李曦輝

對口支援工作是一項政策性很強的現(xiàn)實工作，它的產(chǎn)生并非來自理論推演，而是產(chǎn)生于社會主義中國的偉大實踐，后經(jīng)學者基于各自的學科背景進行整理升華，才演變成了一個具有理論意味的命題，所以，研究對口支援問題具有很強的政策意義。

一、中國對口支援的緣起

關于對口支援的定義，目前理論界莫衷一是，有人認為：所謂對口支援，即結(jié)對支援，指國家的一個區(qū)域或行業(yè)與另一個區(qū)域或行業(yè)結(jié)對形成支援關系，從而有效發(fā)揮兩個區(qū)域或行業(yè)的優(yōu)勢。發(fā)展經(jīng)濟學專家認為，對口支援指發(fā)達地區(qū)給欠發(fā)達地區(qū)提供各種幫助，從而促進欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小地區(qū)之間差距的政策。從政治層面來看，對口支援的主要目的是確保政治穩(wěn)定，是國家為實現(xiàn)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展而采取的特殊政策安排。社會學專家認為，對口支援是一種政府間的慈善行為。公共財政學專家認為，對口支援是不同行政級別政府之間的財政平衡。公共管理學專家認為，對口支援是不同區(qū)域或行業(yè)進行合作與交流的方式。

對口支援工作肇始于新中國成立初期。在新中國成立之初，每到農(nóng)忙或農(nóng)村遭遇洪澇旱情的時候，城市中的各個部門就會指派工作人員到農(nóng)村幫忙。對口支援概念形成于1960年3月20日《山西日報》的一篇社論，社論指出：20世紀50年代末，山西經(jīng)緯紡織機械廠與曙光公社采取工廠包公社、對口支援的新形式，在修配機械、供應農(nóng)具、培訓技術(shù)人才以及建設副食品生產(chǎn)基地等方面取得突破。1960年3月23日《人民日報》在轉(zhuǎn)引《山西日報》社論時強調(diào)，對于廠社對口協(xié)作這一新生事物，如何看到它的主流，扶持它健康地發(fā)展、壯大，是我們的一項政治任務。而對少數(shù)民族地區(qū)的對口支援，則始于1979年4—5月在北京召開的全國邊防工作會議，會議提出國家將加強邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的建設，組織內(nèi)地?。ㄊ校谥г吘车貐^(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。會議確定了東部發(fā)達?。ㄊ校谥гF州、廣西、新疆等8個省（區(qū)）的方案，從此拉開了對特殊民族地區(qū)全面性制度化對口支援的序幕。

在定義上都無法達成共識的對口支援工作，顯然是不可能有統(tǒng)一模式的，它需要嚴格的分類，提出切合各類對口支援工作方式實際的治理方式與工作思路，才可能取得理想的效果。為此，我們將對口支援分成5類進行研究，即特殊民族地區(qū)全面性對口支援、重大工程實施地區(qū)補償性對口支援、貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援、基本公共服務落后地區(qū)專項性對口支援、嚴重災害地區(qū)應急性對口支援，研究不同類型對口支援的政策目標、治理機制、評價體系以及經(jīng)驗和教訓，為今后的對口支援工作提供明確的方向，從而提高對口支援工作的水平。

有人認為，沿海發(fā)達地區(qū)與東北地區(qū)的對口合作也屬于對口支援的一種類型，我們認為，這種對口合作只是由中央政府倡導在各?。ㄊ校┲g展開的一種市場行為，不涉及人財物的橫向轉(zhuǎn)移支付，不屬于對口支援的范疇，故本文不予研究。

二、中國對口支援的5大類型

有關對口支援問題，國內(nèi)外學者都有過深入的研究，也推出了一系列的研究成果，但是分類研究對口支援問題的成果還不多，特別是研究類別之間區(qū)別與聯(lián)系的成果就更少見，而這恰恰是做好新時代對口支援工作必不可少的重要環(huán)節(jié)，需要我們認真研究。

