(西華師范大學(xué) 四川 南充 637000)

中國青年報在2018年11月第6期的報刊上刊登出一則報道：近3年來，全國法院受理的一審行政案件中，涉及規(guī)范性文件附帶審查的有3880件。最高人民法院10月30日舉行的新聞發(fā)布會公布了這個數(shù)據(jù)，并且同時公布了9起行政訴訟附帶審查規(guī)范性典型案例。這組數(shù)據(jù)說明，當前規(guī)范性文件任性的情況比較常見，對規(guī)范性文件的審查是司法監(jiān)督工作重點關(guān)注的領(lǐng)域。習(xí)總書記在十九大報告上，對“建設(shè)法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作出重要部署，吹響了建立法治政府的沖鋒號，開啟建設(shè)法治政府的新征程。在建設(shè)法治政府的號角中，“紅頭文件”的產(chǎn)生與實施更是成為了重點審視對象，需要相關(guān)政府機關(guān)好好把握。

一、“紅頭文件”之學(xué)理淺析

規(guī)范性文件俗稱“紅頭文件“，泛指政府機關(guān)發(fā)布的措施、指令、命令等非立法性文件，因套以象征行政機關(guān)權(quán)威的”紅頭文件“，故稱”紅頭文件“。實際上，”紅頭文件“有廣義與狹義之分，廣義的”紅頭文件“就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的。狹義的”紅頭文件“是專指行政機關(guān)針對不特定的公民和組織而制發(fā)的文件，也就是法律用語所稱的行政法規(guī)、規(guī)章以外的其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件。實踐當中，這類文件數(shù)量最多，使用范圍最廣，是最能夠體現(xiàn)政府執(zhí)政的方式，但是有的地方政府利用紅頭文件擴權(quán)、增加老百姓義務(wù)、限制其基本權(quán)力，亂象從生。

二、“紅頭文件“之存在狀況

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，新興產(chǎn)業(yè)雨后春筍般涌出，對政府管理與創(chuàng)新提出新的挑戰(zhàn)，政府制定的規(guī)范性文件越來越多，提高立法水平的任務(wù)變得相當緊迫。紅頭文件的立法機制完善進展緩慢，有的地方甚至已經(jīng)嚴重地影響到了行政機關(guān)的健康發(fā)展，障礙主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)“紅頭文件”制定主體混亂。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，各級人民政府及法律法規(guī)授權(quán)的組織都有權(quán)發(fā)布具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件。制定“紅頭文件”的主體多，在實踐中,甚至有部分不具行政規(guī)范性文件制定權(quán)的機構(gòu)也打著行政機關(guān)的名號，為了追逐自身的利益，發(fā)布不少針對不特定的行政相對人可多次反復(fù)適用的決定、命令，實施所謂的“行政管理”。這種類型的違法現(xiàn)象非常嚴重，其嚴重擾亂了行政秩序，群眾也無所適從。

(二)缺乏嚴謹、統(tǒng)一的制定程序。程序是人們從事一定法律行為必須遵循的一定的步驟或方法，程序公正才能做到實體的公正。目前規(guī)范性文件制定程序中存在的問題主要有：1.缺乏統(tǒng)一的制定程序規(guī)范。我國《立法法》對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的制定程序作了明確規(guī)定，但沒有專門的法律規(guī)范調(diào)整行政規(guī)范性文件的制定。 2.制定程序不夠嚴謹。因為制定程序立法規(guī)范的缺位，其監(jiān)督和制約也不具專業(yè)性，其制定程序也就更加具有隨意性，以至于行政規(guī)范性文件的制定程序陷入極度復(fù)雜混亂的局面。因此,建立統(tǒng)一、嚴謹?shù)闹贫ǔ绦蛴葹橹匾?/p>

(三)缺乏有效的監(jiān)督機制。我國目前缺乏對行政規(guī)范性文件的有效監(jiān)督，不合法、不合理的行政規(guī)范性文件仍在實踐中大量存在，嚴重阻礙了行政規(guī)范性文件的健康發(fā)展。加強監(jiān)督，減少或遏制違法違規(guī)的行政規(guī)范性文件的使用為當務(wù)之急。

