來(lái)看現(xiàn)存之問題，筆者在后面談到的對(duì)特許經(jīng)營(yíng)公私合作合同雙方的權(quán)利外延問題與對(duì)私人合作者的選擇問題都是該制度中的兩個(gè)重點(diǎn)需要重點(diǎn)關(guān)注的方面，亦是我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)制度尚不健全所帶來(lái)的“副作用”。其中還包括上文提到的相關(guān)立法規(guī)制方面，我國(guó)目前特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)立法方面還存在著一系列亟待解決的問題，如立法層級(jí)較低且權(quán)威性不夠，多部門同時(shí)監(jiān)管的實(shí)踐中出現(xiàn)一些條文相互矛盾、各部門在各自監(jiān)管領(lǐng)域各行其是缺乏統(tǒng)一和有體系的制度規(guī)范，即使已經(jīng)有相關(guān)規(guī)定也在實(shí)踐中難以具體操作等問題。

2.特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的雙方權(quán)利外延的不明確性

我國(guó)通過特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)公共交通業(yè)進(jìn)行改革，然而政府與私人簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議并沒有明確各自的權(quán)利外延，以至于實(shí)踐中的難操作性。我國(guó)實(shí)踐中的公共交通民營(yíng)化改革一方面公交公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理滯后、沒有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、到處上下客、公交車檔次較低、缺乏執(zhí)行減免優(yōu)惠政策，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)十分混亂；另一方面政府不按約定頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證、財(cái)政扶持政策不到位、管理職責(zé)確定不明等問題導(dǎo)致監(jiān)管不力最終導(dǎo)致雙方合作的失敗，改革的困境。因此何如合理界定雙方權(quán)利外延密切得關(guān)乎公共利益。

3.政府對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的私人合作者的選擇程序不夠完善

獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)是毫無(wú)條件的，他們需要具備一定的資質(zhì)條件，也就是說，作為相對(duì)方的企業(yè)必須通過相應(yīng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入前置性程序，才具備訂立特許經(jīng)營(yíng)合作合同的資質(zhì)。比如《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》的第18條用肯定式列舉的方式非常詳盡的規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的主要內(nèi)容?！靶姓黧w正是通過特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)上私人無(wú)法染指的領(lǐng)域，移交給私主體加以經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，同時(shí)再此進(jìn)程中伴生著特許經(jīng)營(yíng)這權(quán)限的具體化。”⑦正如上文所述，公共交通民營(yíng)化并非意味著政府對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的“放手”，相反，政府需要首先對(duì)相對(duì)方企業(yè)把好行政許可的資質(zhì)認(rèn)定這一道關(guān)。門檻過高會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)不夠，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)活力，而門檻過低會(huì)導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)泛濫，不利于公共利益的保護(hù)與政府的監(jiān)管。因此，一方面，政府要把好行政許可的資質(zhì)認(rèn)定這一道關(guān)，特許行業(yè)的民營(yíng)化門檻的高低緊密得關(guān)乎著公共利益與第三人利益是否受損；另一方面，政府對(duì)于私人合作者的選擇要全面衡量各方利益，防止由此產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)“反作用”。筆者將在后文中給出應(yīng)對(duì)上述問題的相關(guān)建議。首先對(duì)完善特許經(jīng)營(yíng)者行政許可的前置程序的經(jīng)營(yíng)者主題選擇上提出幾點(diǎn)建議，隨后結(jié)合湖北十堰公交停運(yùn)一案確定政府與特許經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)的權(quán)利外延，最后側(cè)重強(qiáng)調(diào)對(duì)政府這一幕后保障者的監(jiān)管措施之完善。

四、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的改革方向與完善建議

(一)我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的完善建議

我國(guó)的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展尚不成熟，以城市公共交通民營(yíng)化改革困境入手，我國(guó)公共交通業(yè)的公私合作為典型。十堰、黃岡、長(zhǎng)沙等第接連發(fā)生的一系列公共交通市場(chǎng)化改革困境，讓我們不由去思考，既然市場(chǎng)化作為當(dāng)代新行政法發(fā)展的大趨勢(shì)并無(wú)問題(如香港的公交民營(yíng)化改革的優(yōu)秀前例)，原因是否在于我國(guó)的政府規(guī)制體制和政府的規(guī)制能力。因本文重在解決公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐性問題，筆者將就我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的改革方向，根據(jù)其發(fā)生的不同階段提出幾點(diǎn)建議：

1.完善特許經(jīng)營(yíng)者選擇與市場(chǎng)準(zhǔn)入程序

作為特許經(jīng)營(yíng)的前置性階段，市場(chǎng)準(zhǔn)入的規(guī)制的重要性不言而喻，基于公用事業(yè)的自身屬性，不同于普通市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生在企業(yè)經(jīng)營(yíng)過程中，公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)存在于市場(chǎng)準(zhǔn)入階段，因此政府規(guī)制就顯得異常重要，要求政府必須制定科學(xué)合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和全面有序的操作手段，從而確保進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人均擁有良好的資質(zhì)，可見在新行政法大環(huán)境下對(duì)于政府自身管制能力要求日益提高。

