呂佳齡，張書軍

(1.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190；2.中國21世紀(jì)議程管理中心，北京 100038)

2018年3月，國務(wù)院批復(fù)同意太原市、桂林市和深圳市建設(shè)首批“國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)”(以下簡稱“創(chuàng)新示范區(qū)”)，作為落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展國家戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要決策部署，這是中國政府響應(yīng)和實(shí)踐聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》17個(gè)發(fā)展目標(biāo)的一項(xiàng)具體行動(dòng)[注]2015年9月，聯(lián)合國在其成員國峰會(huì)上通過可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(sustainable development goals, SDGs)，這是繼千年發(fā)展目標(biāo)之后的可持續(xù)發(fā)展議程，旨在從2015-2030年間，以綜合系統(tǒng)的方式徹底解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三個(gè)維度的發(fā)展問題，共包括17項(xiàng)內(nèi)容：消除貧困；消除饑餓；良好健康與福祉；優(yōu)質(zhì)教育；性別平等；清潔飲水與衛(wèi)生設(shè)施；廉價(jià)和清潔能源；體面工作和經(jīng)濟(jì)增長；工業(yè)、創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施；縮小差距；可持續(xù)城市和社區(qū)；負(fù)責(zé)任的消費(fèi)和生產(chǎn)；氣候行動(dòng)；保護(hù)和可持續(xù)利用海洋；保護(hù)、恢復(fù)和可持續(xù)利用陸地生態(tài)；創(chuàng)建負(fù)責(zé)和包容的機(jī)構(gòu)；促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的伙伴關(guān)系。。在國務(wù)院于2016年發(fā)布的《中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》中，提出要以上述三座分別地處南、北方且資源稟賦和發(fā)展路徑都各具典型性的城市為試點(diǎn)，以推動(dòng)科技創(chuàng)新與社會(huì)發(fā)展深度融合為著力點(diǎn)，探索以科技為核心的可持續(xù)發(fā)展問題系統(tǒng)解決方案，探索具有中國特色和地方特點(diǎn)的可持續(xù)發(fā)展道路；對(duì)國內(nèi)其他地區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮示范帶動(dòng)效應(yīng)，對(duì)外為其他國家落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程提供中國經(jīng)驗(yàn)[注]《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案的通知(國發(fā)[2016]69號(hào))》。。

如何將“可持續(xù)發(fā)展議程”和“創(chuàng)新”密切關(guān)聯(lián)起來，不僅是中國政策研究和制定者思考的問題，也是世界各國創(chuàng)新研究學(xué)者討論的熱點(diǎn)議題。從字面出發(fā)，它意指將技術(shù)創(chuàng)新的成果運(yùn)用于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；或者，通過可持續(xù)發(fā)展過程中遇到的問題和需求，激勵(lì)和引導(dǎo)以技術(shù)創(chuàng)新為核心的創(chuàng)新活動(dòng)。然而近年來我們看到，一方面全球范圍內(nèi)的技術(shù)創(chuàng)新不論投入還是產(chǎn)出都在飛速提升，并且其成果在徹底改變著人類的生活質(zhì)量和方式；另一方面，人類所置身其中的自然生態(tài)環(huán)境惡化和社會(huì)貧富差距都在不斷加劇，距離實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國提出的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)道阻且長。這兩種現(xiàn)象既各自加速又同時(shí)共存，足以說明就目前而言，原有的對(duì)癥下藥式的發(fā)展政策日漸式微，而新的行之有效的政策工具和治理手段尚未出現(xiàn)。因此，如何將創(chuàng)新活動(dòng)與發(fā)展的目標(biāo)相結(jié)合并使創(chuàng)新真正服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展，讓科學(xué)技術(shù)在締造一個(gè)更好的社會(huì)的過程中實(shí)現(xiàn)正向效應(yīng)，這是當(dāng)前公共政策研究與實(shí)踐面臨的新問題。

為了回答這個(gè)問題，系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的研究者們提出了分析科技創(chuàng)新政策演化歷史的三個(gè)基本框架[1]?？蚣?所指向的目標(biāo)正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，其具體內(nèi)容在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中得到了明確闡釋。那么創(chuàng)新政策如何能夠?qū)崿F(xiàn)這一復(fù)雜宏大的目標(biāo)，并且將傳統(tǒng)上不屬于創(chuàng)新政策范疇的活動(dòng)納入自己新的政策框架呢？這在認(rèn)識(shí)上需要：首先，通過創(chuàng)新政策框架的演化過程來分析政策本身的變化；其次，通過剖析新政策框架所倚憑的模型來理解“轉(zhuǎn)型”的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)所在。

系統(tǒng)轉(zhuǎn)型研究者提出的創(chuàng)新政策框架，簡單說，由公共資金支持基礎(chǔ)研究活動(dòng)以克服創(chuàng)新的市場失靈的政策，是“創(chuàng)新政策的框架1”；打造國家/區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)以克服創(chuàng)新的系統(tǒng)失靈的政策，是“創(chuàng)新政策的框架2”。歷史證明了在過去近一個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，基于這兩個(gè)框架形成的創(chuàng)新政策，在支撐和驅(qū)動(dòng)科技發(fā)展與財(cái)富積累方面所發(fā)揮的作用恐無出其右，而今在幾乎所有國家與地區(qū)，創(chuàng)新仍被置于前所未有的優(yōu)先位置。但如前文所言，與此同時(shí)人們卻不得不正視在經(jīng)過了近百年(若從工業(yè)革命看起，則已是近兩個(gè)世紀(jì))經(jīng)濟(jì)高速增長后愈加惡化的資源、氣候、環(huán)境以及社會(huì)貧富差距等問題，因?yàn)檫@些問題已經(jīng)開始阻礙人們自信以為可以永無止境的增長進(jìn)程；更重要的是，人們一度認(rèn)為可以通過創(chuàng)新的成果來解決的問題，如今創(chuàng)新亦是一籌莫展。

