(昆明理工大學(xué) 云南 昆明 650000)

2016年，我國(guó)首次建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，明確對(duì)各省區(qū)市實(shí)行年度評(píng)價(jià)、五年考核機(jī)制，以考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)?？己宿k法指出，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核在資源環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域有關(guān)專項(xiàng)考核的基礎(chǔ)上綜合開(kāi)展，采取評(píng)價(jià)和考核相結(jié)合的方式。該評(píng)價(jià)以綠色發(fā)展指標(biāo)體系為參照，主要評(píng)估各地區(qū)資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、增長(zhǎng)質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等方面的變化趨勢(shì)和動(dòng)態(tài)進(jìn)展，生成各地區(qū)的綠色發(fā)展指數(shù)。并且，該年度評(píng)價(jià)結(jié)果將納入目標(biāo)考核。考核優(yōu)秀地區(qū)將受到通報(bào)表?yè)P(yáng)，考核不合格地區(qū)將被通報(bào)批評(píng)。并且對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害明顯、責(zé)任事件多發(fā)的地區(qū)，黨政主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)負(fù)責(zé)人將被追究責(zé)任。

制度的出臺(tái)對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)意義是重大的：其一是有利于完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，更全面衡量發(fā)展質(zhì)量和效益；其二是有利于引導(dǎo)地方各級(jí)黨委和政府形成正確的政績(jī)觀，讓地方自覺(jué)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。其三是有利于加快推動(dòng)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。但是在實(shí)踐當(dāng)中，也折射出了制度的諸多缺陷和不足，筆者將從以下論述中展開(kāi)。

一、生態(tài)文明建設(shè)中績(jī)效評(píng)估考核制度的理論基礎(chǔ)

(一)政府績(jī)效管理理論。自20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)衰退、生產(chǎn)力下降、環(huán)境污染、社會(huì)問(wèn)題突出，使傳統(tǒng)官僚體制遭到質(zhì)疑和抵制，政府績(jī)效管理理論就是在這種背景下產(chǎn)生，以改進(jìn)政府管理方式為目的，幫助政府應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。其重點(diǎn)在于要求政府在行政管理過(guò)程中注重績(jī)效意識(shí)，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先。既要求政府以戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)樹(shù)立明確的績(jī)效目標(biāo)，又強(qiáng)調(diào)結(jié)果主義而非目標(biāo)主義，并且主張政府引用企業(yè)化的管理方式。其核心，在于將政府管理職能向社會(huì)和公民放權(quán)。

(二)行政效率理論。行政效率是政府管理者必須追求的價(jià)值目標(biāo)，行政效率理論認(rèn)為，只要政府管理者提高了行政效率，那么政府績(jī)效就相應(yīng)地得到了提升。基于此，政府在設(shè)置績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須將行政效率納入考核體系，強(qiáng)調(diào)合理利用行政資源，花費(fèi)最少的時(shí)間和資源實(shí)現(xiàn)最大的行政效果。因此，在設(shè)計(jì)政府績(jī)效考核體系時(shí)，必須同時(shí)考慮建立合適的規(guī)章制度以及經(jīng)濟(jì)和效率的衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)新公共服務(wù)理論。與上述理論不同的是，新公共服務(wù)理論不單認(rèn)為政府是公共事務(wù)管理者和公共服務(wù)提供者，其在進(jìn)行公共管理時(shí)更應(yīng)重視公共利益，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的公眾參與，認(rèn)為政府應(yīng)秉承服務(wù)公民的理念進(jìn)行社會(huì)管理，并積極向公民放權(quán)。

二、生態(tài)文明建設(shè)中績(jī)效評(píng)估考核制度的缺陷

(一)GDP在績(jī)效考核中的比例過(guò)高。改革開(kāi)放以后，我國(guó)確定了“ 以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本國(guó)策。 在這一思想的指導(dǎo)下 ，各級(jí)政府的最重要目標(biāo)都轉(zhuǎn)變?yōu)樵诒３稚鐣?huì)穩(wěn)定的前提下，大力發(fā)展本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)， 提高居民生活水平。相應(yīng)地，政府的績(jī)效考核也主要是把政府官員在任期間的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況作為依據(jù)，官員的“升降任免”大都與該項(xiàng)指標(biāo)的完成情況息息相關(guān)。

但是目前在現(xiàn)在環(huán)保工作的有序推動(dòng)之下，越來(lái)越多的地方政府將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入干部政績(jī)考核之中，同時(shí)隨著科學(xué)發(fā)展觀不斷深入人心，以往的“GDP 至上”“以總量論英雄”等不合理的發(fā)展觀念得到了一定程度的糾正。 然而，受過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)以 GDP 為主要指標(biāo)的考核制度影響，“重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，輕生態(tài)建設(shè)”等政績(jī)觀的誤區(qū)仍然存在。在追求GDP增長(zhǎng)的激勵(lì)下，地方政府更加傾向于將資源配置集中在有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域，而對(duì)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)關(guān)注不足。生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)仍然未置于足夠重要的位置，一些研究將干部績(jī)效考核指標(biāo)劃分為硬指標(biāo)和軟指標(biāo)兩類，認(rèn)為對(duì)于資源環(huán)境等軟指標(biāo)的考核來(lái)說(shuō)，雖然各級(jí)政府都積極貫徹中央的規(guī)定，但在實(shí)際考核中，制度和法律手段往往是缺位的。

