陳建科

近些年來，我國南北不少地區(qū)，如北京、上海、蘇州、深圳等，掀起了一股“網(wǎng)格化社會治理”的浪潮。乘著大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”以及國家治理轉型的東風，以大數(shù)據(jù)為支撐，以網(wǎng)絡治理為工具，政府將所屬機構、社區(qū)、企業(yè)以及其他社會組織，按條線和屬地標準劃分為若干網(wǎng)格，設置網(wǎng)格長、網(wǎng)格員和巡查員，打包賦予各種職權，進行網(wǎng)格化的社會治理，形成了“一張網(wǎng)格管治理”的社會治理格局。

經(jīng)過豐富的實踐探索和創(chuàng)新，網(wǎng)格化社會治理已雛形初現(xiàn)，搭建起了“兩縱四橫一平臺”：巡查和執(zhí)法兩條縱線，區(qū)(縣)、鎮(zhèn)、村、責任網(wǎng)格四條橫線，以及網(wǎng)格化社會治理聯(lián)動指揮平臺?！把膊榕c執(zhí)法兩條縱線”，是在巡辦分離(1)巡辦分離也是基層網(wǎng)格劃分的重要依據(jù)。的基本原則下形成的巡查和執(zhí)法兩條彼此獨立又互相聯(lián)動的治理力量?！皡^(qū)(縣)、鎮(zhèn)、村、責任網(wǎng)格四條橫線”，乃屬地管理基礎上誕生的四級區(qū)域網(wǎng)格，以及專業(yè)分工為基礎形成的若干專業(yè)網(wǎng)格。這些網(wǎng)格，配備了網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、巡查員和警務員等力量，具有規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督以及信息采集、黨建工作、糾紛化解、綜合服務、事件上報等職能?！耙粋€平臺”即網(wǎng)格化社會治理聯(lián)動指揮平臺，為治理提供了數(shù)據(jù)支撐；業(yè)務應用、服務支撐以及數(shù)據(jù)分析等模塊，為行政決策服務，致力于打破“信息孤島”，以實現(xiàn)社會治理數(shù)據(jù)的實時共享、分析和研判。

然而，該實踐探索和創(chuàng)新卻存在著法治化的突出短板，面臨著定位、職能、機構、機制與工具等方面的現(xiàn)實困局。為了走出困局，則需要朝著“無縫隙政府”的目標，循著法治化的路徑，開出系統(tǒng)性、針對性的“處方”，規(guī)制網(wǎng)格化社會治理的“頑疾”。

一、網(wǎng)格化社會治理法治化的理論邏輯

網(wǎng)格化社會治理法治化，以相對人中心主義為主軸，體現(xiàn)了“差序格局”的社會背景，本質上為政府和公民之間的“合作網(wǎng)絡治理”。

(一)相對人中心主義

相對人中心主義是在工業(yè)社會向相對人需求導向社會轉型的背景下產(chǎn)生的對行政現(xiàn)象進行解釋的基礎理論，強調以相對人需求為中心，重構行政法學理論體系，主張對相對人權利在廣度、深度和層次上都進行擴展。網(wǎng)格化社會治理法治化本質上也是以該理論為基礎進行設計的，相對人中心主義理論是網(wǎng)格化社會治理的理論中軸線。

在工業(yè)社會時代，傳統(tǒng)行政法學體系是以行政權為中心構建的，實行的是形式法治主義和結果法治理念。進入后現(xiàn)代主義社會，工業(yè)社會的弊端逐漸顯露，官僚主義盛行，機構林立，人員冗余，效率低下，對相對人的人文主義關懷不足。而相對人的需求日漸豐富，影響甚至主導了整個行政任務的設定及行政活動的全過程。公權力組織已經(jīng)不能不重視行政相對人的需要，不得不以行政相對人為中心，重新審視自己的組織及活動。

以行政權為中心和形式行政法治為基本原理，靜態(tài)、定點考察行政現(xiàn)象的傳統(tǒng)行政法學，已經(jīng)難以滿足現(xiàn)代公共行政實踐的新變化。(2)行政主體與行政相對人的關系，是行政法的核心問題。在近代自由資本主義時期，兩者是相互對立、命令與服從的關系；進入現(xiàn)代，兩者的關系開始朝著良性互動的方向發(fā)展。因此，應當對行政制度體系進行重構，建立起兩者的互動關系，進行溝通合作，實現(xiàn)公共秩序和個人私益的良好融合。參見張春莉：《西方國家行政主體與行政相對人關系的演進及其定位》，載《政治與法律》2010年第12期。政府改革已經(jīng)成為世界潮流，越來越多的中外學者認為，政府不應當是無效率的官僚組織，可以通過吸收企業(yè)家精神和自由市場力量，來對政府進行根本性的變革。因此，一種實質法治主義和過程法治理論逐漸興起——行政相對人中心主義，(3)這源于美國的“過程價值”理論以及德國的行為“二階段”理論。經(jīng)過學者共同推動，已成為現(xiàn)行日本行政法學的主流理論。其以相對人權利的實現(xiàn)為導向，對行政活動進行重新審視，從實體性到程序性規(guī)范，將行政活動各方面和全過程納入法治的軌道，重構行政主體、行政行為和行政救濟理論體系，達到對行政活動全方位和全過程的法治管理。(4)參見朱維究：《再談現(xiàn)代行政過程論——從形式行政法治到實質行政法治》，載《中國法學會行政法學研究會2006年年會論文集》，第66-73頁。

相對人中心主義強調行政相對人權利在廣度、深度和層次都有所擴展，強調權利主體多元化，權利內容多樣化，權利實現(xiàn)方式彈性化。(5)參見張淑芳：《行政相對人權利拓展的法治理念》，載《社會科學輯刊》2019年第2期。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，公民需求層次的提高，相對人權利的范圍和層次都有所擴展。行政模式也從干預行政向服務行政轉變。在服務行政模式下，權利的實現(xiàn)方式也應當在多樣性和層次性上做文章，同時以相對人需求為中心，對行政組織和行政過程進行重新設計，以滿足行政權中心主義社會向相對人中心主義社會的轉型要求，充分實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往。該理論與民主、自治和人本理念高度契合，不再是簡單設計社會秩序、分配社會角色、處理社會關系，而是積極主動為相對人提供公共產(chǎn)品和服務，是政府職能的根本轉變。(6)前引⑤，張淑芳文。