在此背景下，新的創(chuàng)新政策框架開始浮現(xiàn)。與克服市場失靈和系統(tǒng)失靈的政策目標(biāo)不同，新框架的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)(socio-technological system)的轉(zhuǎn)型——這正是“系統(tǒng)轉(zhuǎn)型研究”的要義所在?！吧鐣?huì)技術(shù)系統(tǒng)”的內(nèi)涵，簡言之在于技術(shù)創(chuàng)新和社會(huì)結(jié)構(gòu)之間具有“協(xié)同演化”性質(zhì)：技術(shù)創(chuàng)新不可能脫離社會(huì)結(jié)構(gòu)條件的規(guī)定和約束，技術(shù)與其情境構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)，其內(nèi)部各要素之間存在持續(xù)的動(dòng)態(tài)反饋過程。因此研究技術(shù)創(chuàng)新，要有意識(shí)地觀察和分析系統(tǒng)中不同層次內(nèi)部及其之間各要素的互動(dòng)關(guān)系與性質(zhì)。這種系統(tǒng)的視角對(duì)于理解創(chuàng)新政策的意義在于，如果締造一個(gè)更好的社會(huì)是一個(gè)宏觀遠(yuǎn)景目標(biāo)的話，它必須得到當(dāng)下制度設(shè)計(jì)和微觀層次上多樣化技術(shù)路徑的支持。而新政策框架正是將這些要素及其相互關(guān)系做了系統(tǒng)的呈現(xiàn)與分析。

創(chuàng)新政策在這里展露出了自己宏大的抱負(fù)：以聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為代表的政策議程，與其說是提出了一系列需要人類逐項(xiàng)去攻克的發(fā)展難題，毋寧說它是在喚起人們對(duì)生產(chǎn)以及再生產(chǎn)于今天廣泛存在的生態(tài)與社會(huì)挑戰(zhàn)的根源的反思[2]。以此為使命，新的政策框架要求政策研究和制定者在認(rèn)識(shí)和理解、重塑和踐行創(chuàng)新政策時(shí)，參與和推動(dòng)一場深刻的社會(huì)變革。

當(dāng)前，中國以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念作為指導(dǎo)新時(shí)期工作的理論指南。應(yīng)當(dāng)看到，中國的新發(fā)展理念與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展的基本理念高度吻合。結(jié)合中國可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新實(shí)踐，分析創(chuàng)新政策框架與轉(zhuǎn)型的相關(guān)理論，對(duì)于拓展中國創(chuàng)新政策思路和豐富國際創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型研究都有著重要意義。本文從創(chuàng)新政策框架形成的社會(huì)歷史背景、基本創(chuàng)新模型、典型政策工具及主要行動(dòng)者等幾個(gè)方面，分別對(duì)它們展開分析。之后根據(jù)這一線索，回顧中國創(chuàng)新政策演化的歷程和特點(diǎn)，并以建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)為例，探討通過創(chuàng)新政策推動(dòng)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型面臨的主要挑戰(zhàn)[注]英國薩塞克斯大學(xué)科技政策研究中心(SPRU)是創(chuàng)新政策框架及轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新政策研究的策源地，近年來在該議題及相關(guān)方向上作了大量研究。本文的分析除參考文后所列文獻(xiàn)之外，還有部分內(nèi)容是基于文章作者在2018年2-6月期間對(duì)Johan Schot教授所做的三次深度訪談?wù)硭茫辉僖灰蛔⒚?。。需要?qiáng)調(diào)說明的是，第一，創(chuàng)新政策的三個(gè)框架大體上分別形成于三個(gè)歷史時(shí)期，但并不表示它們存在先后繼替的關(guān)系。實(shí)踐中基于三個(gè)框架的政策工具往往根據(jù)具體情境混合使用，不存在哪一種框架“更好”或者“最好”的判斷。第二，三個(gè)框架本質(zhì)上是一種分析性的分類框架，是理解和解釋創(chuàng)新政策的一種思維圖式，而其中的政策工具作為實(shí)踐內(nèi)容體現(xiàn)了框架的基本特征。第三，三個(gè)框架的理論是目前正在形成中的歐洲政策研究話語，在借用它們討論中國的創(chuàng)新政策時(shí)要格外審慎；并且，盡管中國的技術(shù)創(chuàng)新長期奉行追趕戰(zhàn)略，但在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)創(chuàng)新的過程中，我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)到中國的潛力和優(yōu)勢所在。

一、創(chuàng)新政策框架1：基于“線性模式”，克服市場失靈

概括來說，創(chuàng)新政策的框架1(以下簡稱“框架1”)形成于“二戰(zhàn)”結(jié)束之后，它以創(chuàng)新的“線性模型”為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)通過政府支持科學(xué)技術(shù)活動(dòng)以克服其外部性，從而確保實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長與繁榮的刺激帶動(dòng)作用?？蚣?建立在工業(yè)社會(huì)的大規(guī)模生產(chǎn)與個(gè)性消費(fèi)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)之上，這一系統(tǒng)以大量消耗化石能源和自然資源為基本特征，篤信對(duì)能源、資源的過度消耗及在創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的其他社會(huì)問題，都可以通過創(chuàng)新的成果和對(duì)系統(tǒng)的修繕得以解決。