1.特殊民族地區(qū)全面性對口支援

從中國少數(shù)民族地區(qū)的地理分布來看，其與西部地區(qū)具有很大程度的重合性，對少數(shù)民族地區(qū)的對口支援，基本上也是東部地區(qū)對西部地區(qū)的對口支援，其理論支點是鄧小平同志提出的“兩個大局”理論。1988年9月，鄧小平同志強調(diào)，“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局?！雹?/p>

“兩個大局”理論是鄧小平同志的創(chuàng)造性總結(jié)，是在中國社會主義實踐基礎上得以升華的，特別是對少數(shù)民族地區(qū)的對口支援是“兩個大局”理論的重要實踐基礎。有學者總結(jié)，新中國成立后，盡管少數(shù)民族的政治地位實現(xiàn)了與漢族的平等，但經(jīng)濟差距依然較大。因此，為了有效促進邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小其與東部地區(qū)的經(jīng)濟差距，國家于20世紀五六十年代提出了對口支援的設想，希望通過資源配置實現(xiàn)對少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟援助，這就是民族地區(qū)對口支援的初衷。這一時期的少數(shù)民族地區(qū)對口支援工作，最終目標是民族平等、民族團結(jié)。毛澤東同志也說過：“要誠心誠意積極幫助各少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟和文化。”②周恩來同志也曾經(jīng)強調(diào)，中央人民政府一定要改善少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟，如果少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟上不發(fā)展，那就不是真正的平等。在新中國成立初期，少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)力水平極其低下，對口支援工作的中心就是促進其經(jīng)濟發(fā)展，提高其生產(chǎn)力水平。

進入21世紀，對少數(shù)民族地區(qū)的對口支援重心發(fā)生了變化。2010年，胡錦濤同志在第一次中央新疆工作座談會上強調(diào)，要把促進就業(yè)放在更加突出的位置，全面推進就業(yè)行動計劃，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，政府投資項目優(yōu)先吸納當?shù)貏趧恿蜆I(yè)，支持勞動密集型企業(yè)、中小企業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵在疆企業(yè)吸納當?shù)鼐蜆I(yè)困難人員就業(yè)，鼓勵新疆機關事業(yè)單位在同等條件下優(yōu)先錄用少數(shù)民族人員，鼓勵新疆大專院校畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村就業(yè)，尤其是到困難地區(qū)的農(nóng)村基層就業(yè)，組織新疆勞動力到內(nèi)地務工經(jīng)商。要提高各族群眾就業(yè)能力，加強語言、技能、法制培訓，做好就業(yè)援助工作，解決好大專院校畢業(yè)生、下崗失業(yè)人員、農(nóng)村富余勞動力就業(yè)困難問題，及時解決零就業(yè)家庭就業(yè)問題。

經(jīng)過數(shù)十年的對口支援，少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)力水平得到顯著提升，經(jīng)濟發(fā)展進程已經(jīng)與全國同步，這時的主要矛盾是由于民族語言、文化等方面的差異，致使少數(shù)民族群眾個體沒能很好地與全國人民實現(xiàn)共同富裕，民生問題成了對口支援的重要問題。新時代對口支援少數(shù)民族地區(qū)工作面臨的形勢與任務也發(fā)生了實質(zhì)性變化。有學者認為，第一次中央新疆工作座談會是在西部大開發(fā)戰(zhàn)略穩(wěn)步實施、中國周邊國際態(tài)勢變化、新疆經(jīng)濟社會發(fā)展的背景下召開的，未來新疆工作的核心內(nèi)容之一，是在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，不斷改善民生，鞏固社會穩(wěn)定，使新疆成為中國西部地區(qū)發(fā)展和向中亞、南亞輻射的重要樞紐。學者們認為，關注對口支援民族地區(qū)工作的重心排序是：一是東部地區(qū)或者發(fā)達地區(qū)與邊疆少數(shù)民族地區(qū)能否通過對口支援更加團結(jié)。二是通過對口支援能否實現(xiàn)由經(jīng)濟的梯度發(fā)展走向均衡發(fā)展。三是對口支援能為國家重大戰(zhàn)略提供多大貢獻。對民族地區(qū)的對口支援，首先是要解決國家統(tǒng)一、民族團結(jié)問題；其次是國家發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，民族地區(qū)應該通過對口支援成為國民經(jīng)濟發(fā)展的重心，而不是一味地進行扶持。這恰好與黨的十九大報告指出的我們要“更加自覺地維護我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益，堅決反對一切分裂祖國、破壞民族團結(jié)和社會和諧穩(wěn)定的行為”“深化民族團結(jié)進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”相吻合。