(二)差序格局

我國基層社會在很大程度上還具有鄉(xiāng)土屬性，基層的社會關系好比一個個社會圈子，造就了差序格局的社會結構，維持這種社會結構的是內化于心的個人習慣。網(wǎng)格化社會治理與這種鄉(xiāng)土社會的社會關系和社會結構相契合。

“在鄉(xiāng)土社會進入現(xiàn)代社會的過程中，我們在鄉(xiāng)土社會所養(yǎng)成的生活方式處處產(chǎn)生了流弊?！?7)費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，北京大學出版社2012年版，第16頁。我們現(xiàn)時代所處的社會本質上仍為一個鄉(xiāng)土社會，至少帶有濃厚的鄉(xiāng)土氣息。在鄉(xiāng)土社會，社會關系是一個個以自我為中心向外推出去的社會圈子，而社會結構則是社會圈子的相互聯(lián)結。社會網(wǎng)格，就像一個個以職能部門或者整體政府為中心向外推出去的一圈圈波紋，網(wǎng)格結構以行政主體為原點與其他波紋聯(lián)結而組成。在這網(wǎng)絡的中心，是所在的部門和地區(qū)。從內向外推的波紋可大可小，在不同的時間和地點，波紋不甚相同。所以為了自己，可以犧牲他人的利益；為了小圈子的利益，可以犧牲大圈子的利益。中國人經(jīng)常感受到的世態(tài)炎涼，也是這種社會關系和社會結構形態(tài)的寫照。這圈子現(xiàn)在變成了網(wǎng)格，同樣具有較強的伸縮能力。

維持鄉(xiāng)土社會格局的是從自我原點到與其他社會圈子的交叉點之間的距離，叫人倫差序或禮治秩序。(8)前引⑦，費孝通書，第43-44頁。憑著外在教化，規(guī)則成為個人內在的一種習慣。網(wǎng)格化社會治理靠的主要也是這“禮”，是禮治秩序，是內化于心的習慣，以致“無為政治”。我們注意到，網(wǎng)格員作為網(wǎng)格化社會治理的一種獨創(chuàng)，卻沒有法律賦予其相應的權力和職能，這本身也是差序格局理論的體現(xiàn)和應用。網(wǎng)格化社會治理的目的要實現(xiàn)，主要不是依靠法律法規(guī)，憑借的是這“禮”“教化”以及“內化于心的個人習慣”，表現(xiàn)為勸說、教育和調解。差序格局中的個體，以自我為中心，奉行自我主義，而不是個人主義。個人主義強調平等，自我主義強調差別，強調推己及人，修身、齊家、治國、平天下，從“克己”開始，一層接著一層，一圈接著一圈，政府無須過多干預，強調“養(yǎng)民”，簡政放權。而簡政放權恰恰是網(wǎng)格化社會治理的重要內容。最后達致“無為政治”，政府治理逐漸形成良好的效果并與社會形成相互依存的關系。

(三)合作網(wǎng)絡治理

合作網(wǎng)絡治理，又可簡稱為網(wǎng)絡治理，整合了“政府管理”和“公民社會治理”兩種路徑。(9)參見陳振明等：《公共管理學》，中國人民大學出版社2017年版，第58-62頁。在過去的四十年間，國際上掀起了政府治理的浪潮。關于政府治理有三種研究路徑，即“政府管理”路徑、“公民社會治理”路徑以及“合作網(wǎng)絡治理”路徑。20世紀90年代中后期，合作網(wǎng)絡治理途徑占了上風。政府管理路徑，將治理等同于政府管理。當然這里的政府管理，是新公共管理運動意義上的管理，強調市場導向和結果導向，強調競爭機制和工商管理技術方法的引入，是新自由主義思潮在行政活動中的體現(xiàn)。公民社會的研究路徑，強調通過自組織網(wǎng)絡，將政府之外的力量組織起來，追求共同的利益，通過溝通、協(xié)作，共同處理公共事務，排斥政府的干預。(10)參見[美]羅伯特·B.登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，中國人民大學出版社2011年版，第144-147頁。“自治、自愿、私人、非利潤分配是公民社會部門的基本特征?！?11)何增科主編：《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年版，第257-259頁。這兩種路徑各有利弊，所以就誕生了合作網(wǎng)絡治理。新的路徑，既吸收了政府管理路徑的合理成分，又融合了公民社會治理的積極因素，強調政府除了掌舵也要合作，公民社會既要自治也要參與行政決策，政府與公民社會是平等的關系。

多中心、復雜性、協(xié)同性是合作網(wǎng)絡治理范式的新特征。(12)前引⑨，陳振明等書，第64頁。合作網(wǎng)絡治理的主體是多元的，行政主體、非政府組織以及公民個人均可參與其中。整體而言，政府、非政府組織以及私人之間的地位是平等的，只是在處理具體的公共事務時，相應的配比不同而已，任何一方都有可能占據(jù)主導地位。正是因為治理主體的多元化，在合作網(wǎng)絡治理中的行政法律關系就比較復雜，具有多向性，可供選擇的治理工具也很多，就像一個工具箱，治理主體可以從中任意選擇組合，從而達到治理的最佳效果。合作網(wǎng)絡治理的主體的多樣性和平等性，治理機制和治理工具的復雜性，決定了網(wǎng)絡治理的協(xié)同性。不論是共同參與，還是一方占據(jù)主導地位，在現(xiàn)代社會，許多公共事務的處理都離不開多方主體的溝通與合作，離不開多種治理機制、工具的協(xié)同，以形成治理合力，提供公共產(chǎn)品和服務，滿足行政相對人多元化的需求。(13)相比之下，后現(xiàn)代主義理論家主要信奉“對話”的理念，信奉公共事務通過對話要比通過客觀測量和理性分析更有解決可能的理念。參見[美]珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版，第30頁。