(一)框架1形成的社會(huì)歷史背景

框架1是在“二戰(zhàn)”結(jié)束后出現(xiàn)并逐漸成型的，但戰(zhàn)爭期間國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的普遍存在，特別是美國憑借其由國家資助獲得的科學(xué)和技術(shù)成果在太平洋戰(zhàn)場取得的決定性勝利，都為框架1的出現(xiàn)準(zhǔn)備了恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)歷史條件，也為相關(guān)政策的出臺(tái)提供了合理性。

戰(zhàn)爭結(jié)束后，盡管戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員的經(jīng)濟(jì)體制已去，但歐洲社會(huì)普遍彌漫著對(duì)潛在的失業(yè)、通脹以及經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的擔(dān)憂和恐懼，這為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步賦予了合法性。冷戰(zhàn)時(shí)期，由國家支持開展戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究成為兩個(gè)超級(jí)大國用來維持國家聲譽(yù)和彰顯意識(shí)形態(tài)優(yōu)勢的利器，基礎(chǔ)研究因此獲得了長足發(fā)展；同時(shí)，由國家部署的戰(zhàn)略性研究計(jì)劃(例如“曼哈頓計(jì)劃”)其成果在經(jīng)由私人部門從事的應(yīng)用導(dǎo)向的研究之后向民用領(lǐng)域溢出，又顯著提升了產(chǎn)業(yè)部門的收益。再則，興起于20世紀(jì)中期的科學(xué)管理手段也為締造正在崛起的工業(yè)現(xiàn)代化做出了實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)，例如泰勒制與福特主義就是從管理制度改革的角度，將科學(xué)主義深刻植入到了現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)組織模式當(dāng)中。

因此不難理解在20世紀(jì)中期，在世界主要發(fā)達(dá)國家涌現(xiàn)出的對(duì)科學(xué)技術(shù)活動(dòng)成果必然帶來收益的普遍樂觀情緒。隨著萬尼瓦爾·布什的《科學(xué)：無止境前沿》報(bào)告的發(fā)布，由政府支持基礎(chǔ)研究活動(dòng)的理念逐漸成為各國科技政策制定者的共識(shí)。

而后為了區(qū)分R&D活動(dòng)與其后續(xù)的商業(yè)化過程，以索羅為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了“創(chuàng)新”的概念和價(jià)值[4]。隨著創(chuàng)新的外部性開始引起關(guān)注，通過公共資金資助基礎(chǔ)研究活動(dòng)來克服公共物品可能會(huì)遭遇的市場失靈，成為框架1的政策合理性基礎(chǔ)。顯而易見，框架1作為一種政策邏輯方興未艾，很多經(jīng)濟(jì)體在研究和制定科技創(chuàng)新政策時(shí)，仍習(xí)慣于遵循從基礎(chǔ)研究到市場應(yīng)用的線性模式，習(xí)慣于將支持R&D活動(dòng)置于科技創(chuàng)新政策的最優(yōu)先位置。

(二)“線性模式”下的科技創(chuàng)新政策特征

基于線性模型和投資-回報(bào)的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的成果被認(rèn)為會(huì)對(duì)長期的經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)，科學(xué)的進(jìn)步也必然帶給人們無限增長的商業(yè)機(jī)會(huì)，最終全社會(huì)的福祉將會(huì)從商品的大規(guī)模生產(chǎn)中獲得滿足和提升。本質(zhì)上，框架1體現(xiàn)出一種全社會(huì)對(duì)于“進(jìn)步”之必然性的現(xiàn)代主義的自信。

在這樣的創(chuàng)新意識(shí)形態(tài)下，能夠主導(dǎo)和參與創(chuàng)新的行動(dòng)者首先是科學(xué)家共同體，他們追求推進(jìn)對(duì)科學(xué)知識(shí)的認(rèn)識(shí)和理解；同時(shí)他們應(yīng)當(dāng)完全公開自己的研究發(fā)現(xiàn)，以便最大程度實(shí)現(xiàn)其潛在的商業(yè)價(jià)值。公共部門，即政府，要對(duì)以基礎(chǔ)研究為主體的研發(fā)活動(dòng)給予慷慨支持，并且通過設(shè)置規(guī)范和監(jiān)管制度確保研發(fā)成果的開放性。政府還需要建立專門的機(jī)構(gòu)以及操作方法來開展“技術(shù)評(píng)估”，以便當(dāng)創(chuàng)新成果在應(yīng)用中出問題時(shí)作為應(yīng)急工具。最后，私人部門，即企業(yè)的角色在于將科學(xué)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化的“創(chuàng)新”，從而支撐起長期經(jīng)濟(jì)增長，但這只限于大規(guī)模的企業(yè)，因?yàn)橹挥兴鼈儾庞心芰氖律虡I(yè)化所需要的應(yīng)用研究和開發(fā)工作。

(三)主要的政策工具與實(shí)踐

框架1的最典型政策實(shí)踐，就是由國家支持開展R&D活動(dòng)，并由此形成了多種政策工具。R&D投入強(qiáng)度(R&D投入/GDP)成為衡量政府創(chuàng)新政策績效的核心指標(biāo)，而比較不同國家的R&D投入水平逐漸成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)體乃至全球范圍一個(gè)重要的政策工具。

