王 小 廣 鐘 頡

政府投資是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，可以在一定程度上彌補(bǔ)市場失靈，起到熨平經(jīng)濟(jì)周期波動的作用，是實(shí)施國家重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的主要工具，也可在協(xié)調(diào)全社會重大投資比例關(guān)系、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中起到積極的促進(jìn)作用。政府投資的功能主要包括3個(gè)方面：一是通過政府的直接投資，對總需求和總供給的變動產(chǎn)生直接影響，是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具；二是政府投資是為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)而對公共資源進(jìn)行優(yōu)化配置的手段，既體現(xiàn)了擴(kuò)大公共服務(wù)的職能，又能夠起到實(shí)施再分配調(diào)節(jié)的作用；三是政府針對特定地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人群等方面進(jìn)行投資，主要目的是促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略目標(biāo)。總之，政府投資是指在運(yùn)用政府投資資源達(dá)到投資目標(biāo)的各種方式、手段、工具與途徑。

一、中國政府投資的總體變化趨向

中國的政府投資主要包括3個(gè)口徑：一是國有控股投資，這是政府投資的最大口徑，因?yàn)閲衅髽I(yè)是政府實(shí)施戰(zhàn)略投資、公共投資和宏觀調(diào)控的微觀主體；二是預(yù)算內(nèi)資金投資，在統(tǒng)計(jì)上反映了固定資產(chǎn)投資的到位資金中每年國家預(yù)算資金用于社會投資的規(guī)模；三是中央項(xiàng)目投資，該投資不包括地方政府投資，但許多時(shí)候會有地方政府配套投資參與，此項(xiàng)投資體現(xiàn)的是國家意志，是中央政府通過央企或成立單一重大項(xiàng)目進(jìn)行的直接投資。從以上3個(gè)不同口徑來重點(diǎn)分析2008－2016年中國政府投資的總體變化趨向具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)用價(jià)值。

1.國有控股投資的增長及占比的變化

目前按月統(tǒng)計(jì)的固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶），包括國有控股、集體控股和私人控股等幾種主要投資形式，但每月公布的《中國經(jīng)濟(jì)景氣月報(bào)》中僅公布國有控股投資規(guī)模和增速，最近幾年開始逐月公布民間投資增長情況。

第一，國有控股投資平均增速較慢導(dǎo)致其占固定資產(chǎn)投資的比重不斷下降。2016年中國國有控股投資總額為21.4萬億元，占固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）總規(guī)模59.7萬億元的35.8%，占比比2008年下降7.2個(gè)百分點(diǎn)，平均每年下降約0.9個(gè)百分點(diǎn)，下降的原因主要是國有控股投資增速比總體投資增速慢。2008—2016年，中國國有控股投資年均增長16.3%，而同期固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）年均增長19.0%，國有控股投資增速比總投資增速慢2.7個(gè)百分點(diǎn)（見表1、圖1）。圖2是全社會固定資產(chǎn)投資與國有控股投資情況，反映了更長時(shí)間的國有控股投資的變化趨向。

表1 中國國有控股投資年度總額及增速變化

圖1 2008—2016年中國國有控股投資增速變化

圖2 中國全社會固定資產(chǎn)投資與國有投資情況

第二，國有控股投資對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用較為明顯。國有控股投資在經(jīng)濟(jì)不景氣或受到巨大外部沖擊時(shí)起到急先鋒或穩(wěn)定局勢的作用。2008年，中國受到外部金融危機(jī)的沖擊，經(jīng)濟(jì)增長速度大幅下滑，在國家實(shí)施的4萬億元人民幣投資擴(kuò)張規(guī)劃中，國有控股投資增速明顯快于整體投資增速。2009年，國有控股投資增長35.3%，比全部投資增速快4.9個(gè)百分點(diǎn)。2015—2016年中國經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯增大，國有控股投資增速又連續(xù)兩年快于整體投資增速，分別增長10.9%和19.5%，比同期全部投資增速分別快0.9個(gè)和11.4個(gè)百分點(diǎn)。而在穩(wěn)定期，國有控股投資增速均明顯低于全部投資增速或非國有投資增速（見表1和圖1）。

第三，從近幾年的國有控股投資趨向看，國有控股投資占比穩(wěn)定，但是否是最終的穩(wěn)定狀態(tài)還難以確定。從表1可以看出，2014年是改革開放以來中國國有控股投資占比最低的一年，當(dāng)年為32.2%，之后2015年和2016年連續(xù)兩年回升，2016年回升到35.8%，比2014年提升3.6個(gè)百分點(diǎn)，并超過了2011年的水平。比較后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過一輪大的經(jīng)濟(jì)刺激政策（典型的如2009年）后，國有控股投資占比會出現(xiàn)明顯回落。這里存在一定的規(guī)律，即經(jīng)歷過一次大的沖擊或調(diào)整后，體制矛盾和結(jié)構(gòu)矛盾都會變得更加突出，因此會出現(xiàn)兩個(gè)具有先后邏輯順序的政策選擇，先是通過國有企業(yè)刺激投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，之后再加大改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，結(jié)果便出現(xiàn)了國有控股投資占比的較大幅度調(diào)整。因此，可以得出結(jié)論，中國近幾年國有控股投資的回升或趨穩(wěn)很可能是暫時(shí)的。原因在于，首先，中國的結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革正在逐步推進(jìn)，而且力度還會不斷加大，因此，國有控股企業(yè)占比還可能再次下降，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革基本到位時(shí)，才能最終定型。其次，當(dāng)前的國有控股投資回升與最近兩三年通過PPP加大政府投資力度有較大的關(guān)系，盡管這類投資是補(bǔ)短板性質(zhì)的，但從集中投資看，仍具有某種短期效應(yīng)。