合作網(wǎng)絡治理路徑對當代行政環(huán)境和行政發(fā)展具有很強的解釋力，大有成為主導性范式的趨勢。改革開放以來的四十余年，我國政府職能實現(xiàn)了由突破計劃經(jīng)濟，到適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，再到向治理層面的跨越。政府組織機構的八次調整，政府治理機制和工具的不斷創(chuàng)新，包括網(wǎng)格化社會治理、服務外包等方面的改革，都體現(xiàn)了合作網(wǎng)絡治理的邏輯和思路。

二、網(wǎng)格化社會治理法治化的現(xiàn)實困局

網(wǎng)格化社會治理模式在各地經(jīng)過十余年的探索已積累了寶貴的經(jīng)驗，但同時也存在不少問題，(14)網(wǎng)格化社會治理法治化面臨的現(xiàn)實困局是在上述“相對人中心主義”“差序格局”和“合作網(wǎng)絡治理”的邏輯下，經(jīng)過多次、多地實證調研的基礎上梳理、總結和抽象而成的。其中最突出的莫屬法治化的嚴重不足。這已經(jīng)成為制約網(wǎng)格化社會治理的最大短板。長此以往，劣幣驅除良幣，網(wǎng)格化社會治理的“劣幣”很可能影響到整個治理“市場”。

(一)“什么都往網(wǎng)格里裝”：網(wǎng)格化治理的準入門檻尚待明晰

網(wǎng)格化社會治理，需要對接歸集政府職能部門的信息系統(tǒng)，獲取相應的政府信息，以互聯(lián)互通，通過技術平臺，提高數(shù)據(jù)獲取的便利度和信息傳輸?shù)男?，最終增強政府行政行為的效能，實現(xiàn)行政活動的目的。然而，因為部門本位主義的阻礙，一些掌握了大規(guī)模、高敏感度信息的職能部門，不愿意輕易將數(shù)據(jù)共享出去。在信息社會，信息就意味著價值，意味著職能部門的地位和發(fā)言權，所以要打破部門本位主義的障礙，何其難也。

然而，隨著行政改革品牌效應凸顯，“新鮮事物”網(wǎng)格化社會治理成了“香餑餑”，什么部門都想分一杯羹，什么部門都想進來。最終這些部門也都如愿以償，例如宗教管理進網(wǎng)格、公安數(shù)據(jù)進網(wǎng)格、出入境數(shù)據(jù)進網(wǎng)格。這些部門有些數(shù)據(jù)是非常敏感的，需要慎重考慮到底要不要納入網(wǎng)格。起初網(wǎng)格化社會治理面前阻擋著很難攻破的一座座山頭——一個個數(shù)據(jù)敏感部門。現(xiàn)在這些敏感部門卻十分積極，這是網(wǎng)格化社會治理改革推動者們始料不及的。

那么，此種“愛答不理”到“爭相追求的香餑餑”現(xiàn)象，背后真正的問題是什么呢？真正的問題是，有關領導，有關改革發(fā)起人、負責人，在改革伊始，就沒有想清楚網(wǎng)格化社會治理到底要干什么，要實現(xiàn)什么目標。所以當初面臨改革困難需要部門參與時，逢申必進。后來隨著改革局面的打開，影響日升，相關或不相關的部門都要進來時，既不阻攔也不設限。直到參與部門過多、歸集共享數(shù)據(jù)明顯敏感、改革超出預期時，方才如夢初醒，并不是什么部門、什么數(shù)據(jù)都能進來，必須設置一道準入門檻。

網(wǎng)格化社會治理準入門檻，是個根本性的問題。它決定網(wǎng)格化社會治理法治化的方向，決定網(wǎng)格的劃分標準，決定網(wǎng)格員的權責，決定網(wǎng)格運作機制，決定數(shù)據(jù)管理方式，決定對網(wǎng)格治理進行考核的規(guī)范程度。

(二)“網(wǎng)格之間東拉西扯”：網(wǎng)格劃分的規(guī)范化程度不足

社會治理網(wǎng)格有專業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格之分，專業(yè)網(wǎng)格與綜合網(wǎng)格之間東拉西扯、交叉重疊。造成這種現(xiàn)象的最主要原因在于條線管理與屬地管理原則之間的沖突，網(wǎng)格劃分的規(guī)范化程度不足。

行政事務是專業(yè)性較強的活動，而專業(yè)性事務之間也存在著相互的勞動分工，不可能由一個機構獨攬所有的公務。單獨的機構要掌握所有的專業(yè)性技能，是不可能的，在信息技術日新月異，工業(yè)社會進入信息社會背景下，更是如此。政府內部的分工是社會分工在政府機構劃分過程中的體現(xiàn)。推行網(wǎng)格化治理，最初各個政府職能部門各自為政，劃分了若干專業(yè)網(wǎng)格。隨著時間的推移，專業(yè)網(wǎng)格林立，疊床架屋，重復建設，資源浪費。一件事、一類事，被人為切割成若干片斷，分散在各個專業(yè)網(wǎng)格中，嚴重影響了資源整合和流程運行的效率，降低了政府活動的效能。鑒于此，與專業(yè)網(wǎng)格相對的綜合網(wǎng)格應運而生，其中也包含部分專業(yè)性事務，造成的結果就是專業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格之間的拉扯。