國家統(tǒng)一、民族團結(jié)，應該是今后一個時期對新疆、西藏及四省藏區(qū)全面性對口支援工作的主要奮斗目標，對口支援的各項工作都應圍繞這個總目標來進行。當前中國具體的省（市）對口支援關系見表1、表2、表3。

表1 對口支援西藏?。ㄊ校┙Y(jié)對關系表

表2 對口支援四省藏區(qū)?。ㄊ校┙Y(jié)對關系表

表3 對口支援新疆?。ㄊ校┙Y(jié)對關系表

2.重大工程實施地區(qū)補償性對口支援

重大工程實施地主要指三峽庫區(qū)和南水北調(diào)中線水源地的丹江口庫區(qū)，由于實施超越地區(qū)自身利益的重大工程，而開展的對口支援工作。三峽工程建設始于20世紀90年代，是一項規(guī)模浩大的生態(tài)改造工程，受益地超出了庫區(qū)的范圍，單由當?shù)刎斦沓袚こ淘靸r之外的各種衍生成本，顯然是難以承受的，于是，中國就創(chuàng)造出了對口支援的一種新形式，即重大工程實施地區(qū)補償性對口支援。為了三峽工程的有效實施，1992年3月27日，國務院辦公廳發(fā)布《關于開展對三峽工程庫區(qū)移民工作對口支援的通知》，明確指出，做好三峽庫區(qū)移民工作，不僅是湖北、四川兩省的任務，也需要各地區(qū)、各部門的廣泛支持。1993年8月19日，《長江三峽工程建設移民條例》公布實施，明確規(guī)定，三峽工程移民安置堅持國家扶持、政策優(yōu)惠、各方支援、自力更生的原則，正確處理國家、集體、個人之間的關系；三峽工程移民安置工作實行中央統(tǒng)一領導、分省負責、縣為基礎的管理體制；國家鼓勵和支持國務院有關部門和各省（市、區(qū)）采取多種形式，從教育、科技、人才、管理、信息、資金等方面，對口支援三峽庫區(qū)移民安置。三峽庫區(qū)主要涉及20個縣（市、區(qū)），由全國26個省（市、區(qū)）對口支援（見表4）。

表4 三峽庫區(qū)移民工作對口支援關系一覽表

丹江口庫區(qū)是南水北調(diào)中線工程的重要水源地，北調(diào)的南水直接供京津兩市生產(chǎn)、生活之用，是華北地區(qū)兩個特大型城市的重要水源地，其資源開發(fā)與收益存在著極其嚴重的非對稱性。為此，國家創(chuàng)造了重大工程實施地區(qū)對口支援的又一種新形式，即受益地對工程實施地的對口支援（見表5）。國務院還專門發(fā)函《國務院關于丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作工作方案的批復》，使丹江口庫區(qū)的對口支援工作制度化、權(quán)威化。

這種形式的對口支援工作，主要是基于中國沒有實行縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付體系，從而導致轉(zhuǎn)移支付均等化功能不足；進而導致財力與事權(quán)不匹配，形成了中國財政體制的主要矛盾；現(xiàn)行的重大工程實施地區(qū)對口支援成為實現(xiàn)財力與事權(quán)相匹配的現(xiàn)實路徑，有利于財政均衡體系的進一步完善。還有學者認為，成熟的國家財政均衡機制主要包括財政權(quán)利均衡、財政權(quán)力均衡、公共服務均衡等。同時，其具有國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的平衡功能、調(diào)節(jié)功能、制衡功能。以三峽工程、丹江口庫區(qū)工程實施地為代表的對口支援，其目的就是創(chuàng)造出一種具有中國特色、切實可行的地區(qū)間財政均衡方式。