第四，擴(kuò)大PPP投資成為穩(wěn)定政府投資和增加政府公共投資的一個(gè)重要方式。PPP從功能上看，具有公共投資或準(zhǔn)公共投資的特性，這正是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要短板，這一方面說明該項(xiàng)投資仍有較大的發(fā)展空間，另一方面說明，PPP作為新的“定向調(diào)控”或結(jié)構(gòu)性調(diào)控方式，可能是未來政府投資調(diào)控的最重要手段。

2.國家預(yù)算資金投資的占比變化及戰(zhàn)略性作用

投資的到位資金有五種類型，分別是國家預(yù)算資金、國內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金。

第一，與國有控股投資占比變化相比，國家預(yù)算資金投資占比在2008—2016年呈現(xiàn)較明顯的穩(wěn)中趨升態(tài)勢，沒有出現(xiàn)趨勢性下降。2008年，在中國固定資產(chǎn)投資的到位資金中，國家預(yù)算資金總額為7954.8億元，占全社會固定資產(chǎn)投資到位資金總額的3.9%，到2010年該項(xiàng)占比上升到4.7%，之后有所下降，到2014年以后再次上升。截至2016年，中國全社會固定資產(chǎn)投資的到位資金中，國家預(yù)算資金占比為5.9%，比2008年上升2個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。

第二，從長期趨勢看，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，一個(gè)重要的投資結(jié)構(gòu)變化就是國家預(yù)算資金在投資中的作用大幅下降。該劇烈下降期為20世紀(jì)80年代，具體來看，1982年國家預(yù)算資金在固定資產(chǎn)投資的占比為28.1%，到1985年降至23.0%，1989年降至10%以下，最低降至1997年的2.7%，之后逐漸回升，到2004年以后趨于穩(wěn)定，長期在5%左右波動。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期直接控制經(jīng)濟(jì)的重要工具，國家預(yù)算資金投資的作用已降至較低水平，但在少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域仍起主導(dǎo)作用。

表2 2008—2016年全社會固定資產(chǎn)投資中不同類型到位資金情況

圖3 全社會固定資產(chǎn)投資中不同類型到位資金占比變化

圖4 國家預(yù)算內(nèi)資金占比及國家預(yù)算內(nèi)資金占財(cái)政支出比重

第三，國家預(yù)算資金具有戰(zhàn)略性穩(wěn)定作用。表2、圖3和圖4均顯示，2009年以后，國家預(yù)算資金投資在總投資中的作用不斷加強(qiáng)，形成一個(gè)明顯的回升期，這與經(jīng)濟(jì)增長的走勢很不一致。特別是2014—2016年，連續(xù)三年每年回升0.4個(gè)百分點(diǎn)以上。在此期間，中國的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、軍工與國防投資以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資都得到了顯著加強(qiáng)，這與國家預(yù)算資金發(fā)揮的戰(zhàn)略性穩(wěn)定作用是一致的。以道路運(yùn)輸業(yè)投資為例，2008年該類投資規(guī)模為7411.5億元，到2016年則增加到32937.3億元，增長了3.44倍，年均增長20.5%，比同期全部固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）快1.5個(gè)百分點(diǎn)。與國有控股投資作用明顯不同的是，國家預(yù)算資金投資并不是根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況而做的適應(yīng)性調(diào)整，而是體現(xiàn)明顯的戰(zhàn)略性。2003年以來，國家預(yù)算內(nèi)資金占比一直呈穩(wěn)中略升態(tài)勢（見圖4）。從長期趨勢看，國家預(yù)算資金投資可能還會有所上升，但上升的空間也不會很大，估計(jì)難以超過10%。

3.中央項(xiàng)目投資占比變化及作用

按照項(xiàng)目隸屬關(guān)系，中國的固定資產(chǎn)投資可以分為中央項(xiàng)目和地方項(xiàng)目。中央項(xiàng)目是指中共中央、人大常委會和國務(wù)院各部、委、局、總公司以及直屬機(jī)構(gòu)直接管理的建設(shè)項(xiàng)目和企業(yè)、事業(yè)、行政單位投資。這些單位的固定資產(chǎn)投資計(jì)劃由國務(wù)院各部門直接編制和下達(dá)，建設(shè)中所需物資、主要設(shè)備以及建設(shè)中的問題都由中央有關(guān)部門安排和解決。即由中央財(cái)政預(yù)算與投資規(guī)劃確定的項(xiàng)目為中央項(xiàng)目除此之外為地方項(xiàng)目。