我國(guó)在《行政許可法》第53條只規(guī)定招標(biāo)、拍賣作為特許經(jīng)營(yíng)者的選擇機(jī)制?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第15條只羅列了招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判的等方式來(lái)作為特許經(jīng)營(yíng)者的選擇機(jī)制。而相關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章還存在競(jìng)爭(zhēng)性談判、招募、轉(zhuǎn)讓、委托的選擇機(jī)制，這顯然是缺乏上位法依據(jù)的，故這些方式是否具有合法性值得質(zhì)疑。⑧加之現(xiàn)行法規(guī)、法規(guī)中的規(guī)定過于原則性和籠統(tǒng)，不利于現(xiàn)實(shí)操作，這也側(cè)面的反映了我國(guó)對(duì)于行政程序法的發(fā)展還不成熟。

筆者認(rèn)為，相比較拍賣、轉(zhuǎn)讓和委托的方式，公開招標(biāo)、招募與競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式在我國(guó)環(huán)境下更為可行。拍賣方式其實(shí)在很大程度上把所謂的主動(dòng)權(quán)更多的賦予給想要進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)者，這就違背了特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入的設(shè)置目的，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目往往密切關(guān)乎公共利益且具有天生的壟斷屬性，故競(jìng)爭(zhēng)者選擇機(jī)制必須加以嚴(yán)控。轉(zhuǎn)讓和委托的方式不利于激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)者的有力競(jìng)爭(zhēng)，無(wú)法進(jìn)行有效的篩選。而公開招標(biāo)的方式有利于使政府設(shè)置的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制更加公開、透明、公正，保護(hù)了各方的利益，這恰恰與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制設(shè)置的最終目的不謀而合。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)性談判可以作為一種輔助方式加以規(guī)制。

2.明確特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議雙方的權(quán)利外延

公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)往往涉及多方利益，政府與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間訂立的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不單單涉及政府與特許經(jīng)營(yíng)雙方的利益，因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目其自身的壟斷屬性所在，社會(huì)與第三人利益往往與其密切聯(lián)系，而現(xiàn)實(shí)生活中，往往這種第三人利益處于一種弱勢(shì)的地位，政府此時(shí)代表著普遍的社會(huì)消費(fèi)者的意志與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利應(yīng)進(jìn)行謹(jǐn)慎且全面的考慮。

首先，政府規(guī)制權(quán)本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)與特許經(jīng)營(yíng)者通過簽訂合同的方式，行政機(jī)關(guān)將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予符合特定條件的特許經(jīng)營(yíng)者，從而作為授權(quán)者對(duì)其權(quán)利的行使進(jìn)行監(jiān)督管理的一種權(quán)力，其目的在于確保權(quán)力行使的公益性。⑨政府在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中具有評(píng)估、變更、解除、定價(jià)等權(quán)利，而這也正是政府進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)制的必要手段。其次，擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)方企業(yè)，即已經(jīng)經(jīng)過了嚴(yán)格的篩選機(jī)制并具有相應(yīng)資質(zhì)的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)。隨著給付行政的不斷發(fā)展，在現(xiàn)代行政法規(guī)制中，政府往往運(yùn)用政府指導(dǎo)和行政合同的柔和方式取代了傳統(tǒng)規(guī)制中的行政命令等強(qiáng)制性方式，而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議也一定程度上體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)福利最大化的追求。盡管在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，往往政府保留了大量的政府特權(quán)和主導(dǎo)性權(quán)利條款(如行政主體可依法調(diào)整產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，行政主體擁有依法收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、單方解除合同的權(quán)利，行政主體可對(duì)特許經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督等)，⑩這也是行政合同區(qū)別于一般私法上的合同的特有屬性，政府作為行政主體如若不對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)加以此類限制，使其相較于政府處于一種相對(duì)弱者地位，后果將會(huì)不堪設(shè)想，擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在市場(chǎng)中的不受限制的壟斷地位將會(huì)嚴(yán)重危害社會(huì)公共利益與社會(huì)普通消費(fèi)者的利益。

但特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)在該協(xié)議中仍然應(yīng)該享有一定的自主選擇與協(xié)商的權(quán)利，并且在合同的執(zhí)行過程中受法律的保護(hù)，政府若出現(xiàn)違約情形應(yīng)該依法進(jìn)行相應(yīng)責(zé)任追究，即可以提起相應(yīng)的行政訴訟或行政復(fù)議尋求救濟(jì)。