(二)生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效考核的主體過(guò)于單一。在我國(guó)，對(duì)地方政府部門的績(jī)效考核通常是由上級(jí)政府部門來(lái)完成的，這對(duì)地方政府提高執(zhí)政水平有一定的動(dòng)力作用。 但自上而下、主體單一的考核模式也存在著一定的局限性， 此模式不能排除地方政府忙于應(yīng)付上級(jí)，只做表面工作，而使生態(tài)文明建設(shè)流于形式的可能性。同時(shí)，此模式把公眾與社會(huì)團(tuán)體排除在了參與對(duì)地方政府生態(tài)文明建設(shè)工作考核的機(jī)會(huì)之外，降低了公眾的政治參與度與對(duì)地方政府生態(tài)考核的準(zhǔn)確性。

而生態(tài)文明建設(shè)涉及自然環(huán)境、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化思想、法律法規(guī)等方方面面，與群眾生活直接相關(guān)，相關(guān)主體都應(yīng)參與評(píng)價(jià)考核，這樣才能更全面、準(zhǔn)確反映生態(tài)文明建設(shè)成效。

(三)績(jī)效考核周期設(shè)定不具體。2016年12月中辦國(guó)辦印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，要求實(shí)行年度評(píng)價(jià)、五年考核，每個(gè)五年規(guī)劃期結(jié)束后開(kāi)展一次考核。因?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，要通過(guò)一步一步努力來(lái)實(shí)現(xiàn)，需要制定階段性完成目標(biāo)，進(jìn)行階段性評(píng)價(jià)考核。因此生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)考核需要一個(gè)合理的考核周期，一般與年度考核相結(jié)合。同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效要進(jìn)行中長(zhǎng)期的評(píng)價(jià)考核，如與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃評(píng)估相結(jié)合，這樣才能全面反映被考核對(duì)象較長(zhǎng)時(shí)期的生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效和發(fā)展趨勢(shì)。但是目前地方政府每屆任期為五年，上級(jí)對(duì)其考核也主要看這五年內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r，較短的任期與較為漫長(zhǎng)而循序漸進(jìn)的生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程，矛盾也就產(chǎn)生了。

三、生態(tài)文明建設(shè)中績(jī)效考核體系的重構(gòu)

(一)以科學(xué)發(fā)展觀來(lái)協(xié)調(diào)GDP 與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系。改革開(kāi)放后，“又快又好”的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式成為當(dāng)時(shí)特定歷史時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中國(guó)為積累資本、打開(kāi)局面的不得已之舉。 而如今，中國(guó)之 GDP 總量已躍居世界第二，完全具備了 GDP 與生態(tài)文明兩手一起抓的條件， 甚至于已存在可以適當(dāng)放緩 GDP 增速來(lái)促生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)資本。這也要求政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，把生態(tài)文明建設(shè)作為評(píng)價(jià)考核的重要內(nèi)容。這就要求科學(xué)確定生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核內(nèi)容和指標(biāo)體系，突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)文化培育、生態(tài)制度完善等方面的要求，并且要大幅增加生態(tài)文明建設(shè)的考核權(quán)重，降低GDP在績(jī)效考核當(dāng)中的比重。

(二)適當(dāng)擴(kuò)大考核主體，突出體現(xiàn)公眾滿意度。生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系群眾福祉，目的就是為了讓群眾生活更美好。群眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)效果有直接感受，是最有資格評(píng)價(jià)生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效，通過(guò)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把群眾滿意度作為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的重要依據(jù)。需要注意的是，在具體選擇參與評(píng)價(jià)考核的群眾時(shí)，應(yīng)讓他們充分掌握相關(guān)信息，提高評(píng)價(jià)考核意見(jiàn)的準(zhǔn)確性與客觀性。

(三)合理確認(rèn)績(jī)效考核周期，明確考核時(shí)間。對(duì)一名領(lǐng)導(dǎo)干部而言，還要綜合考慮任期與生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核周期，實(shí)行年度考核與任期考核相結(jié)合，全面評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效，使其在任期內(nèi)扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。并且確定責(zé)任追究機(jī)制，即使在領(lǐng)導(dǎo)干部任期結(jié)束后，也能夠追究其在生態(tài)文明建設(shè)當(dāng)中的相關(guān)責(zé)任，同時(shí)對(duì)于績(jī)效成績(jī)突出的，也不能因?yàn)槠潆x任而抹殺其功績(jī)。