第一，中央項(xiàng)目投資占比在2008—2016年持續(xù)下降。2008年中國中央項(xiàng)目投資規(guī)模為17172.5億元，占固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）總額的11.5%，之后，一路下滑，到2016年降至僅4.5%（見表3、圖5）。這一點(diǎn)與國家預(yù)算資金投資占比和國有控股投資占比都不同。即中央項(xiàng)目沒有體現(xiàn)明顯的短期性調(diào)控作用，而且在發(fā)揮長期性戰(zhàn)略作用的表現(xiàn)上似乎也并不突出（但實(shí)際并非如此，后面將會討論）。2008—2016年，中央項(xiàng)目的收縮特征較為明顯，中央項(xiàng)目投資9年間僅增長55.6%，年均增長5.7%，不僅遠(yuǎn)低于全部投資的增幅，也比名義GDP和實(shí)際GDP的增幅要低許多。

第二，從長期趨向來看，中央項(xiàng)目投資占比下降最快的時(shí)期是2000年以后，之前下降則較為平緩（見圖6）。但這一變化并不意味著中央對經(jīng)濟(jì)的控制力減弱，相反則意味著中央對經(jīng)濟(jì)的控制力更加精準(zhǔn)、集中、有效。具體可以從以下3個(gè)方面的變化來反映。一是中央項(xiàng)目與部委直接管理或干預(yù)經(jīng)濟(jì)有關(guān)，2000年以后中央項(xiàng)目投資占比的迅猛下降說明，中央部委政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力在下降，而地方政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力則相應(yīng)加強(qiáng)。二是中央項(xiàng)目投資占比與國家預(yù)算資金占比趨向一致。2016年中央項(xiàng)目投資占比為4.5%，國家預(yù)算資金投資占比為5.9%，兩者僅差1.4個(gè)百分點(diǎn)，而2008年，中央項(xiàng)目投資占比仍高達(dá)11.5%，當(dāng)年國家預(yù)算資金投資占比僅為3.9%，兩者差距懸殊。中央項(xiàng)目投資占比與國家預(yù)算資金占比趨于一致說明，中央對經(jīng)濟(jì)的影響力更加集中和直接。所謂集中，是指兩者重疊性強(qiáng)，所謂更加直接，是指現(xiàn)在的中央項(xiàng)目資金主要是中央財(cái)政資金（即國家預(yù)算資金）支持，如2016年中央項(xiàng)目總投資為26727.9億元，國家預(yù)算資金則為36211.7億元，即中央預(yù)算保證了中央項(xiàng)目?，F(xiàn)在的中央項(xiàng)目多是精選的項(xiàng)目，不再是過去的泛化性項(xiàng)目，因此，體現(xiàn)了中央干預(yù)經(jīng)濟(jì)的集中有效性。三是中央項(xiàng)目的精選和國家預(yù)算資金的一致性，使中央項(xiàng)目逐步擺脫對銀行資金的依賴。一方面，過去中央項(xiàng)目投資攤子鋪得過大，國家預(yù)算資金無法保證，只好讓銀行“買單”，這實(shí)際上對銀行的自主經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生較大的限制，而現(xiàn)在情況變了，主要靠中央預(yù)算保證的中央項(xiàng)目不受銀行限制，也不對銀行活動產(chǎn)生過多干預(yù)。另一方面，中央項(xiàng)目主要是由國家規(guī)劃，由央企實(shí)施，央企占有國家命脈和壟斷部門，因此，其盈利能力相對有保障，這也是中央項(xiàng)目不再依賴銀行的一個(gè)重要原因，不少央企已具備了強(qiáng)大的融資能力（財(cái)務(wù)公司、基金等金融化傾向上升）。

表3 固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）中中央項(xiàng)目與地方項(xiàng)目情況

圖5 中央項(xiàng)目投資占比的變化趨向

圖6 中央項(xiàng)目投資、地方項(xiàng)目投資規(guī)模變化及中央項(xiàng)目占比的變化

二、政府投資的行業(yè)結(jié)構(gòu)變化

對政府投資的行業(yè)結(jié)構(gòu)變化，包括對行業(yè)、地區(qū)投資集中情況進(jìn)行分析，會對政府投資起到很好的引領(lǐng)作用。

1.國有控股投資占三次產(chǎn)業(yè)比重的變化

2008—2016年，在三次產(chǎn)業(yè)中，國有控股投資占比變化最大的產(chǎn)業(yè)是在第二產(chǎn)業(yè)，其次是第一產(chǎn)業(yè)（見表4、圖7）。9年間，國有控股投資占第三產(chǎn)業(yè)的比重剛好沒有變化，但中間有一定的波動，是先升后降再升。需要說明的是，農(nóng)業(yè)投資主要由農(nóng)戶完成，這里的第一產(chǎn)業(yè)投資不包括農(nóng)戶，也即除農(nóng)戶以外的投資中國有控股投資所占的比重，因此，在農(nóng)業(yè)投資中，國有控股的比重高低并不重要。