但是，盡管政府熱衷于也有職責(zé)通過公共資金支持R&D活動(dòng)，現(xiàn)實(shí)中畢竟公共資源有限，這必然導(dǎo)致了如何在競爭性方案之間做選擇的政策設(shè)計(jì)。政策的實(shí)踐者與權(quán)力部門討價(jià)還價(jià)，其結(jié)果就是基于國家戰(zhàn)略布局的研究活動(dòng)被設(shè)定了明確的任務(wù)導(dǎo)向，被資助對(duì)象必須接受一個(gè)嚴(yán)密規(guī)范的體系來對(duì)他們的研究活動(dòng)和產(chǎn)出進(jìn)行控制和引導(dǎo)。另外，在20世紀(jì)80、90年代形成的技術(shù)預(yù)見(technology foresight)機(jī)制也是以供給要素即技術(shù)成果作為主導(dǎo)，盡管在設(shè)計(jì)上它有意將社會(huì)方面的因素納入到了技術(shù)選擇的過程當(dāng)中。

完善和強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也是這一時(shí)期關(guān)鍵的政策議題，這是為了確保在作為公共物品的科學(xué)研究成果和私人從事的應(yīng)用研究、開發(fā)與商業(yè)化二者之間，形成清晰的權(quán)責(zé)界限。在人才培養(yǎng)方面，為了確?？茖W(xué)和創(chuàng)新活動(dòng)的持續(xù)開展，對(duì)教育事業(yè)的投入也是重要的政策內(nèi)容，例如一直延續(xù)至今的各經(jīng)濟(jì)體對(duì)STEM(科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué))人才的重視就是典型。另外，政府也被要求打造有利于商業(yè)投資的環(huán)境氛圍，為創(chuàng)新活動(dòng)提供必需的制度基礎(chǔ)。

總而言之，這些政策工具都體現(xiàn)出從科學(xué)發(fā)現(xiàn)與發(fā)明到經(jīng)濟(jì)增長的線性思維。這一思維主導(dǎo)了戰(zhàn)后數(shù)十年間科技創(chuàng)新政策的研究與實(shí)踐，它根植于對(duì)科學(xué)技術(shù)必然帶來增長與進(jìn)步的廣泛信仰，甚至是迷思。直到今天，這一被簡化或者絕對(duì)化了的因果關(guān)系預(yù)設(shè)及其背后隱藏的線性思維方式，仍然主導(dǎo)了很多國家與地區(qū)的科技創(chuàng)新政策制定與實(shí)施，在它成為深層次的思維圖式之后，對(duì)它的反思和修正就變得更為不易。

二、創(chuàng)新政策框架2：國家創(chuàng)新系統(tǒng)

概括來說，創(chuàng)新政策的框架2(以下簡稱“框架2”)即國家創(chuàng)新系統(tǒng)(national systems of innovation)，出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代中期。框架2的形成最初是為了解釋那些經(jīng)歷了現(xiàn)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)體，其“追趕”過程以及后果的差異性。因此可以認(rèn)為這是對(duì)框架1的修正與延伸，同時(shí)也是通過建立新的框架來處理在框架1下出現(xiàn)的一些負(fù)面結(jié)果。框架2所賴以建立的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)本質(zhì)上是對(duì)框架1的延續(xù)，其對(duì)后者的揚(yáng)棄體現(xiàn)在提出通過政策干預(yù)解決創(chuàng)新的系統(tǒng)失靈。

(一)框架2形成的社會(huì)歷史背景

隨著戰(zhàn)后“黃金時(shí)代”的衰微，西歐國家和美國開始在70、80年代遭遇石油危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的打擊，很多國家的經(jīng)濟(jì)增速都明顯回落，并且國家與地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)績效差異也開始突顯。但此時(shí)，東亞經(jīng)濟(jì)體卻部分呈現(xiàn)出被描述為“東亞經(jīng)濟(jì)的奇跡”的異軍突起。政策研究與制定者對(duì)此不得不反思，既然科學(xué)和技術(shù)知識(shí)是可以自由流動(dòng)的公共物品并且創(chuàng)新的過程受線性邏輯支配，為何會(huì)同時(shí)出現(xiàn)如此巨大的績效差異？學(xué)者們由此開始重新審視線性模型，特別是對(duì)聚焦于支持R&D活動(dòng)的政策產(chǎn)生了質(zhì)疑。這些主要的質(zhì)疑及相應(yīng)的修正可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面，這也是框架2形成的背景及其合理性基礎(chǔ)。

第一，科學(xué)和技術(shù)知識(shí)并非可以完全自由流動(dòng)的公共物品，相反它包含有重要的隱形要素，即“緘默知識(shí)”的性質(zhì)：它所固有的地理和文化邊界在很大程度上解釋了為什么在相似的時(shí)空情境下，有些知識(shí)可以得到更高效、更充分的利用，而有些卻不行。

第二，不同經(jīng)濟(jì)體在吸收和應(yīng)用知識(shí)能力上的差異，根本上取決于技術(shù)的使用者作為一個(gè)主體，是否具有從廣泛的研發(fā)網(wǎng)絡(luò)中吸收知識(shí)的能力(absorptive capability)。它決定了使用者是被動(dòng)購買、利用知識(shí)，還是在基于學(xué)習(xí)能力的基礎(chǔ)上主動(dòng)消化和吸收知識(shí)。