造成專業(yè)網(wǎng)格與綜合網(wǎng)格之間拉扯的糾結現(xiàn)象的根本原因是網(wǎng)格劃分的標準之間的沖突。社會事務的分分合合，影響到政府機構劃分的增減并調。(15)沈巋：《行政法變遷與政府重塑、治理轉型——以四十年改革開放為背景》，載《中國法律評論》2018年第5期。這種動態(tài)的社會變化和機構改革，就影響了網(wǎng)格劃分標準的界定。這種混亂的背后是社會背景的轉換，是價值導向的轉型。工業(yè)化社會，只關注生產(chǎn)，很少關注顧客；更加重視條線，很少重視整合。進入行政相對人中心主義社會，政府行為以滿足相對人的需要為根本目的，由以前的數(shù)量和規(guī)模為導向，轉向以過程和結果為導向，對政府行為和政府組織進行了重新設計。專業(yè)網(wǎng)格是工業(yè)化社會思維的體現(xiàn)，綜合網(wǎng)格是行政相對人中心主義社會思維的結果，兩種網(wǎng)格劃分背后的邏輯和理論相差甚遠。社會背景的轉換，影響了政府行為的邏輯，也就引起了網(wǎng)格劃分的混亂，給網(wǎng)格工作人員和行政相對人帶來了困擾。

專業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格并存的現(xiàn)象不可避免，差別在于，不同地區(qū)的網(wǎng)格劃分配合的比重不同而已。有的地區(qū)更加重視專業(yè)網(wǎng)格，綜合網(wǎng)格比重較低；相反，有的地方更加重視綜合網(wǎng)格，專業(yè)網(wǎng)格配比較低。不論屬于那種情況，如果比例失調，都會帶來問題和困擾，影響網(wǎng)格劃分的規(guī)范化程度。

(三)“網(wǎng)格員干了不該干的活，上級趁機甩包袱”：網(wǎng)格員的權力清單不夠科學

網(wǎng)格員是網(wǎng)格化社會治理職權的基本載體，網(wǎng)格內的各種社會事務需要網(wǎng)格員進行處理。這就需要賦權給網(wǎng)格員，實務中統(tǒng)稱為權力下放，或者以授權的形式，或者以委托的形式。通過梳理以后，這些權力事項形成了權力清單。

網(wǎng)格員到底應當干什么？從清單的內容以及清單施行的效果來看，最突出的問題是：“網(wǎng)格員干了不該干的活，上級趁機甩包袱?！毕路诺臋嗔κ马椫?，對于專業(yè)技術能力要求不高的占多數(shù)。然而也有不少的事務需要網(wǎng)格員具備專業(yè)的素質和能力方能處理，例如污水監(jiān)測、安全檢查等。因為網(wǎng)格員的專業(yè)能力不足，調研中我們發(fā)現(xiàn)，類似污水監(jiān)測這樣的問題，網(wǎng)格員也只能通過顏色、氣味等最基本、最明顯的特征來判斷污染的程度，而缺乏專業(yè)的設備。或許此類問題通過權力來源部門以政府購買服務的形式，進行專業(yè)技能的培訓就可解決，然而這種培訓組織化程度嚴重不足。權力下放以后，相關的專業(yè)工作人員相反還留在原職能部門，人不隨事走，給網(wǎng)格員巡查、發(fā)現(xiàn)和處理專業(yè)問題帶來了極大的困難。

在網(wǎng)格化社會治理推行以前，職能部門一旦發(fā)現(xiàn)職權范圍內的問題就會依照相關程序立案調查并作出決定，不作為的現(xiàn)象相對較少。但網(wǎng)格化社會治理推行以后，反倒為職能部門提供了一個推卸責任的借口，急難險重的任務一股腦兒下放給了專業(yè)網(wǎng)格或者綜合網(wǎng)格。網(wǎng)格員“被賦予”的職權，多則七八百項，相比改革之前，有關鎮(zhèn)村工作人員的工作量翻了一番。本來依法應當由職能部門承擔的事務，他們卻當起了“甩手掌柜”，將責任甩給了網(wǎng)格員。職能部門坐等工單，如果沒有工單，相關的違法違規(guī)行為則很難啟動相關行政程序，嚴格意義上來講這屬于典型的行政不作為。

(四)“權力空轉耽誤時間”：跨部門溝通協(xié)作不暢

網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)的問題當中，大約有70%在網(wǎng)格中已經(jīng)得到了處理，剩下的30%需要交給綜合執(zhí)法部門或者相應的職能部門來解決。從發(fā)現(xiàn)問題到移交給相關職能部門，其間花費了大量的時間。由于網(wǎng)格員不具備執(zhí)法的資格，也不具備與執(zhí)法相關的技術技能，權力長時間空轉以后，已經(jīng)錯過了調查取證、固定證據(jù)和研究處理的最佳時機。因為網(wǎng)格員很難達到行政行為所需要的證據(jù)標準及專業(yè)技能等方面的要求，所以之前網(wǎng)格員做過的工作，相關職能部門還要重做，這也在一定程度上造成了資源的浪費。

這種現(xiàn)象反映的是跨部門溝通協(xié)作機制不暢。之所以需要跨部門溝通合作，是因為一件事、一類事或者一個地區(qū)的事務，其處理權限分布在多個職能部門，各職能部門內外的運作程序又不太一樣，不合作、不溝通，就難以獲得信息，難以推進流程，難以形成合力，更難以實現(xiàn)既定的行政任務。(16)參見[美]拉塞爾·M.林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學出版社2014年版，譯者序第1-2頁。很多問題之所以解決不了，不是網(wǎng)格本身的問題，而是前段監(jiān)管不到位，聯(lián)動指揮不暢，部門之間相互推諉扯皮造成的。以巡查為例，同樣一個企業(yè)，同樣一件事情，各個職能部門先后進行巡查，企業(yè)怨聲載道，有的企業(yè)接受檢查的頻次一年大概150多次，兩三天就有一次，為企業(yè)增添了不少麻煩。