表4 國有控股投資占三次產(chǎn)業(yè)的比重變化

圖7 三次產(chǎn)業(yè)投資中國有控股投資占比的變化趨向

2008—2016年是國有控股投資在第二產(chǎn)業(yè)的占比下降最多的時(shí)期。短短9年間，國有控股投資占第二產(chǎn)業(yè)的比重由50.6%下降到17.0%，下降32.4個(gè)百分點(diǎn)。這一結(jié)構(gòu)變化表明，政府強(qiáng)的擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)政策并沒有導(dǎo)致人們擔(dān)心或指責(zé)的“國進(jìn)民退”，相反，則是“國退民進(jìn)”。到黨的十八大召開時(shí)，中國的國有控股投資占第二產(chǎn)業(yè)的比重已降至20%左右，且之后仍在繼續(xù)緩慢下降。最近幾年降幅有所放慢，因?yàn)檎急纫呀?jīng)比較低了。

而第三產(chǎn)業(yè)卻與此有很大不同，國有控股投資占第三產(chǎn)業(yè)的比重仍然保持在50%左右，這表明國有經(jīng)濟(jì)對第三產(chǎn)業(yè)的控制力仍然很強(qiáng)。在2009—2010年強(qiáng)刺激政策實(shí)施時(shí)期，國有控股投資占第三產(chǎn)業(yè)的比重曾有較大反彈，最高達(dá)到2009年的53.6%，隨后有所下降，但隨著2015年P(guān)PP的大力推進(jìn)，國有控股投資占第三產(chǎn)業(yè)的比重又有明顯回升。從9年間第三產(chǎn)業(yè)國有資本占比“兩頭高、中間低”的形勢看，第三產(chǎn)業(yè)的國有資本占比下降也是一種內(nèi)在趨向，即只有遇到較強(qiáng)刺激政策時(shí)，才會回升，刺激政策減弱時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)的國有控股投資比重便趨于下降。第三產(chǎn)業(yè)國有控股投資占比保持高位，主要原因是第三產(chǎn)業(yè)的對內(nèi)對外開放程度均不夠，多數(shù)第三產(chǎn)業(yè)特別是金融業(yè)、公共服務(wù)業(yè)仍然保留“行政壟斷體制”，如果打破行政壟斷，那么國有控股投資占比將會發(fā)生重大變化，即迅速下降。但對關(guān)鍵部門（公益性部門、壟斷部門、重大命脈部門）的控制力不會減弱，甚至有可能加強(qiáng)。

從趨向看，未來10年內(nèi)，第二產(chǎn)業(yè)國有控股投資占比仍然會有所下降，但下降幅度有限。究其原因，主要是一些工業(yè)行業(yè)仍存在較強(qiáng)的行政性壟斷，如汽車，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，石油、煤炭等戰(zhàn)略資源的開采和加工等，這些產(chǎn)業(yè)的行政壟斷如果被打破，將會導(dǎo)致第二產(chǎn)業(yè)國有控股投資占比繼續(xù)下降，但對總體份額的影響則較為有限。而第三產(chǎn)業(yè)則不同，如果大幅放松管制，那么，第三產(chǎn)業(yè)國有控股投資占比的下降將會較為明顯，估計(jì)有15—20個(gè)百分點(diǎn)的下降空間。最終結(jié)果可能是第三產(chǎn)業(yè)國有控股投資占比穩(wěn)定在30%左右。

表5 國有控股投資占三大工業(yè)的比重變化

圖8 三大工業(yè)中國有控股投資占比的變化趨向

2.三大工業(yè)中國有控股投資結(jié)構(gòu)的變化

2008—2016年，第二產(chǎn)業(yè)中國有控股投資占比繼續(xù)明顯下降，主要是由于國有控股投資在制造業(yè)的比重繼續(xù)明顯下降所致（見表5和圖8）。制造業(yè)中，國有控股投資占比由2008年的20.3%，降至2016年的7.7%，9年間下降12.6個(gè)百分點(diǎn)，每年以1.5個(gè)百分點(diǎn)的速度下降。

從發(fā)展趨向來講，大致可以得出以下4個(gè)結(jié)論。一是制造業(yè)中國有控股投資占比下降空間有限。2015—2016年連續(xù)兩年國有控股投資占比穩(wěn)定在7.7%表明，國有控股投資占比再繼續(xù)下降的空間不大，通過打破一些行業(yè)的行政壟斷，最多也就有2—3個(gè)百分點(diǎn)的下降空間。這也縮小了在工業(yè)中國有控股投資占比的下降空間（2016年制造業(yè)投資占工業(yè)投資或第二產(chǎn)業(yè)投資的比重分別高達(dá)82.4%和80.8%）。二是在今后的一段時(shí)間內(nèi)，工業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)的下降幅度主要取決于采掘業(yè)和電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資結(jié)構(gòu)的變化。目前這兩大行業(yè)投資占工業(yè)投資比重不到18%，如果這兩大行業(yè)國有控股投資比重再降一半，按權(quán)重計(jì)算，也不過拉動工業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)國有控股投資占比下降近2個(gè)百分點(diǎn)。合起來，未來第二產(chǎn)業(yè)或工業(yè)中國有控股投資占比最多還有4個(gè)百分點(diǎn)左右的下降空間，國有控股投資占第二產(chǎn)業(yè)的比重降至13%左右。三是采掘業(yè)中國有控股投資占比仍有一定的下降空間。2008—2016年，國有控股投資占采掘業(yè)的比重下降較為明顯，即占比由超過60%降至40%左右。這種下降隨著采掘業(yè)的繼續(xù)調(diào)整升級（去產(chǎn)能）還會持續(xù)，再繼續(xù)下降10—20個(gè)百分點(diǎn)是完全可能的。四是國有控股投資占電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的比重在過去9年間也出現(xiàn)了較大幅度的下降，未來也有一定的下調(diào)空間。2008年，在電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中，國有控股投資占比高達(dá)77.8%，隨著電力行業(yè)中發(fā)電環(huán)節(jié)日益市場化，2016年該行業(yè)中國有控股投資占比下降到61.2%，9年間下降了12.7個(gè)百分點(diǎn)。電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)總體上是自然壟斷行業(yè)，2018年電力體制改革的深化會進(jìn)一步促進(jìn)電力行業(yè)非壟斷環(huán)節(jié)的市場化，但主體部分仍然保持壟斷，這使得未來電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)中國有控制投資占比下降幅度較為有限，估計(jì)有10—15個(gè)百分點(diǎn)的下降空間。