第三，如果不同經(jīng)濟(jì)體的創(chuàng)新能力確有差異，那么研究者應(yīng)當(dāng)如何分析解釋這種差異？是哪些因素決定了創(chuàng)新能力的水平和性質(zhì)？在這里，“國家創(chuàng)新系統(tǒng)”的概念應(yīng)時(shí)而生[5-7]。它表明創(chuàng)新的成果不是自由流動(dòng)的狀態(tài)，而是受到地理、政治乃至文化邊界的約束，因此它與框架1有著本質(zhì)不同[注]國家創(chuàng)新系統(tǒng)的地理-政治邊界表明，創(chuàng)新的能力與績效具有“地方性”特征，它不可能超越了邊界的規(guī)定性被生產(chǎn)或擴(kuò)散，因此創(chuàng)新系統(tǒng)的制度與政策能力必然要將地理邊界的維度納入考慮 (FREEMAN C, 1987)。同時(shí)基于邊界，在經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部從事知識(shí)生產(chǎn)及應(yīng)用的組織之間，在組合方式也就是結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出某種具體的“形構(gòu)”(configuration)，它體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體基本的制度特性，可以解釋不同經(jīng)濟(jì)體在生產(chǎn)和創(chuàng)新績效方面表現(xiàn)出的差異。。

(二)從“線性模式”到“創(chuàng)新鏈模式”

在框架2下，“線性模式”被“創(chuàng)新鏈模式”所取代，后者強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)的互動(dòng)關(guān)系與多重信息反饋。知識(shí)的生產(chǎn)和交換通過創(chuàng)新行動(dòng)者的互動(dòng)過程完成。為了使這些過程更有效率，行動(dòng)者之間的目標(biāo)與能力協(xié)同就十分必要。因此，對(duì)行動(dòng)者(往往是各類機(jī)構(gòu))之間的目標(biāo)和行為做協(xié)調(diào)以提升創(chuàng)新的效率，成為框架2重點(diǎn)要解決的問題。

框架2下，創(chuàng)新活動(dòng)的主體依然是作為知識(shí)生產(chǎn)者的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)、作為公共支持者的政府和從事應(yīng)用研究的產(chǎn)業(yè)部門。創(chuàng)新政策是屬于科學(xué)共同體和技術(shù)官僚的事業(yè)。

(三)主要的政策工具與實(shí)踐

為使行動(dòng)者之間的互動(dòng)更加協(xié)調(diào)高效，框架2形成了如下政策實(shí)踐。

首先，鑒于地理邊界對(duì)知識(shí)生產(chǎn)與擴(kuò)散的影響，即不同地區(qū)之間客觀上存在知識(shí)轉(zhuǎn)移的障礙，基于空間條件的地方化創(chuàng)新活動(dòng)首先成為政策青睞的對(duì)象。這方面的典型實(shí)踐就是打造產(chǎn)業(yè)集群和構(gòu)建區(qū)域競爭優(yōu)勢。

其次，鑒于網(wǎng)絡(luò)，特別是非正式網(wǎng)絡(luò)對(duì)知識(shí)溢出的正向效應(yīng)而出現(xiàn)的旨在促進(jìn)不同創(chuàng)新主體達(dá)成合作的政策。其中最常見的就是以“三螺旋”理論為基礎(chǔ)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)界、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)的相互嵌入與合作[8]；以及通過立法等手段激勵(lì)和保護(hù)不同創(chuàng)新組織之間的技術(shù)轉(zhuǎn)移也是重要的政策工具。

對(duì)創(chuàng)新的地緣網(wǎng)絡(luò)和組織間密切互動(dòng)的強(qiáng)調(diào)，催生了一類典型而普遍的政策實(shí)踐，就是由政府支持建設(shè)各類科技園區(qū)、科學(xué)中心、技術(shù)極、增長極等區(qū)域性的功能區(qū)。政府對(duì)此既有直接的資金與政策輸入，也有“隱性”或者間接投入，例如樹立并執(zhí)行監(jiān)管原則、通過諸如政府采購這樣的政策來扶持區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)[9],等等。

再次，框架2下的教育政策強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)勞動(dòng)力的知識(shí)吸收能力，特別是對(duì)處于“追趕”過程中的欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，教育與技能培訓(xùn)的主要目的就在于掌握科學(xué)技術(shù)知識(shí)運(yùn)用過程中所需要的特定技能。另外，“技術(shù)預(yù)見”和“技術(shù)評(píng)估”是作為實(shí)現(xiàn)更好的溝通和更有效的協(xié)調(diào)以達(dá)成共識(shí)的工具，得到應(yīng)用與推廣。

總結(jié)起來，系統(tǒng)轉(zhuǎn)型研究者認(rèn)為，框架1和框架2都暗含著科學(xué)技術(shù)發(fā)展存在一種最佳路徑和其結(jié)果必將帶來增長的假設(shè)。這在政策實(shí)踐中最典型的體現(xiàn)就是，對(duì)于創(chuàng)新道路上的后進(jìn)者來說，最好也是唯一的選擇就是追隨、趕上和超越發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。而追趕型經(jīng)濟(jì)體的成功更是為這種意識(shí)形態(tài)起到了添磚加瓦的作用。但被幾乎所有經(jīng)濟(jì)體都忽視的是，在技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長這條人類已經(jīng)撒腿狂奔了上百年的路上，我們基本的生存環(huán)境和社會(huì)系統(tǒng)已經(jīng)開始面臨嚴(yán)峻的危機(jī)，這無法不令人擔(dān)憂：技術(shù)創(chuàng)新的負(fù)外部性似乎已經(jīng)越來越抵消掉其正面的、積極的效果了。