造成跨部門溝通協(xié)作不暢的根本原因還是部門本位主義。在技術層面，阻礙部門溝通協(xié)作的障礙已經(jīng)不復存在，如阿里巴巴、騰訊、百度等技術公司也參與到政府治理中來，可為政府職能部門之間的溝通協(xié)作提供技術支持。但是仍然有不少部門不愿溝通，不愿合作。因為它們掌握了大規(guī)模、敏感性強、價值高的政府信息，共享出來，就會影響到其本身的地位和發(fā)言權。所謂的溝通協(xié)作，被認為是“為他人作嫁衣裳”。在主要領導負責的情況下，也是困難重重。

(五)“共享了數(shù)據(jù)，用不了，更易泄密”：數(shù)據(jù)管理重建設、輕管理

“共享了數(shù)據(jù)，用不了，更易泄密?！币郧笆钦當?shù)據(jù)共享難，現(xiàn)在是數(shù)據(jù)共享問題解決后的管理難和應用難問題。政府的各個數(shù)據(jù)平臺，例如大數(shù)據(jù)中心、聯(lián)動指揮中心等，沉淀了大量的政府數(shù)據(jù)，其很大一部分數(shù)據(jù)具有較好的經(jīng)濟和社會利用價值。然而，政府收集的數(shù)據(jù)卻長期沉淀在數(shù)據(jù)中心，“冷藏”在政府手中。政府自己不開發(fā)，也沒有吸納第三方進行開發(fā)使用，造成嚴重的資源浪費。政府共享的一部分數(shù)據(jù)，屬于敏感信息，來源于公安、安監(jiān)、工商等部門。過去推動政府數(shù)據(jù)共享，打破部門之間的信息壁壘，打通部門之間的聯(lián)系，面對的最大的阻力也源于此?，F(xiàn)在難關攻破以后，反倒面臨著比共享之前更嚴峻的問題。數(shù)據(jù)在原有的部門，因為長時間的建設和管理，積累了豐富的信息安全保障經(jīng)驗，基本上能夠保證信息安全。然而共享到大數(shù)據(jù)平臺以后，因為平臺建設和管理能力不足，經(jīng)驗缺乏，在新的機制之下，反倒更加容易泄密，給政府信息安全帶來更為嚴峻的挑戰(zhàn)。

政府數(shù)據(jù)共享重建設、輕管理。網(wǎng)格化社會治理是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。各地區(qū)紛紛建設聯(lián)動指揮中心，投入巨資，引入第三方企業(yè)，開發(fā)應用程序(APP),歸集各個部門的數(shù)據(jù)，建設數(shù)據(jù)庫和指揮大廳。重點區(qū)域和重點企業(yè)都可以實時監(jiān)控，通過大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，為決策提供智力支持。對網(wǎng)格員可以進行實時定位，在指揮大廳可以看到每一位網(wǎng)格員的在崗情況與活動軌跡。發(fā)現(xiàn)問題以后，網(wǎng)格員拍照上傳至平臺，平臺經(jīng)過分析形成工單，派發(fā)給各個部門。由此來看，政府數(shù)據(jù)共享的建設投入不可謂不大。然而政府數(shù)據(jù)集中起來以后的開發(fā)利用機制尚未建立起來，更談不上成熟，造成大量的資源沉積。平臺的管理和運行也不是很流暢，存在著網(wǎng)上辦理和網(wǎng)下辦理“兩張皮”的問題，即便是線上的問題，很多工單也是長時間閑置，無人處理。以至于大數(shù)據(jù)平臺變成了政績展示平臺，領導來視察，外地來學習，講解員講解一番，領導匯報一番，媒體宣傳一番，上級批示一番，皆大歡喜?；诖?，政府大數(shù)據(jù)平臺不能僅僅成為政績展示平臺，數(shù)據(jù)共享不僅要重視建設同時也要加強數(shù)據(jù)的管理與應用。

(六)“待遇都不高，還吃大鍋飯，干多干少一個樣”：鎮(zhèn)村考核鼓勵“搭便車”行為

“待遇都不高，還吃大鍋飯，干多干少一個樣。”有一部分網(wǎng)格員原本就是政府工作人員和有關事業(yè)單位工作人員，來源于綜合執(zhí)法隊伍、相關專業(yè)領域的執(zhí)法力量，形成了綜合網(wǎng)格和專業(yè)網(wǎng)格。另外一部分網(wǎng)格員就是政府聘用的社會人員。網(wǎng)格員的待遇等次不一，多的可以一年拿到十萬左右，少的也就只有兩三萬。并且網(wǎng)格員的流動性很大，大量的網(wǎng)格治理任務面臨著無人承擔的窘境。調研過程中，很多網(wǎng)格員都反映，待遇低，工作任務又重，所以流動性大，這是制約網(wǎng)格化社會治理進一步發(fā)展的重要因素，政府的資源需要進一步向基層網(wǎng)格員傾斜和下沉?，F(xiàn)有的考核機制中還存在吃大鍋飯的問題，機構內部人員的年終績效獎金相同，干多干少一個樣，嚴重影響了網(wǎng)格員的積極性。

鎮(zhèn)村考核機制不合理，鼓勵“搭便車”行為。(17)搭便車行為在某種程度上也是一種不正當競爭行為。參見周樨平：《商業(yè)標識保護中“搭便車”理論的運用》，載《法學》2017年第5期。以上所說的吃大鍋飯的問題，在鎮(zhèn)村一級比較明顯。在實際調研過程中，網(wǎng)格管理人員反應比較強烈。因為鎮(zhèn)一級政府之下沒有所謂的職能部門，所以作為一個整體進行考核，在鎮(zhèn)政府內部工作人員之間，也就沒有拉開差距、分開檔次。村一級是基層自治組織，所以采用了與鎮(zhèn)一級相同的考核辦法，即“吃大鍋飯”的方式。然而這種方式，對于鎮(zhèn)村內部而言，則是不公平的，對于那些工作積極性高，又承擔了較多工作任務的工作人員來說非常不利。此種考核機制，實際上是在鼓勵“搭便車”行為。按照公共選擇理論的觀點來說，人都是自私自利的，都傾向于追求利益的最大化：既然干多干少一個樣，干與不干一個樣，則多干不如少干，少干不如不干。概而言之，現(xiàn)行的鎮(zhèn)村考核機制，在一定程度上則為這種“搭便車”現(xiàn)象提供了便利條件。