3.建筑業(yè)和房地產(chǎn)國有控股投資結(jié)構(gòu)的變化

建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)是近幾年來國有控股投資占比呈現(xiàn)穩(wěn)中有升態(tài)勢的少數(shù)幾個(gè)行業(yè)之一。2008年，在中國建筑業(yè)中，國有控股投資占比為55.6%，之后有5年高于這一水平，到2016年國有控股投資占建筑業(yè)的比重升至57.5%，比2008年提高1.9個(gè)百分點(diǎn)。而與建筑業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的房地產(chǎn)業(yè)，其國有控股投資占比上升更加明顯，2008年為17.5%，2016年則提高到28.8%，提高了11.3個(gè)百分點(diǎn)（見表6和圖9）。這種變化與國有控股投資整體變化趨向不一致。在2008年以前的房地產(chǎn)業(yè)投資中，國有控股投資比重呈長期下降趨勢，但2008年后則發(fā)生了逆向變化，這不是國家的戰(zhàn)略安排，而是央企逐利行為的結(jié)果。許多地方的“地王”出自央企，一些央企并不是從穩(wěn)定住房市場考慮而進(jìn)入房地產(chǎn)市場，相反多是為逐利。建筑業(yè)占比上升與房地產(chǎn)有所不同，中國的建筑業(yè)在工程總承包上，國有企業(yè)具有資本、人才、品牌優(yōu)勢，特別是高端建筑項(xiàng)目中，民間企業(yè)難以與其競爭，在諸如高鐵、地鐵及超高層建筑上，國有企業(yè)特別是央企具有顯著的競爭優(yōu)勢，這是導(dǎo)致近幾年來建筑業(yè)中國有控股投資占比上升的主要原因。

表6 建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)國有控股投資占比情況

圖9 國有控股投資在建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的占比變化趨向

4.五大公益性強(qiáng)的公共服務(wù)部門政府投資情況

在第三產(chǎn)業(yè)中，交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)，教育，衛(wèi)生和社會工作，以及公共管理、社會保障和社會組織等五大行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中具有重要的戰(zhàn)略性地位，這五大行業(yè)不是重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)（交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)），就是重要的公共服務(wù)業(yè)，為全社會提供重要的公共產(chǎn)品。因此，這些行業(yè)的政府投資一直起主導(dǎo)性作用，未來也會如此。

首先，2008—2016年，在五大行業(yè)中，國有控股投資占比升降有限，基本保持高位穩(wěn)定。交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)國有控股投資占比，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)國有控股投資占比，教育國有控股投資占比，以及衛(wèi)生和社會工作國有控股投資占比均有所下降，9年間分別下降11.2個(gè)、9.0個(gè)、7.7個(gè)和18.1個(gè)百分點(diǎn)（見表7和圖10）。其中，前三個(gè)行業(yè)的降幅溫和，而衛(wèi)生和社會工作降幅較大，但其國有控股控資占比一直都保持在60%以上。這一方面說明，政府對這些行業(yè)的控制有所下降，市場準(zhǔn)入趨于放松，特別是對一些非核心、競爭性強(qiáng)的環(huán)節(jié)放松準(zhǔn)入有利于這些行業(yè)的供給增加和供給效率的提高。另一方面，可能像衛(wèi)生行業(yè)存在一些過度市場化的問題一樣，從公共服務(wù)行業(yè)的特征以及中國的監(jiān)管水平還不高看，教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，應(yīng)該說是不恰當(dāng)?shù)?。在五大重要公共服?wù)業(yè)中，國有控股投資占公共管理、社會保障和社會組織的比重，在9年間一直保持穩(wěn)定，且在2016年占比有所提升，這表明公共管理、社會保障和社會組織的重要性在提高，政府在公共管理、社會保障和社會組織上的作用在增強(qiáng)。