三、創(chuàng)新政策框架3：系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新政策

創(chuàng)新政策的框架3(以下簡稱“框架3”)力圖完成這樣一個(gè)任務(wù)：科技創(chuàng)新政策需要在一個(gè)與先前的政策框架以及它們所體現(xiàn)的意識(shí)形態(tài)相比更為根本的層面上，通過“社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型”來解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展過程中所面對(duì)的挑戰(zhàn)。因此，框架3也被稱為“轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新政策”(transformative innovation policy)。

(一)創(chuàng)新政策何以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的社會(huì)與環(huán)境問題

隨著人類財(cái)富總量的不斷快速積累，目前在全球范圍內(nèi)存在的能源、環(huán)境與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展問題，已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)當(dāng)前公共政策的緊迫訴求。對(duì)此，聯(lián)合國于2015年9月發(fā)布了《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》[注]United Nations:Transforming our world: the 2030 agenda for sustainable development.，這是全球社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在該議程中，聯(lián)合國提出了17個(gè)(共269項(xiàng))旨在轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展道路的目標(biāo)，表達(dá)出對(duì)于根本的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型——而不只是追求數(shù)字目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)——的訴求。各經(jīng)濟(jì)體需要根據(jù)自身的具體現(xiàn)實(shí)條件，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)和實(shí)踐新的政策框架。

實(shí)際近些年里，以“包容性創(chuàng)新”、“負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新”、“草根創(chuàng)新”、“社會(huì)創(chuàng)新”等命名的創(chuàng)新實(shí)踐及對(duì)相關(guān)議題的研究不斷涌現(xiàn)，通過公共政策干預(yù)確?？萍己蛣?chuàng)新發(fā)展的成果惠及社會(huì)邊緣群體，已經(jīng)逐漸成為全球范圍內(nèi)關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展趨勢的一項(xiàng)共識(shí)[10]。但是，透過這些散布的努力，我們需要對(duì)“轉(zhuǎn)型”的實(shí)質(zhì)有恰當(dāng)?shù)睦斫?，才可能提出并踐行新的解決方案。

首先需要厘清的一個(gè)現(xiàn)實(shí)背景是，目前人類所面臨的諸種環(huán)境與社會(huì)方面的困境與挑戰(zhàn)，究其根源，恰恰是由被人類奉為圭臬的以科技創(chuàng)新為動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)增長邏輯造成的。基于化石能源消耗和資源密集型生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)增長模式，既創(chuàng)造了前所未有的巨額財(cái)富，也帶來了諸如全球氣候變暖這樣的問題，并且無法逆轉(zhuǎn)。以往人們受現(xiàn)代主義自信的驅(qū)使，寄望于科技進(jìn)步來解決這些問題——顯然在傳統(tǒng)的思維框架下，它們都不屬于“創(chuàng)新”的范疇，于是創(chuàng)新和這些問題的惡化一道繼續(xù)加速。這里潛藏著的悖論在于，如果根本方向是錯(cuò)誤的，那么越努力只會(huì)把問題推向越深的淵藪。

如何扭轉(zhuǎn)這個(gè)邏輯？如何在創(chuàng)新的“投入”和“產(chǎn)出”之間，搭起一個(gè)不同于框架1和框架2的“轉(zhuǎn)換器”或者加速器，重新校準(zhǔn)創(chuàng)新的方向和目標(biāo)？新的創(chuàng)新政策框架就是在這里醞釀成形，它不是對(duì)線性模式以及創(chuàng)新系統(tǒng)模式的延續(xù)或修補(bǔ)，而是一場“社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型”，本質(zhì)上是一種激進(jìn)變革(radical change)。系統(tǒng)轉(zhuǎn)型學(xué)派提出的多層次視角模型(multi-level perspective，MLP)為理解“激進(jìn)變革”奠定了理論基礎(chǔ)[11-12]。