表5 丹江口庫區(qū)對口支援關系一覽表

3.貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援

1992年，鄧小平在南方談話中提出，一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展起來的地區(qū)，最終達到共同富裕。解決的辦法之一，就是先富起來的地區(qū)多繳點利稅，支持貧困地區(qū)的發(fā)展。當然，太早這樣辦也不行，現(xiàn)在不能削弱發(fā)達地區(qū)的活力，也不能鼓勵吃“大鍋飯”。在中國達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題。到那個時候，發(fā)達地區(qū)要繼續(xù)發(fā)展，并通過多繳利稅和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式大力支持不發(fā)達地區(qū)。在此基礎上，1994年，國務院發(fā)布《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，提出到2000年底基本解決當時全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，由此拉開了中國扶貧工作的序幕。2015年11月29日，中共中央、國務院發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，標志著中國扶貧攻堅工作到了決勝階段。在扶貧攻堅過程中，中國提出貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援模式，推出東西扶貧協(xié)作（1996年7月國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務院扶貧開發(fā)領導小組《關于組織經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告》中提出的）、支持贛南等原中央蘇區(qū)（以2012年國務院發(fā)布的《關于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》為標志）、對口幫扶貴州（以2013年國務院辦公廳發(fā)布的《關于開展對口幫扶貴州工作的指導意見》為開端）等支援模式。東西扶貧協(xié)作和支持贛南等原中央蘇區(qū)對口支援關系見表6和表7。

2013年，國務院決定由遼寧、上海、江蘇、浙江、山東、廣東等6?。ㄊ校┑?個城市分別對口幫扶貴州的8個市（州），幫扶期限為2013—2020年，直至脫貧致富奔小康。具體幫扶關系見表8。

表6 東西扶貧協(xié)作對口支援關系一覽表

關于貧困問題的后果，趙武等（2015）認為，就不同的區(qū)域和不同的群體而言，不平衡不協(xié)調(diào)的問題依然非常突出，無論是收入水平引起的絕對貧困，還是收入差距過大導致的相對貧困，都會損害經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。由于收入不平衡是反映地區(qū)內(nèi)、地區(qū)間經(jīng)濟社會發(fā)展差異的重要指標，由此引致的地區(qū)發(fā)展差距，將會影響資源配置的規(guī)模與范圍效益，進而導致國民經(jīng)濟發(fā)展面臨較大問題。按照艾爾弗雷德·錢德勒的解釋是，規(guī)模經(jīng)濟是當生產(chǎn)或經(jīng)銷單一產(chǎn)品的單一經(jīng)營單位所增加的規(guī)模減少了生產(chǎn)或經(jīng)銷的單位成本時導致的經(jīng)濟；聯(lián)合生產(chǎn)或經(jīng)銷經(jīng)濟是利用單一經(jīng)營單位內(nèi)的生產(chǎn)或銷售過程來生產(chǎn)或銷售多于一種產(chǎn)品而產(chǎn)生的經(jīng)濟。只有消滅了貧困，區(qū)域間、群體間經(jīng)濟社會發(fā)展趨于平衡協(xié)調(diào)，才會產(chǎn)生規(guī)模與范圍效益。

由此看來，貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援的直接目標是國內(nèi)所有區(qū)域間、群體間實現(xiàn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，最終目標是全體人民共享改革開放成果。

4.基本公共服務落后地區(qū)專項性對口支援

有學者認為，基本公共服務是一定階段維護本國經(jīng)濟社會穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力、保護個人最基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所必須提供公共服務的最小范圍和邊界。還有學者認為，基本公共服務指建立在一定社會共識基礎上，能滿足居民基本需求且全體公民普遍享有的公平可及的服務，具有非競爭性、非排他性、市場供應不足等特征。現(xiàn)階段中國基本公共服務范圍包括：一是通過為全體公民提供平等的就業(yè)服務、基本養(yǎng)老保險、基本生活保障和基本住房保障等基本公共服務，保障人的基本生存權(quán)；二是通過提供公共醫(yī)療衛(wèi)生和基本醫(yī)療保險等基本公共服務，保障人的基本健康權(quán)；三是通過提供公共教育、文化體育、公共基礎設施、環(huán)境保護和公共安全等基本公共服務，保障人的自我發(fā)展權(quán)。公民的基本生存權(quán)是各級政府必須履行的職責，不需要其他各級政府提供關照，而基本健康權(quán)、自我發(fā)展權(quán)等相對個性化的高層次人權(quán)，則會因各地政府的財力不同而存在支撐力度的差異，需要發(fā)達地區(qū)政府對欠發(fā)達地區(qū)政府提供必要的人、財、物支持。筆者主要根據(jù)衛(wèi)生對口支援、教育對口支援進行必要的分析。