表7 五大公共部門中國有控股投資占比情況

圖10 國有控股投資在五大公共部門投資中的占比變化趨向

其次，從政府控制力角度看，政府投資結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢是：第一，繼續(xù)從工業(yè)，特別是一般的工業(yè)部門退出；第二，加強(qiáng)對一些重要公共服務(wù)業(yè)的投資，增強(qiáng)控制力和影響力。長期以來，政府投資呈現(xiàn)明顯的“退二進(jìn)三”特點(diǎn)。從表8中可以看出，2008年第三產(chǎn)業(yè)國有控股投資總額占國有控股總投資的比重為63.0%，到2016年則上升到78.8%，其中相應(yīng)的五大重要公共服務(wù)業(yè)國有控股投資占國有控股總投資的比重由46.5%上升到52.5%。即目前政府總投資（國有控股口徑）中有近80%的投資集中在第三產(chǎn)業(yè)，其中有一半多集中在五大重要公共服務(wù)行業(yè)（見表8和圖11）。國有控股投資不僅在向第三產(chǎn)業(yè)集中，而且進(jìn)一步地在向第三產(chǎn)業(yè)中重要的公共服務(wù)部門集中。這是一種非常良性的變化，政府投資在很大程度就是要加強(qiáng)基本公共服務(wù)。

表8 國有控股投資占第三產(chǎn)業(yè)和五大重要公共服務(wù)業(yè)的比重

圖11 第三產(chǎn)業(yè)和五大重要公共服務(wù)業(yè)中國有控股投資占比變化

5.市場化程度較高且處于產(chǎn)業(yè)高端的三大服務(wù)業(yè)政府投資情況

未來，中國服務(wù)業(yè)具有巨大的成長空間，特別是高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展，既能直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，也能間接通過增強(qiáng)中間環(huán)節(jié)的服務(wù)效率，促進(jìn)制造業(yè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。中國的服務(wù)業(yè)總體受管制較多，但最近幾年，一些服務(wù)業(yè)包括部分公共服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入放松力度加大，這有利于搞活服務(wù)業(yè)，提高服務(wù)業(yè)的整體水平。其中有三類市場化程度較高且處于產(chǎn)業(yè)高端的服務(wù)業(yè)表現(xiàn)較為搶眼，它們是信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)，科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)以及文化、體育和娛樂業(yè)。

2008—2016年，三大服務(wù)業(yè)的國有控股投資占比呈大幅下降趨勢。信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)國有控股投資占比由2008年的62.2%下降到44.8%；科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)國有控股投資占比則由65.6%下降到31.3%；文化、體育和娛樂業(yè)國有控股投資占比由65.7%下降到47.8%（見表9和圖12）。三者中，降幅最大的是科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)國有控股投資占比，9年間下降了34.3個(gè)百分點(diǎn)，平均每年以約4個(gè)百分點(diǎn)的速度下降，該現(xiàn)象與近幾年中國鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、著力促進(jìn)創(chuàng)新能力提高有較大關(guān)系。預(yù)計(jì)這些行業(yè)還有較大的下降空間，可能出現(xiàn)類似于制造業(yè)的情況。國有經(jīng)濟(jì)在服務(wù)業(yè)的投資必須注重公益性和戰(zhàn)略性，競爭性的服務(wù)業(yè)要逐步退出，讓民營企業(yè)發(fā)揮更大的作用。

三、國家預(yù)算資金和中央項(xiàng)目在不同地區(qū)的分布情況

中央政府投資是協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段。而研究分析中央政府投資對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)作用將從國家預(yù)算資金投資和中央項(xiàng)目投資兩個(gè)維度著手，所用的投資口徑都是2008—2016年的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）。

1.國家預(yù)算資金支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的傾向

由于國家預(yù)算資金投資或中央項(xiàng)目投資因規(guī)劃或執(zhí)行的集中性而不宜用單一年度數(shù)據(jù)，特將2008—2016年9年的數(shù)據(jù)合計(jì)，很好地消除了年度數(shù)據(jù)之間的不均性。根據(jù)各地使用預(yù)算資金占總預(yù)算資金比重與各地GDP占比的比較，可以確定各省（市、區(qū)）國家預(yù)算資金投資支持的強(qiáng)度，凡是各地使用國家預(yù)算資金占比高于GDP占比的地區(qū)就確定為支持強(qiáng)度大的地區(qū)，其中又分成3個(gè)支持強(qiáng)度等級，即三級（***）為強(qiáng)度支持地區(qū)，標(biāo)準(zhǔn)是使用國家預(yù)算資金占比高于GDP占比2個(gè)百分點(diǎn)以上；二級（**）為中度支持地區(qū)，標(biāo)準(zhǔn)為使用國家預(yù)算資金占比高于GDP占比0.8個(gè)百分點(diǎn)以上，小于2個(gè)百分點(diǎn)；一級（*）為一般性支持地區(qū)，標(biāo)準(zhǔn)為使用國家預(yù)算資金占比高于GDP占比0個(gè)百分點(diǎn)以上，小于0.8個(gè)百分點(diǎn)。