(二)從多層次視角模型理解新的創(chuàng)新政策框架

MLP作為系統(tǒng)轉(zhuǎn)型研究的核心理論之一，值得專文介紹分析。本文限于篇幅只做簡明扼要的描述。

如圖1所示，MLP的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為垂直嵌套的三個(gè)層次，自下而上分別為微觀的技術(shù)利基市場(nich)、中觀的社會(huì)技術(shù)范式(socio-technological regime)和宏觀的社會(huì)技術(shù)遠(yuǎn)景(landscape)[13]。所謂“社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)”的實(shí)質(zhì)在于它的微觀-中觀-宏觀三個(gè)層次之間，存在著持續(xù)生產(chǎn)與再生產(chǎn)的“協(xié)同演化”關(guān)系。微觀層面上，利基市場是創(chuàng)新特別是激進(jìn)創(chuàng)新首先出現(xiàn)的地方。創(chuàng)新出現(xiàn)伊始其命運(yùn)充滿不確定性和各種風(fēng)險(xiǎn)。利基市場為創(chuàng)新提供了相對(duì)安全的保護(hù)空間，使它們免受主流市場選擇機(jī)制的傾覆，因此利基是作為新技術(shù)的“孵化空間”存在的。中觀層次，社會(huì)技術(shù)范式是一套規(guī)則體系，它嵌入在一系列復(fù)雜的要素當(dāng)中，涉及廣泛的技術(shù)及社會(huì)領(lǐng)域①演化經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡蘿塔.佩蕾絲(2007)在對(duì)人類歷史上已有的五次技術(shù)革命的分析中，提出了“技術(shù)-經(jīng)濟(jì)范式”的概念：每次技術(shù)革命都提供了一套相互關(guān)聯(lián)的、同類型的技術(shù)和組織原則，并在實(shí)際上促成了所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的潛在生產(chǎn)率的量子躍遷……這套同類型的工具——包括硬件的、軟件的和意識(shí)形態(tài)的——共同改變了所有人的最佳慣性方式的邊界，這一最佳慣性方式就是“技術(shù)-經(jīng)濟(jì)范式”。。它包括支撐某一種技術(shù)和產(chǎn)品的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施、被廣泛接受的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策、用戶偏好與選擇習(xí)慣、相關(guān)利益群體對(duì)決策的影響，等等[14-15]。理解范式的核心在于，它由之前所發(fā)生的系統(tǒng)變遷的性質(zhì)和路徑所塑造，在當(dāng)下則表現(xiàn)出帶有約束性的穩(wěn)定性特征。它不僅為正在展開中的技術(shù)創(chuàng)新方向和路徑提供通常是隱性存在的“標(biāo)準(zhǔn)”,它更是一只無形的手，提供不言自明的共識(shí)和準(zhǔn)則而牽引著包括你我在內(nèi)的行動(dòng)者選擇和協(xié)調(diào)彼此的行為，在被它所規(guī)定的創(chuàng)新方向上強(qiáng)化各相關(guān)要素之間的聯(lián)結(jié)，直至形成“穩(wěn)態(tài)”。最后宏觀層面，遠(yuǎn)景是一個(gè)外在的、寬泛的結(jié)構(gòu)條件或情境。它的形態(tài)十分穩(wěn)定，基本不發(fā)生或只以極其緩慢的速度發(fā)生變化(以至于人們甚至?xí)雎粤怂拇嬖诤妥饔?，例如氣候條件；而且，遠(yuǎn)景的活動(dòng)周期相對(duì)最久，但并不排除快速、劇烈出現(xiàn)的遠(yuǎn)景變化，比如戰(zhàn)爭或者通貨膨脹這樣的震蕩性事件。

圖1 系統(tǒng)創(chuàng)新的多層次視角模型②資料綜合參考了John G, Rotmans J, Schot J.(2010)和Geels F W. (2002)。以此為基礎(chǔ)，Geels F W和 Schot J.(2007)根據(jù)在三個(gè)不同層次上變化時(shí)點(diǎn)(timing)的差異和互動(dòng)性質(zhì)的不同組合，概括出系統(tǒng)轉(zhuǎn)型有七種可能的路徑。

MLP作為一個(gè)融匯了歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)、演化經(jīng)濟(jì)學(xué)以及科學(xué)與技術(shù)研究(STS)等多個(gè)學(xué)科理論的模型，力圖呈現(xiàn)出在一個(gè)大時(shí)間尺度上，激進(jìn)變革究竟是怎樣發(fā)生的，例如汽船如何取代木制帆船、汽車如何取代馬車，等等。顯然，創(chuàng)新的出現(xiàn)、繼而挑戰(zhàn)主流市場和主導(dǎo)范式以至最終實(shí)現(xiàn)替代，并不是零散、孤立的隨機(jī)事件的機(jī)械羅列。這些轉(zhuǎn)軌過程的“共性”表現(xiàn)在，首先，技術(shù)創(chuàng)新出現(xiàn)在利基市場，但此時(shí)范式的穩(wěn)定性及其結(jié)構(gòu)以及遠(yuǎn)景是否給范式制造了壓力而形成機(jī)會(huì)窗口，都對(duì)來自利基的創(chuàng)新能否順利存活并取代原有范式有著決定作用。同時(shí)，社會(huì)技術(shù)范式內(nèi)部的不同要素之間也充滿了各種性質(zhì)的互動(dòng)關(guān)系，所謂動(dòng)態(tài)穩(wěn)定性，也就是上文所說“隱形標(biāo)準(zhǔn)”和“無形的手”的特征。因此不難想象，大多數(shù)出現(xiàn)在利基市場的創(chuàng)新，其突圍最終可能都因?yàn)榉妒胶瓦h(yuǎn)景的時(shí)機(jī)不具備而以失敗告終了，轉(zhuǎn)軌的過程因而充滿了高度不確定性。

但是，需要格外強(qiáng)調(diào)的是，盡管MLP只呈現(xiàn)為一個(gè)包含了三層次的抽象結(jié)構(gòu)，但它絕不意味著將具有行動(dòng)和反思能力的人從變革的過程中抹去；恰恰相反，行動(dòng)者是變革能夠持續(xù)展開的最重要的力量來源。行動(dòng)者的思維和行為方式一方面不自覺地受到范式和慣例的影響與塑造，但又無時(shí)無刻不在創(chuàng)造與創(chuàng)新的沖動(dòng)中探索和試驗(yàn)。曲線狀的、緩慢演進(jìn)的社會(huì)技術(shù)范式轉(zhuǎn)型在這里調(diào)和了系統(tǒng)和行動(dòng)之間固有的鴻溝，正是行動(dòng)者的實(shí)踐成為推動(dòng)轉(zhuǎn)型的張力來源。