表7 支持贛南等原中央蘇區(qū)對口支援關系一覽表

表8 對口幫扶貴州支援關系一覽表

1983年8月，國家發(fā)布《關于經(jīng)濟發(fā)達省市對口支援邊遠少數(shù)民族地區(qū)衛(wèi)生事業(yè)建設的實施方案》，要求發(fā)達地區(qū)的衛(wèi)生部門對邊遠少數(shù)民族地區(qū)的支援（見表9），應當按照中央的部署，與經(jīng)濟技術(shù)方面的支援和協(xié)作同步進行。事實也正是如此，比如對口援疆的19個省（市）、對口援藏的17個省（市），就是在組織經(jīng)濟技術(shù)對口支援的同時，派出衛(wèi)生醫(yī)療隊，組團對口支援新疆、西藏。時任衛(wèi)生部黨組書記張茅在2012年全國衛(wèi)生系統(tǒng)對口支援新疆工作座談會上指出，衛(wèi)生援疆工作穩(wěn)步推進，新疆衛(wèi)生事業(yè)得到快速發(fā)展：基本醫(yī)療保障水平不斷提高，保障范圍不斷擴大；政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)全部實施國家基本藥物制度，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)綜合改革穩(wěn)步推進；基層醫(yī)療衛(wèi)生服務條件得到明顯改善，水平得到顯著提升；基本公共衛(wèi)生服務均等化有效落實，國家重大公共衛(wèi)生服務項目全面實施；各族群眾就醫(yī)問題逐步得到解決，主要健康指標有所提高。

表9 東西部地區(qū)醫(yī)院省際對口支援關系一覽表

1993年2月，中共中央、國務院發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，提出要認真組織和落實內(nèi)地?。ㄊ校γ褡宓貐^(qū)教育的對口支援。2000年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于推動東西部地區(qū)學校對口支援工作的通知》，決定實施東西部地區(qū)學校對口支援的兩個工程，即東部地區(qū)學校對口支援西部貧困地區(qū)學校工程和西部大中城市學校對口支援本省（市、區(qū)）貧困地區(qū)學校工程，以學校對口支援為基本形式，以貧困地區(qū)為支援對象，以義務教育階段相對薄弱學校為重點，東部地區(qū)支援省（市）選擇受援?。ㄊ校?00所學校，計劃單列市選擇25所學校，結(jié)成“一幫一”的對子。2001年5月，教育部發(fā)布《對口支援西部地區(qū)高等學校計劃的通知》，北京大學、清華大學等13所東部地區(qū)高校被指定為支援高校，采取“一對一”的方式，對西部地區(qū)13所高校實施支援和全方位合作?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，要認真組織落實內(nèi)地?。ㄊ校γ褡宓貐^(qū)教育支援工作；到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育質(zhì)量，基本實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育。國家確定的東西部地區(qū)教育對口支援關系（見表10和表11）雖然做過一些調(diào)整，但總的對口支援關系沒有太大變化。

在東西部地區(qū)醫(yī)院省際對口支援和東西部地區(qū)教育對口支援工作中，沒有包含西藏，這是因為第三次西藏工作座談會明確提出全國支援西藏，而且已經(jīng)明確了醫(yī)療、教育對口支援西藏的省（市），因此沒有重復安排。

有學者認為，教育對口支援并非僅僅是資金的投入，而是在政府的統(tǒng)籌下，以項目為依托，重點支持國家級貧困縣和省級貧困縣的義務教育階段學校和西部地區(qū)高等學校。還有學者認為，如果從財政轉(zhuǎn)移支付手段整合優(yōu)化的角度來看，既然中國財政轉(zhuǎn)移支付最終目標是基本公共服務均等化，那么就應該建立以縱向為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。財政專家劉溶滄認為，中國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入能力極不平衡，財政轉(zhuǎn)移支付制度應采取縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的模式。這可能就構(gòu)成了教育對口支援的理論依據(jù)。