表9 市場化程度較高且處于產(chǎn)業(yè)高端的三大服務(wù)業(yè)政府投資占比情況

圖12 政府投資在三大較高端服務(wù)業(yè)的占比變化趨勢

由表10可以看出，第一，2008—2016年，國家預(yù)算資金支持強(qiáng)度屬于強(qiáng)度支持地區(qū)的有7個(gè)，分別是新疆、西藏、福建、四川、云南、陜西、甘肅。除福建為沿海地區(qū)外，其他均為西部地區(qū)，即國家預(yù)算資金明顯地在向西部傾斜。其中新疆的支持力度最強(qiáng)，9年間得到國家預(yù)算資金總額為8331.3億元，占國家總預(yù)算資金投資的4.6%，比其GDP占全國的比重（1.2%）高3.4個(gè)百分點(diǎn)。第二，國家預(yù)算資金支持強(qiáng)度屬于中度支持地區(qū)的有6個(gè)，分別為山西、遼寧、安徽、廣西、重慶、青海，集中在西部地區(qū)及中部地區(qū)。第三，國家預(yù)算資金支持強(qiáng)度屬于一般性支持地區(qū)的有5個(gè)，分別是甘肅、江西、湖南、海南、寧夏。其中中部地區(qū)2個(gè)，沿海地區(qū)1個(gè)，西部地區(qū)2個(gè)。總體看來，首先，國家預(yù)算資金明顯偏向于西部地區(qū)，特別是新疆、西藏支持力度最大。其次，國家較重視支持中部地區(qū)發(fā)展，在中部的6個(gè)省份中，共計(jì)有4個(gè)省份得到了國家預(yù)算資金投資的偏強(qiáng)支持。國家預(yù)算資金的這一偏好體現(xiàn)了國家一貫倡導(dǎo)的區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展起了重要的促進(jìn)作用。

2.中央項(xiàng)目投資支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的傾向

與國家預(yù)算資金投資同樣，將2008—2016年數(shù)據(jù)合計(jì)來觀察中央項(xiàng)目投資在地區(qū)間的分布，同樣也確定3個(gè)支持強(qiáng)度等級，標(biāo)準(zhǔn)一致，具體結(jié)果也有3個(gè)方面（見表11）。第一，中央項(xiàng)目投資支持屬于強(qiáng)度級別的僅1個(gè)省區(qū)，即新疆。2008—2016年，新疆共計(jì)完成中央項(xiàng)目投資為12496.8億元，占各地中央項(xiàng)目投資的比重為6.0%，比其GDP占比高4.8個(gè)百分點(diǎn)，強(qiáng)度明顯比國家預(yù)算資金支持要強(qiáng)。從支持的總規(guī)模上看，新疆中央項(xiàng)目投資比國家預(yù)算資金高50%。第二，中央項(xiàng)目投資支持屬于中等強(qiáng)度的地區(qū)有6個(gè)，分別為內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、云南、西藏、寧夏。中央項(xiàng)目投資明顯偏好于西部和東北地區(qū)，沒有中部地區(qū)和沿海地區(qū)。第三，中央項(xiàng)目投資支持屬于一般的地區(qū)有5個(gè)，分別為天津、山西、遼寧、甘肅、青海，屬于發(fā)達(dá)地區(qū)的天津、遼寧在列。

從國家預(yù)算資金投資和中央項(xiàng)目投資的比較看，有3個(gè)傾向值得關(guān)注。一是國家預(yù)算資金地區(qū)傾斜度較大，而中央項(xiàng)目傾斜度明顯偏小。不過值得注意的是，中央項(xiàng)目投資中不包括地區(qū)的統(tǒng)計(jì)占到了24.2%，這對總體結(jié)果有一定的影響，如果將這一影響消除，中央項(xiàng)目投資與國家預(yù)算資金支持地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的傾向差異會有所縮小，但基本結(jié)論不會改變。二是兩者重疊的地區(qū)范圍占不到一半，主要集中在西部地區(qū)或東北地區(qū)，如新疆、西藏、甘肅、云南、青海、山西、遼寧。三是中央項(xiàng)目投資帶有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性，這是與國家預(yù)算資金投資的

差異所在。一方面，24.2%的中央項(xiàng)目投資肯定落在一些特定區(qū)域，如跨地域投資、海上地區(qū)、軍事管制等方面，這本身就顯示出一定的戰(zhàn)略傾向性。另一方面，中央項(xiàng)目投資的戰(zhàn)略性可以從中央項(xiàng)目投資占本地投資的比重來得到反映，北京、上海、青海、西藏、新疆是5個(gè)中央項(xiàng)目占比最高的地區(qū)，中央項(xiàng)目投資占當(dāng)?shù)乜偼顿Y的比重均在10%左右，北京、上海中央項(xiàng)目投資集中的主要原因不是區(qū)域協(xié)調(diào)，而是戰(zhàn)略性投資，如對戰(zhàn)略性高新技術(shù)的投資等。而新疆、西藏、青海，既具有一定的戰(zhàn)略性（如新疆能源基地建設(shè)），也體現(xiàn)了一定的區(qū)域協(xié)調(diào)性。

表10 國家預(yù)算資金支持各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)度比較

表11 中央項(xiàng)目投資支持各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)度比較

四、中國主要行業(yè)投資資金的偏好分析

資金投資具有明顯的偏好性，如對有些行業(yè)（如房地產(chǎn)行業(yè)）強(qiáng)烈偏好，而對另一些行業(yè)（如公共服務(wù)、農(nóng)業(yè)等）則呈現(xiàn)另一番景象，資金經(jīng)常顯示投入不足，且有了資金也容易截留，而不易到位。影響資金投資偏好主要有兩大因素。一是利潤率的索引，一般情況下，資金都是逐利的，不管是政府資金還是企業(yè)資金，都具有強(qiáng)烈的逐利性。而要想減弱政府資金的逐利性，必須在法律上或政策上對其進(jìn)行嚴(yán)格限制，如不允許或限制其投資競爭性行業(yè)或高盈利行業(yè)等。二是受政策的引導(dǎo)，政策可以在一定程度上改變資金偏好，但如果是對私人企業(yè)，這種改變效果則十分有限，如果是對國家投資，那么會有一定的效果，但總體上無法改變逐利偏好。