(二)我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)退出階段的政府規(guī)制

市場(chǎng)退出階段作為公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的最后階段，意味著政府與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議之終結(jié)。基于前文說到的該協(xié)議的自身屬性，這一解除的順利與否將直接或間接地影響到社會(huì)公共利益或第三人利益，因此建立與完善特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)退出機(jī)制同樣至關(guān)重要，而這卻往往容易在實(shí)踐中被輕視，故筆者特列一節(jié)加以闡述。

特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)退出階段可以大致分為兩種：一種情況是因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議的期滿而退出，這種情況本文無(wú)需加以討論；另一種情況即在協(xié)議尚未期滿卻因違約或其他原因而導(dǎo)致的市場(chǎng)退出，如十堰公交民營(yíng)化改革最終以政府收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)落幕，這種情況正是正文需要重點(diǎn)分析的情況。十堰市政府在事件發(fā)生后匆忙收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為實(shí)在值得商榷，政府作出的每一個(gè)行政決定都應(yīng)當(dāng)考慮保護(hù)信賴?yán)娴刃姓ɑ驹瓌t，防止行政決定的朝令夕改。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮在政府作出撤回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)決定之前，必須事先告知特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)、相關(guān)主管部門、社會(huì)各消費(fèi)者等有相關(guān)利害關(guān)系的人有聽證的權(quán)利，涉及重大公共利益的一些情況政府也可以依職權(quán)組織相關(guān)聽證會(huì)并告知相關(guān)利害關(guān)系人。其次，在政府的臨時(shí)接管方面也應(yīng)當(dāng)加以謹(jǐn)慎考慮，臨時(shí)接管是指在法定情形具備時(shí)，行政主體所采取的強(qiáng)制性接收和管理，其主要目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。本文討論當(dāng)發(fā)生協(xié)議尚未期滿卻因違約或其他原因而導(dǎo)致的市場(chǎng)退出的情形時(shí)，如十堰政府匆忙強(qiáng)制收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，該如何處置的問題。筆者認(rèn)為，強(qiáng)制接管的主體應(yīng)該加以嚴(yán)格限定，例如設(shè)定和監(jiān)管該特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的相對(duì)應(yīng)行政部門或者指定的專業(yè)人士。這是因?yàn)橹鞴茉擃I(lǐng)域的相關(guān)部門在長(zhǎng)期實(shí)踐中對(duì)該專門事物相較其他機(jī)關(guān)更為熟悉。

五、結(jié)語(yǔ)

以湖北十堰公共交通民營(yíng)化改革的困境為典型，可以看出在當(dāng)代給付行政與福利行政的大環(huán)境下，我國(guó)的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)還尚處在發(fā)展完善期。一些問題尚待解決，如政府監(jiān)管機(jī)制的不健全、相關(guān)規(guī)章規(guī)定無(wú)法律依據(jù)且與實(shí)踐不能有效銜接、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的雙方權(quán)利外延的不明確性、政府對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的私人合作者的選擇程序不夠完善等。本文通過對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的改革方向提出建議，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的有效規(guī)制、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的高效運(yùn)行的目標(biāo)?？偨Y(jié)出下列改革和發(fā)展建議：

其一，完善完善特許經(jīng)營(yíng)者選擇與市場(chǎng)準(zhǔn)入程序；其二，正確界定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的行政合同性質(zhì)，并明確雙方的權(quán)利外延；其三，完善特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)退出機(jī)制這一最后環(huán)節(jié)。此外，這一改革仍需結(jié)合經(jīng)濟(jì)法等其他領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)不斷推進(jìn)和完善，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的有效銜接，使我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與相關(guān)政府規(guī)制體制日漸完善。

【注釋】

①丁補(bǔ)之.十堰：一場(chǎng)突發(fā)的公交車停運(yùn)風(fēng)波.南方周末,2008年2月28日.

②章志遠(yuǎn).行政任務(wù)民營(yíng)化法治研究.中國(guó)政法大學(xué)出版社,2014,264.

③章致遠(yuǎn).民營(yíng)化、規(guī)制改革與新行政法的興起.中國(guó)法學(xué),2009,2.

④【英】Dennis Lloyd.法律的理念.張茂柏譯，臺(tái)灣聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)公司,1984:34.

⑤楊興云.長(zhǎng)沙公交民營(yíng)化：老無(wú)所依.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),2008年4月2日.

⑥陳敏.行政法總論.新學(xué)林出版社,2012:672.

⑦周佑勇.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利的生成邏輯與法治邊界——經(jīng)由現(xiàn)代城市交通民營(yíng)化典型案例的鉤沉.法學(xué)評(píng)論,2015,6.

⑧章志遠(yuǎn),李明超.公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法問題研究.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009,6.

⑨黃若琳.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的行政特權(quán)規(guī)制研究.中國(guó)政法大學(xué),2013年碩士學(xué)位論文:20.

⑩李霞.輪特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)——以公私合作為背景.行政法學(xué)研究,2015,1.