三、網(wǎng)格化社會治理法治化的規(guī)制路徑

針對網(wǎng)格化社會治理面臨的現(xiàn)實困局，須以“無縫隙政府”為目標，循著法治化的進路，從標準規(guī)范、權責機制以及數(shù)據(jù)管理等方面進行有效規(guī)制。

(一)設置明確的準入門檻

統(tǒng)籌謀劃推行網(wǎng)格化社會治理改革的目標定位，以此為基準，設置明確的準入門檻。依照準入條件，建立嚴格的審查機制和程序，符合條件的才能夠進到網(wǎng)格中來，以免影響網(wǎng)格化治理的綜合效果。

目標定位是方向性問題，在改革伊始就應當理清楚、想明白，如果方向走錯了或者不清楚，那么改革基本上也就失敗了。網(wǎng)格化社會治理的主要目標是什么呢？筆者認為，應當對之進行限制，限定在發(fā)現(xiàn)問題、調處糾紛、為職能部門的行政決策提供參考并督促落實上。網(wǎng)格巡查發(fā)現(xiàn)的問題，有70%通過網(wǎng)格員或者網(wǎng)格長進行調解、勸誡就可以解決；剩下的30%是網(wǎng)格員無權處理也處理不好的，需要交給職能部門，由職能部門作出決策，進行執(zhí)法，網(wǎng)格的功能僅限于為決策提供參考，督促決策的落實情況，并將落實情況及時反饋給執(zhí)法部門。

之所以如此定位，有三方面的考慮：第一，各職能部門均有其法定職責，法定職責必須為，不能夠當“甩手掌柜”，將自身職責范圍內的事項甩給網(wǎng)格。第二，網(wǎng)格化社會治理的功能定位不宜大而全，主要是為職能部門的決策和執(zhí)法提供服務，例如共享部門數(shù)據(jù)、發(fā)現(xiàn)問題線索、上報事件情況、收集相對人意見等等。第三，網(wǎng)格化社會治理還有自身的特色。中國基層社會，特別是鎮(zhèn)村一級在很大意義上還是鄉(xiāng)土性的。鄉(xiāng)土社會的治理，靠的是社會圈子，靠的是禮治秩序，靠的是教化的力量。(18)參見蘇力：《法治及其本土資源》，中國政法大學出版社1996年版，第45頁。這在本質上就是一種自治，一種依靠教化的自治，一種依靠教化的網(wǎng)格化社會自治。簡單來說，即發(fā)現(xiàn)問題，通過教化，自我組織，自我管理，維持基層社會秩序的穩(wěn)定。

這樣一來也就劃定了網(wǎng)格化社會治理的準入門檻。只有符合準入門檻的職能部門和公共事務才能進來，否則應當嚴格將之擋在門檻之外，推動網(wǎng)格化社會治理朝著正確的方向發(fā)展，實現(xiàn)效益的最大化，不至于走偏走歪，以致走錯，最后不可控制。因之，應當建立嚴格的執(zhí)行機制，落實網(wǎng)格化社會治理的準入條件?？梢钥紤]組織專門機構，經(jīng)由特定程序，按照既定條件，進行嚴格審查，以保證改革目標的真正落實以及方向的不偏不倚。

(二)規(guī)范網(wǎng)格劃分的標準

要解決網(wǎng)格之間東拉西扯的問題，需要規(guī)范網(wǎng)格劃分的標準。按照條線原則劃分的專業(yè)網(wǎng)格和按照屬地原則劃分的綜合網(wǎng)格，均有存在的必要。在行政相對人中心主義的導向之下，有必要以結果為導向，按照一件事、一類事由一類網(wǎng)格來管理的原則，對現(xiàn)有的網(wǎng)格進行重新劃分，盡力減少或避免網(wǎng)格之間的職權交叉。

我們雖然處在一個日益多元化的時代，職能部門之間愈加融合，但是專業(yè)化仍然是主流。所以，基層社會治理既需要按照專業(yè)化原則設置的專業(yè)網(wǎng)格，也需要按照整合原則設置的綜合網(wǎng)格。專業(yè)網(wǎng)格干專業(yè)的事情，綜合網(wǎng)格處理綜合性事務。這兩者并行不悖，都有存在的必要。既然專業(yè)化仍然是社會的主流，那么網(wǎng)格化社會治理中占主流的應當是專業(yè)網(wǎng)格，是條線管理。隨著行政相對人中心主義時代的到來，要方便快捷地提供公共服務，還需要更加強調部門之間的整合，重視綜合網(wǎng)格的建設。這就解決了網(wǎng)格員承擔了不該承擔也承擔不了的公共事務的問題，同時也在一定程度上提高了公共服務的效率。

但是，在專業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格之間仍然難以避免職權缺位和交叉的問題。這是一個永恒的話題。部門之間的權責很難完全劃分清楚，所謂的“界限分明”也只是相對的，會隨著社會的發(fā)展而不斷變動。因此，也就只能在動態(tài)的發(fā)展過程中，不斷完善網(wǎng)格劃分的具體標準，通過建立定期清理機制，對專業(yè)網(wǎng)格和綜合網(wǎng)格的職能進行重新梳理和劃分，盡力避免或者減少網(wǎng)格之間的權責交叉。

重新劃分網(wǎng)格的時候，有兩點需要注意：其一，除非萬不得已，一般要避免標準的復雜化，特別是專業(yè)分工標準和職能整合標準之間的競合，因為這會扭曲網(wǎng)格的形態(tài)，牽扯網(wǎng)格的精力，影響網(wǎng)格的運行效果。其二，避免職能部門任意設置專業(yè)網(wǎng)格，對于已經(jīng)存在職能部門專業(yè)網(wǎng)格，如果存在五花八門、數(shù)目眾多、疊床架屋的情況，可以考慮按照一件事或者一類事由一類網(wǎng)格處理的原則，重新整合，最終的網(wǎng)格數(shù)目要符合精簡化的原則。