計(jì)算資金的投資偏好，主要是將投資的到位資金與投資額進(jìn)行比較，當(dāng)某一行業(yè)的到位資金量明顯大于這一行業(yè)的投資額時(shí)，就認(rèn)為該行業(yè)受到資金的青睞，表現(xiàn)為資金的流動性充足或稱為狹義的流動性過剩。一個(gè)行業(yè)相對于平均的資金過剩越多，資金投向偏好則越明顯。由于分行業(yè)的統(tǒng)計(jì)在不斷變化中，連續(xù)的同口徑的數(shù)據(jù)不易得，因此為分析社會資金的行業(yè)偏好情況，僅選擇2個(gè)年份（2013年和2016年）進(jìn)行比較，得到3個(gè)基本結(jié)論。

表12 投資到位資金的過剩率在不同大行業(yè)中的差異

第一，無論是在流動性過剩較多的年份（資金明顯寬松的環(huán)境中），還是在流動性過剩較少的年份（資金相對緊張的環(huán)境中），從大行業(yè)看，資金都存在極為明顯的房地產(chǎn)偏好（見表12）。2013年，全國總的固定資產(chǎn)投資流動性過剩額為45318.4億元，過剩率為10.4%。在大行業(yè)中，除房地產(chǎn)外，沒有一個(gè)行業(yè)的流動性過剩率超過10%。2013年，房地產(chǎn)資金過剩率為33.0%。2016年是資金相對緊張的一年，同樣的，總的流行性過剩率僅為1.8%，其中大部分行業(yè)都是負(fù)值，而房地產(chǎn)行業(yè)的流動性卻仍保持在28.8%左右的高位。由于總體資金比較緊張，但房地產(chǎn)的資金偏好不變，在這種情況下，其他行業(yè)的資金就必然要實(shí)行不同程度的收縮來滿足房地產(chǎn)行業(yè)的高資金偏好需要，因而出現(xiàn)了較為典型的“脫實(shí)向虛”傾向。要想避免這一傾向，必須抑制房地產(chǎn)泡沫，否則“脫實(shí)向虛”很難改變。

第二，對其他行業(yè)來講，資金的偏好具有一定的差異性，但總體上體現(xiàn)為高盈利性或高投機(jī)性偏好。就周期性行業(yè)來講，那些處于周期性調(diào)整的行業(yè)，資金投資偏好就低，從而促進(jìn)該行業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，相反，景氣度上升的行業(yè)因受營利性好轉(zhuǎn)的影響，資金偏好上升。2013年，在總體流動性過剩率達(dá)10.4%的情況下，僅有7個(gè)子行業(yè)的資金過剩率超過10%，接近平均值或明顯超過平均值，其分別是開采輔助活動（11.6%）、土木工程建筑業(yè)（10.1%）、航空運(yùn)輸業(yè)（97.6%）、管道運(yùn)輸業(yè)（12.3%）、資本市場服務(wù)業(yè)（12.7%）、保險(xiǎn)業(yè)（13.9%）以及廣播、電視、電影和影視錄音制作業(yè)（11.6%），其他行業(yè)處于平均的資金流動偏好之下。也就是說，在正常的資金條件下，社會資金強(qiáng)烈偏好于房地產(chǎn)行業(yè)，而其他多數(shù)行業(yè)不受資金青睞，到2016年情況更糟，所以2015—2016年整體經(jīng)濟(jì)狀況不佳。2017年經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，在一定程度上正是控制房地產(chǎn)泡沫的一個(gè)積極結(jié)果，抑制房地產(chǎn)過強(qiáng)的資金偏好，讓房地產(chǎn)向正常狀態(tài)回歸，其他行業(yè)的資金便會得到補(bǔ)充，從而經(jīng)濟(jì)向好。2017年經(jīng)濟(jì)向好還有一個(gè)重要原因，就是因PPI的大幅回升導(dǎo)致投資品行業(yè)利潤大幅增長，從而也有效地緩解了一些行業(yè)的資金緊張問題。

第三，公共服務(wù)部門的資金投資偏好具有內(nèi)在的偏低性，需要政府投資予以糾正，以滿足人民日益增長的公共服務(wù)需要。在2013年這一資金環(huán)境正常的年份里，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)資金供給比投資額低0.5%，其他重要的公共服務(wù)部門的資金過剩率多在1%—2%，這種情況如果放在資金緊張的年份中（如2016年），這些公共服務(wù)部門的資金缺口就會顯著擴(kuò)大，從而必然導(dǎo)致公共投資不足和供給短缺或供給質(zhì)量降低。因此，對重要公共服務(wù)部門資金投資的低偏好，需要政府進(jìn)行適度干預(yù)，而這些年中國政府確實(shí)在努力改變這一狀況。