總體來看，基本公共服務落后地區(qū)專項性對口支援，就是為了較好地實現(xiàn)不同地區(qū)基本公共服務水平的均等化，從而改善基于生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的欠發(fā)達地區(qū)廣大人民群眾的基本人權(quán)。

表10 東西部地區(qū)教育對口支援關系一覽表

表11 東西部地區(qū)高校對口支援關系一覽表

5.嚴重災害地區(qū)應急性對口支援

對口支援災區(qū)工作起源于20世紀50年代，直到2008年汶川地震發(fā)生后，對口支援災區(qū)工作才在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)制度化，并且在規(guī)模、內(nèi)容等方面都達到了新高度。2009年，H1N1禽流感疫情發(fā)生后，國家又啟動了對口支援工作，標志著對口支援災區(qū)政策已由自然災害領域擴展到突發(fā)公共衛(wèi)生事件領域。2010年青海玉樹地震發(fā)生后，對口支援再次成為地震災后恢復重建整體部署的重要措施，標志著中國嚴重災害地區(qū)應急性對口支援制度體系正式形成。

2008年5月12日，汶川地震發(fā)生后，中央決定舉全國之力加快災后恢復重建；5月26日，中共中央政治局召開會議，研究部署抗震救災和災后重建工作，明確提出，建立對口支援機制，舉全國之力，加快恢復重建；5月27日，國務院抗震救災總指揮部明確提出，實行“一省幫一重災縣，幾省幫一重災市（州）”，舉全國之力，加快恢復重建；6月5日，中央政治局常委會召開，研究部署汶川地震災后重建對口支援工作，強調(diào)要堅持一方有難、八方支援，自力更生、艱苦奮斗的方針，按照“一省幫一重災縣”的原則，合理配置力量，建立對口支援機制，組織有關?。ㄊ校谥г疄膮^(qū)，加快災后重建；6月11日，國務院辦公廳印發(fā)《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》，明確東部地區(qū)和中部地區(qū)19個?。ㄊ校谥г拇ā⒏拭C、陜西24個縣（市、區(qū)）（見表12），未納入對口支援的受災縣（市、區(qū)）由所在省人民政府組織本省范圍內(nèi)的對口支援；對口支援期限按3年安排，東部地區(qū)和中部地區(qū)19個省（市）每年對口支援實務工作量按不低于本?。ㄊ校┥夏甑胤截斦杖氲?%考慮。

表12 汶川地震災后重建對口支援關系一覽表

2010年4月14日，青海省玉樹藏族自治州發(fā)生7.1級地震；5月1日，時任國務院總理溫家寶在青海玉樹考察抗震救災時強調(diào)，玉樹災后恢復重建的對口支援主要是建筑施工，東西扶貧協(xié)作對口省（市）、周邊省（區(qū)）以及中央企業(yè)，要組織有高原施工經(jīng)驗和能力的建筑施工力量支持玉樹恢復重建工作；5月27日，國務院發(fā)布《關于支持玉樹地震災后恢復重建政策措施的意見》，強調(diào)東部地區(qū)?。ㄊ校┖椭醒雵覚C關對口支援青海藏區(qū)工作要優(yōu)先在玉樹災區(qū)啟動實施，原有東西扶貧協(xié)作支援省要重點做好支持玉樹災區(qū)工作，青海要組織省內(nèi)財力、物力、人力支援災區(qū)建設。根據(jù)國務院部署，確定由遼寧、北京兩個?。ㄊ校约爸袊ㄖこ炭偣?、中國鐵路工程總公司、中國鐵道建設總公司和中國水利水電建設集團公司4家中央企業(yè)承擔對口援建工作，恢復重建期為3年。

從嚴重災害地區(qū)應急性對口支援的動機來看，主要是通過橫向轉(zhuǎn)移支付的手段，解決災害發(fā)生地區(qū)由于災后重建需要大量資金而本地區(qū)無法解決的問題，其核心是應急性區(qū)域財政收支平衡問題。