(三)完善網(wǎng)格員權力清單

完善網(wǎng)格員權力清單的關鍵在于明晰網(wǎng)格員的職能以及上下級之間的權責關系。網(wǎng)格員的職能主要是從事輔助性的治理工作，為決策、執(zhí)法和監(jiān)督提供支持，而非替代職能部門處理其法定職責范圍的公共事務。直接面向群眾，基層處理更為方便效果更好時，可以進行權力下放。禁止上級部門“甩包袱”，逃避法定作為義務，(19)參見周佑勇：《行政不作為構成要件的展開》，載《中國法學》2001年第5期。建立追責機制，追究其不作為的法律責任。

網(wǎng)格員到底要干些什么工作？與職能部門之間到底是什么關系？如果不解決這個問題，網(wǎng)格化社會治理就沒有載體。具體來講，事情還需要人來做，否則，所謂的“網(wǎng)格化社會治理”就會是一個空殼。其實，網(wǎng)格員的職權是由網(wǎng)格化社會治理的目標定位所決定的。根據(jù)網(wǎng)格化社會治理的發(fā)現(xiàn)問題、調處問題、收集民意、事件上報為決策的作出和執(zhí)行提供參考和監(jiān)督的定位，網(wǎng)格員的工作主要涉及這些內容。就其性質而言，網(wǎng)格員的職權是輔助性的，法定范圍內的決策和執(zhí)行事務應由法定職能部門負責，而且網(wǎng)格員的專業(yè)化、職業(yè)化程度比較低，也難以承擔此類事務。但網(wǎng)格員可以根據(jù)自身能力和個人習慣，從事一些力所能及的發(fā)現(xiàn)問題、調處矛盾和信息收集上報的工作，此類工作可以為職能部門的決策提供重要的參考，通過跟蹤職能部門決策的落實情況，將相關信息反饋給職能部門。

由于網(wǎng)格員從事的工作五花八門，但是卻沒有法定職權。所以，部分實際工作人員建議立法賦予網(wǎng)格員一定的職責權限，方便其開展工作。但此建議存在兩個方面的問題：第一，并不是所有的問題都可以或者應當由法律來解決，如果遇到問題，就尋求立法賦權，同樣是一種不作為；第二，沒有法定職權，從另一方面來講，反倒是網(wǎng)格化社會治理的優(yōu)勢。因為我國基層本質上還是鄉(xiāng)土社會，基層治理在很大程度上靠的是長期教化而形成的習慣。這種習慣恰恰是維持基層社會秩序穩(wěn)定的寶貴資源，應當充分加以利用，形成網(wǎng)格化社會治理的獨特優(yōu)勢，放大禮治秩序的正面效應。

完善網(wǎng)格員權力清單還需要理清上下級之間的權責關系。對于借網(wǎng)格化社會治理之機，將本屬于自身法定職責范圍內的公共事務全部甩給下級的不作為現(xiàn)象，應當及時制止。在年終考核時，予以記錄并將之作為其晉升的“負面清單”。當然也不能一刀切，對于那些由網(wǎng)格員處理較為便利，更能產(chǎn)生良好的社會影響的事務，可以下放給網(wǎng)格員處理；對于短期內職能部門不能夠處理，由網(wǎng)格員負責更加符合相對人利益的事務，也可以授權委托的形式將部分職權賦予網(wǎng)格員。

(四)暢通跨部門協(xié)作機制

暢通跨部門協(xié)作機制，需要建立公平的利益共享機制和明確的責任分擔機制，其他諸如聯(lián)動指揮、執(zhí)法銜接、綜合監(jiān)管等問題才能迎刃而解。

首先也是最重要的是轉變部門本位主義的觀念，樹立行政相對人中心主義的觀念。部門本位主義，是工業(yè)社會大規(guī)模生產(chǎn)模式在政府組織內部的反映，是勞動分工、專業(yè)化和職業(yè)化的體現(xiàn)。在職能部門工作的人，對自己要從事的工作輕車熟路，但是對于政府整體應當發(fā)揮什么作用，應當對什么樣的結果負責等問題則概念相對模糊。行政相對人中心主義則要求各項行政活動要以行政相對人的需求為中心，并以結果和過程為導向對組織的流程、體系及結構進行重新設計。立基于此，網(wǎng)格員就能更加明確自身在行政活動中所扮演的角色，了解相對人的需求以及政府整體應當發(fā)揮的作用，從而對網(wǎng)格治理的組織流程、體系和結構進行制度重設。

以上所論是就行政主體與行政相對人之間的關系而言。就職能部門之間的內部關系而言，需要建立公平的利益共享機制和明確的責任分擔機制。跨部門溝通協(xié)作是一個令各級政府領導頭疼的問題。在日常行政事務處理中很大一部分精力要用在部門之間的溝通協(xié)調工作上，而部門之間不愿意溝通協(xié)作在很大程度上是因為掌握的資源不同，最為典型的就是改革難度極大的數(shù)據(jù)共享工作，有些部門投入多，信息量大，敏感性強，保密程度高，這一切都需要投入，意味著成本，意味著編制、預算大小，意味著決定權強弱。共享出去以后，相當于為他人作嫁衣裳，沒有投入或者投入很少的部門想要共享數(shù)據(jù)，而投入較大的部門則不愿意輕易共享數(shù)據(jù)。鑒于此，要解決好跨部門溝通協(xié)作的問題，轉變觀念只是第一步，接下來還需要引入專業(yè)的人員和技術，對部門之間的投入產(chǎn)出及相關利益進行準確的測算，合理分配產(chǎn)生的收益。同時積極做大增量，提高整體收益，吸引職能部門參與到溝通協(xié)作中來。此外，還需進一步建立明晰的責任分擔機制，對那些能夠產(chǎn)生共同收益的事務，通過建立公平的利益共享模式來實現(xiàn)利益分享；對那些需要共同投入的事務，通過建立明晰的權責匹配模式來實現(xiàn)責任共擔。