三、“紅頭文件“之規(guī)范

新時代法治政府建設(shè)不僅強調(diào)依法行政，更注重規(guī)范行政。行政規(guī)范性文件是各級行政機關(guān)實施行政管理的重要抓手，對行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理，一定要緊密契合當前法治政府建設(shè)的目標。2018年5月16日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，就加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作也提出明確要求。推進行政規(guī)范性文件法治化，最重要的是要確保各項制度得到真正的有效實施，切實實現(xiàn)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的 “法治化”。

(一)嚴格規(guī)制制定主體與程序。為了限制行政機關(guān)自由裁量權(quán)的環(huán)節(jié)，確保做到實質(zhì)意義上的公平和公正，有必要施加對行政機關(guān)在程序上的義務(wù)要求，完善“紅頭文件”的制定程序。實體合法要求行政規(guī)范性文件制定主體必須堅持 “法無明文規(guī)定不得為” “法定職責(zé)必須為”的基本準則，制定主體要在法定職權(quán)范圍內(nèi)制定紅頭文件；紅頭文件的內(nèi)容必須合法、不得越界。起草部門在起草行政規(guī)范性文件時，應(yīng)當充分評估在相關(guān)領(lǐng)域制定該規(guī)范性文件的必要性及可行性，充分調(diào)研實踐管理現(xiàn)狀，科學(xué)論證將采取的行政措施或擬建立的行政制度的合理性及必要性，對制定該文件是否符合國家法律法規(guī)和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關(guān)。

(二)建立統(tǒng)一管理平臺。針對紅頭文件的名稱不統(tǒng)一等亂象，制定各級行政機關(guān)要主動適應(yīng)信息化要求，積極運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推進行政規(guī)范性文件的信息化平臺建設(shè)。同時，要在網(wǎng)上建立專門的行政規(guī)范性文件信息平臺，并設(shè)立文件清單、公開聽取意見、合法性審查、備案審查和清理等專欄，以實現(xiàn)對全部行政規(guī)范性文件的標準化、精細化和動態(tài)化管理。 盡快啟動行政規(guī)范性文件立法程序。

(三)建立健全監(jiān)督機制。行政機關(guān)是權(quán)力的象征，紅頭文件的制定與實施是行政權(quán)力的象征，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止，從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”,因此務(wù)必重視監(jiān)督檢查。首先，做好事前監(jiān)督，做好紅頭文件備案審查制度和定期清理制度，以便及時發(fā)現(xiàn)和清理與上位法存有沖突的規(guī)范性文件。 其次，宣傳和鼓勵行政相對人行使行政復(fù)議的救濟權(quán)利，推動行政復(fù)議機關(guān)切實行使對規(guī)范性文件的審查監(jiān)督職能。最后，建立起對紅頭文件的司法審查制度。修訂后行政訴訟法吸取了行政復(fù)議法對抽象行政行為進行復(fù)議審查的有益經(jīng)驗，與行政復(fù)議法相銜接，建立起法院對規(guī)范性文件的附帶審查機制。人民法院可在審查具體行政爭議的時候附帶審查規(guī)章以下級別的抽象行政行為，對那些打著所謂“紅頭文件”的旗號行濫用職權(quán)之實，越權(quán)立法，肆意侵害公民合法權(quán)益，違背法治精神的管理行為必將形成有效的遏制。

新中國建設(shè)法治政府的號角已經(jīng)吹響，我們已經(jīng)踏上了法治政府的新征程。時代要求我們一定要從中國特色社會主義進入新時代的歷史方位和戰(zhàn)略高度，深刻認識、把握建設(shè)法治政府的重大意義，“紅頭文件”作為行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件，必須納入規(guī)范的重點，管好“紅頭文件”，使得法治政府的建設(shè)更加有力！