三、對口支援工作分類的價值與發(fā)展方向

對對口支援工作進行分類，在促進分類治理、鑄牢中華民族共同體意識和實現(xiàn)對口支援支撐理論系統(tǒng)化方面具有創(chuàng)新意義。

一是具有獨到的學術(shù)價值。將馬克思主義社會交往理論、財政學理論、民族學理論和民族經(jīng)濟學理論有機地交融在一起，形成中國特色對口支援理論體系，可以有效克服過去對口支援就事論事、沒有理論支撐的被動局面，使未來的對口支援工作能夠在理論指導下，有方向、有目標地開展，從而提高工作效率。將其他學科理論引入對口支援研究領域，可以在促進對口支援工作取得經(jīng)濟績效的同時，完善對口支援工作中意識形態(tài)、社會發(fā)展、人的全面進步等領域的目標與任務，從而增進對口支援工作的效果，為中華民族的偉大復興貢獻理論智慧。

二是具有獨特的應用價值。對對口支援工作進行科學分類，提供分門別類的治理對策，能夠有效解決困擾對口支援工作具體工作模式不能有的放矢的問題，同時在分類與理論指導的雙重保證下，確保對口支援工作績效水平最大化，從而促進對口支援工作取得積極成果。特殊民族地區(qū)全面性對口支援的主要目標是鑄牢中華民族共同體意識，經(jīng)濟社會目標則主要由中央的縱向轉(zhuǎn)移支付來達成，這樣可以增強中華民族凝聚力，促進中華民族偉大復興目標的早日實現(xiàn)。

三是具有獨特的社會意義。黨的十九大報告指出，中華民族從來沒有像今天離偉大的復興這樣近。然而，當前中國經(jīng)濟社會的發(fā)展又面臨新的問題和挑戰(zhàn)，經(jīng)濟社會在快速發(fā)展的同時，區(qū)域間、民族間發(fā)展出現(xiàn)了不平衡、不協(xié)調(diào)，影響經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。對口支援理論的提出能夠為解決發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題提供理論支撐，能夠為促進社會進步和民族團結(jié)貢獻力量。

未來對口支援工作應堅持科學分類、緊扣目標、分類施策、分類治理的原則，形成有機銜接的對口支援工作績效考核指標體系和以馬克思主義為指導、具有中國特色的對口支援理論體系，以實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足廣大人民群眾的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，促進早日實現(xiàn)中華民族偉大復興的總目標。對口支援的類型與目標見表13。

表13 對口支援的類型與目標

四、對口支援工作中出現(xiàn)的問題

自20世紀60年代對口支援概念提出以后、特別是改革開放和社會主義市場經(jīng)濟體制確立以來，對口支援工作變得日益重要，其研究成果可謂是越來越充實、越來越具體，對具體工作的實施起到了積極的指導作用。然而，在對口支援研究工作中還存在許多不足。

1.對口支援研究缺乏整體觀

在已有的研究成果中，無論是對特殊民族地區(qū)全面性對口支援，還是對重大工程實施地區(qū)補償性對口支援、貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援、基本公共服務落后地區(qū)專項性對口支援以及嚴重災害地區(qū)應急性對口支援，都進行了深入的理論與實證研究，提出了有針對性的對策建議，給對口支援工作提供了必要的指導。然而，中國的對口支援工作是源于實踐的工作方法創(chuàng)新，而不是基于理論的推演而推出的工作模式，其追求的目標和遵循的規(guī)則、方法也大不相同。如果運用整齊劃一的理論模式進行指導，那么可能就會出現(xiàn)南轅北轍的局面，影響對口支援工作的效果。比如，特殊民族地區(qū)全面性對口支援的主要目標是鑄牢中華民族共同體意識；而重大災害地區(qū)應急性對口支援的主要目標則是通過橫向轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)間的財政收支，促進重大災害地區(qū)盡快恢復重建。這兩種情形的對口支援，顯然不能遵循同一種理論的指導，也不能采用同一種模式。因此，迫切需要理論界提出一種能夠整體把握對口支援工作的框架體系，同時進行分類指導，保證各類對口支援工作都可以在理論指導下落地實施。