(五)提高政府數(shù)據(jù)的應用水平

充分發(fā)揮政府數(shù)據(jù)的社會價值和經(jīng)濟價值，引入第三方，對政府數(shù)據(jù)進行充分挖掘和開發(fā)使用，提高政府數(shù)據(jù)管理的能力，以購買公共服務的方式為相對人提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，并對第三方的數(shù)據(jù)開發(fā)使用進行監(jiān)督。

政府數(shù)據(jù)具有較強的社會價值和經(jīng)濟價值。社會科學研究，特別是量化研究，需要大量的實證數(shù)據(jù)，(20)如近些年計算法學作為一種新的研究方法的興起。參見鄧矜婷、張建悅：《計算法學：作為一種新的法學研究方法》，載《法學》2019年第4期。而很多數(shù)據(jù)是掌握在政府手中的，拿不到數(shù)據(jù)，研究就難以進行下去。即便是質性研究，也需要一定的數(shù)據(jù)作支撐。數(shù)據(jù)能夠清晰直觀地說明問題，可以讓論點、論據(jù)更有說服力。當然除了社會價值，還有很多公司利用政府數(shù)據(jù)，為自身導入巨大流量，間接產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益，如支付寶、微信支付等為公務員報考繳費提供的渠道，以及為公交刷卡支付提供的渠道等。

雖然政府數(shù)據(jù)具有較大的社會價值和經(jīng)濟價值，如果長期沉淀，政府自身不開發(fā)，也不允許社會進行利用，這種價值就發(fā)揮不出來，也只能是潛在的價值。那么，政府數(shù)據(jù)應當以何種方式進行開發(fā)呢？從實際情況看，主要有四種：第一，由政府自身進行開發(fā)，這是因為一部分數(shù)據(jù)敏感性很高，不宜開放給第三方利用；第二，對于“脫敏”的數(shù)據(jù)可以由政府購買服務的形式，授權第三方進行開發(fā)，所有權歸政府；第三，經(jīng)過“脫敏”的數(shù)據(jù)可以完全交由第三方進行開發(fā)利用，由政府進行監(jiān)督；第四，對于“脫敏”的數(shù)據(jù)可以由政府和第三方合作開發(fā)，由雙方約定成本負擔及收益分配方案。

最后，還需要提高數(shù)據(jù)共享以后的數(shù)據(jù)管理能力。數(shù)據(jù)共享以后，新的平臺及其工作人員不一定具有相應的管理能力，即便有，也未必有之前所屬的部門能力強。所以，數(shù)據(jù)共享以后，反倒容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)長期沉淀以及因為管理經(jīng)驗不足而更易泄密的問題。要解決這個問題，唯有提高新的數(shù)據(jù)平臺及其工作人員的管理技術和水平，不斷積累管理經(jīng)驗，才是未來應有的選擇。

(六)拉開內部考核的檔次

以結果和競爭為導向，對網(wǎng)格化社會治理考核機制進行重新設計，提高整體待遇，拉開鎮(zhèn)村一級內部考核的檔次，充分發(fā)揮網(wǎng)格員的積極性，打破“吃大鍋飯”式的績效考核模式，避免“搭便車”等不作為行為，同時要特別注意避免截留依法應當發(fā)放給網(wǎng)格工作人員的工資作為績效獎金進行發(fā)放。

重新設計網(wǎng)格化社會治理考核機制的主要原則是提高整體待遇，以結果和競爭為導向?，F(xiàn)有網(wǎng)格員的待遇水平確實不高，這導致網(wǎng)格員很難安心工作，會造成人員流動加大，網(wǎng)格社會事務沒人承擔，既定的網(wǎng)格化社會治理的良好目標也難以實現(xiàn)。所以，在財力允許的情況下，可以適當考慮提高網(wǎng)格員的整體待遇，以降低工作人員的流動性，保障基層社會事務有足夠的人手來做。同時其他行政資源也應當向基層傾斜，與基層處理的事務大小和多少相協(xié)調。(21)財政分權應與行政分權相協(xié)調。參見萬江：《央地關系視角下地方政府規(guī)范性文件制定研究》，載《法治現(xiàn)代化研究》2018年第6期。但提高整體待遇，不意味著“吃大鍋飯”。新時代網(wǎng)格化社會治理應當重視社會治理的結果，引入競爭機制，對績效考核的流程、體系和結構進行重構，挑戰(zhàn)舊有不合理的制度設計。

以結果為導向，引入競爭機制，最主要的表現(xiàn)之一就是拉開內部考核的檔次。建立有針對性的考核指標體系，體現(xiàn)工作的特殊性和實際效果。所謂特殊性，是指不同部門及線上線下的工作性質、內容、流程和標準都不一樣，在設計考核指標的時候，應當體現(xiàn)這種特殊性，不能搞“一刀切”。同時考核內容要重視實質效果，減少或者刪除形式主義的指標，增加實質性的考核內容，以免網(wǎng)格化社會治理工作陷入形式主義的窠臼。

拉開內部考核的檔次，要特別注意避免一種現(xiàn)象——截留依法或按照慣例應當發(fā)給工作人員的工資作為績效獎金進行發(fā)放，這種現(xiàn)象在不少單位比較常見。原來“吃大鍋飯”固然不合理，現(xiàn)在國家提倡實行績效考核制度，在機構內部拉開考核檔次，依據(jù)考核結果發(fā)放績效獎金，激勵先進，督促后進，目的無可挑剔。問題就在于有些單位截留了依法應當發(fā)放給工作人員工資的一部分，作為績效獎金的來源，這極不合理，也于法無據(jù)。可以考慮依靠其他合法渠道，例如財政撥款、社會營收、社會捐贈等未來新增部分，作為實行績效考核的資金來源，不然會帶來新的不公平，影響工作隊伍的穩(wěn)定。