2.尚未建立對口支援工作績效考核指標體系

中國對口支援工作缺乏一套行之有效的績效考核指標體系，致使對口支援工作一直處于比較粗放的狀態(tài)。造成這種不利局面的重要原因，就是理論界一直沒有為對口支援工作提出合理的分類標準，而是試圖用一個統(tǒng)一的指標體系對對口支援工作績效進行一體化的評價，其結(jié)果不夠理想。未來的研究工作重點之一，就是建立一套有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的對口支援工作績效考核指標體系。

3.對口支援研究過分依賴經(jīng)濟人假設

在以往的對口支援工作中，我們過度相信物質(zhì)利益的驅(qū)動作用，忽視了非物質(zhì)力量的促進作用；在理論研究中，過度依賴經(jīng)濟人假設，認為每個人都是趨利的，物質(zhì)利益可以調(diào)動人的一切活動。其實結(jié)果并非如此，比如雖然對特殊民族地區(qū)的全面性對口支援力度很大，但在鑄牢中華民族共同體意識方面取得的效果還不夠理想，這說明經(jīng)濟人假設并不能解決所有問題，還需要研究者對已有的對口支援支持理論進行總結(jié)和修正，針對不同問題提出切實可行的解決方法。

五、對口支援工作創(chuàng)新突破的路徑

進入新時代以來，對口支援工作面臨新環(huán)境、新局面，迫切需要探索出新辦法、新思路，來解決現(xiàn)實問題。

1.對口支援工作需要分類實施、分類治理

在對口支援工作中，特殊民族地區(qū)全面性對口支援的核心目標是解決鑄牢中華民族共同體意識問題；重大工程實施地區(qū)補償性對口支援的核心目標是解決財力與事權(quán)相匹配的問題；貧困地區(qū)發(fā)展性對口支援的核心目標是解決廣大人民群眾共享改革開放成果的問題；基本公共服務落后地區(qū)專項性對口支援的核心目標是提升區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)水平，提高資源配置的規(guī)模與范圍效益；嚴重災害地區(qū)應急性對口支援的核心目標是解決區(qū)域間財政收支的均衡問題，以促進災后恢復重建工作的順利實施。這些目標、任務截然不同的對口支援工作，如果采用整齊劃一的模式，顯然難以達到理想的工作成效，迫切需要提出卓有成效的分類治理理念，對對口支援工作進行科學合理的分類，保證對口支援工作的順利實施。

2.建立統(tǒng)分結(jié)合的對口支援工作績效考核指標體系

目前，從事對口支援工作績效考核指標體系研究的學者希望用一個指標體系完成對所有對口支援工作的考核，但這是不切實際的。正確的做法應該是，建立統(tǒng)分結(jié)合的對口支援工作績效考核指標體系，首先確立共通的基礎性指標，比如民族團結(jié)指標、社會發(fā)展指標、人口發(fā)展指標等；然后訂立分類的考核指標，比如鑄牢中華民族共同體意識指標、財政均衡性指標、市場規(guī)模與范圍指標等。同時還要注重不同指標間的相互銜接，使考核指標渾然一體、有機結(jié)合，共同為對口支援工作的績效提升貢獻力量。

3.對口支援要考慮人民群眾的多方面訴求

對口支援工作涉及多方利益相關者，大家有著不同的利益訴求，如果理解不到位或者出現(xiàn)偏頗，可能就會事倍功半。為此，我們必須克服人民群眾都是經(jīng)濟人的西方經(jīng)濟學假設，而應該引入社會人、管理人、道德人假設，滿足人們的全方位訴求，從各個方面激勵人們?yōu)榧榷ǖ墓材繕伺^斗。比如鑄牢中華民族共同體意識就需要我們腳踏實地地做艱苦細致的思想工作，讓少數(shù)民族群眾從思想上認同中華民族，在世界觀、人生觀、價值觀上與我們趨同，對祖國觀、民族觀、宗教觀有與社會主義社會相適應的正確認識，這些都不是經(jīng)濟人假設能夠解決的問題，需要我們在經(jīng)濟領域以外進行突破。

注釋

①《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1993年，第271頁。②毛澤東：《論十大關系》，《人民日報》1976年12月26日。