MLP為理解面向轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新政策提供了一個(gè)系統(tǒng)性的思路。引導(dǎo)和重塑行動(dòng)者的思維與行為定式、創(chuàng)造和保護(hù)利基市場、促動(dòng)主導(dǎo)范式轉(zhuǎn)型，都是新框架的應(yīng)有之義。由于框架3目前仍在成型、完善過程中，所有的探索及其結(jié)果都是開放的，自然也都是為形成最終框架而貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)。

(三)新政策框架的主要議題及其面臨的挑戰(zhàn)

由于框架3致力于通過系統(tǒng)轉(zhuǎn)型解決人類當(dāng)前面臨的環(huán)境與社會(huì)發(fā)展問題，因此在政策的關(guān)注點(diǎn)、政策模型和主要行動(dòng)者等方面，都與之前的框架有根本不同，明顯體現(xiàn)出MLP模型的系統(tǒng)特征。

首先，激進(jìn)創(chuàng)新首先出現(xiàn)在利基市場，因此培育一個(gè)具有包容性特點(diǎn)的保護(hù)性空間是創(chuàng)新政策的第一要?jiǎng)?wù)?！鞍菪浴币馕吨鴮?duì)創(chuàng)新的選擇標(biāo)準(zhǔn)和保留機(jī)制要容得下各種可能的創(chuàng)新成果，特別是在以往處于邊緣的、很難引起關(guān)注的創(chuàng)新成果，讓它們有平等的機(jī)會(huì)在利基空間中存活進(jìn)而與現(xiàn)有主導(dǎo)范式互動(dòng)。所以顯然，這對(duì)創(chuàng)新參與者的廣泛和多元提出了要求。

其次，系統(tǒng)轉(zhuǎn)型是系統(tǒng)內(nèi)各要素協(xié)同演化的過程和結(jié)果，因此它既沒有“最優(yōu)路徑”也沒有預(yù)設(shè)的“唯一正確方向”。但這并不是說轉(zhuǎn)型不需要方向，恰恰相反，“方向性”(directionality)是框架3的核心特征之一，也是轉(zhuǎn)型首當(dāng)其沖要回答的問題：當(dāng)前亟需解決的問題有哪些？這些問題是否切實(shí)體現(xiàn)在了政策議程當(dāng)中？創(chuàng)新政策的制定和實(shí)施能否實(shí)現(xiàn)持續(xù)的學(xué)習(xí)和反思？質(zhì)言之，我們歸根結(jié)底想要什么樣的可持續(xù)發(fā)展？我們?nèi)绾瓮ㄟ^政策設(shè)定來實(shí)現(xiàn)這樣的發(fā)展？這是通過討論和協(xié)商而不斷界定問題(framing)的過程，并且它需要社會(huì)群體的廣泛參與，而不只是舊框架下科學(xué)共同體及技術(shù)官僚和政治精英的決定。而這其中主要的挑戰(zhàn)在于，既存的決策體制(政府及其政策)恰恰也是主導(dǎo)范式的構(gòu)成要素，而且還是權(quán)重最大的要素。決策者如何逾越部門和組織之間的行為理性形成共識(shí)、移除科層體系對(duì)于范式轉(zhuǎn)換的障礙，這是系統(tǒng)轉(zhuǎn)型最大的難點(diǎn)和重點(diǎn)所在。

再次，“新”社會(huì)力量的崛起和發(fā)聲，即行動(dòng)者群體的“多樣性”(diversity)也是新政策框架的核心特征。前文提及行動(dòng)者的能動(dòng)性，傳統(tǒng)上被視為被動(dòng)的、“邊緣的”用戶對(duì)于系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的作用已經(jīng)在一些研究中得到證明[16]，用戶的選擇偏好、消費(fèi)模式與廣義上的生活方式，都是系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的原因和動(dòng)力，當(dāng)然也是轉(zhuǎn)型的結(jié)果。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與，框架3不可避免地表達(dá)了對(duì)在以往框架下不具有“話語權(quán)”的群體賦能、賦權(quán)的要求。同時(shí)，教育政策乃至教育制度也需要有新的定位：STEM領(lǐng)域人才的培養(yǎng)導(dǎo)向滿足了獲得競爭優(yōu)勢和刺激經(jīng)濟(jì)增長的需求，它能否繼續(xù)滿足社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)人力資源的需求？以多樣性人才為目標(biāo)的教育政策應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)？以及，如何通過教育制度的變革實(shí)現(xiàn)公民的廣泛參與和持續(xù)學(xué)習(xí)？

最后，為了在諸多選擇當(dāng)中準(zhǔn)確而快速地獲知某種路徑能夠保障實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并獲得大范圍應(yīng)用，或者在多種方案中尋找到“最合適”的一種并獲得政策執(zhí)行所需的細(xì)節(jié)信息，框架3提出了“社會(huì)試驗(yàn)”(experimentation)的方法與機(jī)制。社會(huì)試驗(yàn)具有典型的情境性，不同的行動(dòng)者帶著各自的動(dòng)機(jī)和偏好，在試驗(yàn)過程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，最終確定適合的路徑。同時(shí)，創(chuàng)新的行動(dòng)者和政策對(duì)象也可以從中開展深度學(xué)習(xí)，從而對(duì)可能選擇的發(fā)展路徑做出更符合實(shí)際需求的修訂。本質(zhì)上社會(huì)試驗(yàn)是在利基市場和范式之間有意識(shí)持續(xù)開展尋找、反饋與調(diào)適的過程，通過累積的學(xué)習(xí)和對(duì)現(xiàn)存制度安排的反思，幫助實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的重新制度化。

當(dāng)單一子系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型——例如能源、通訊、交通、食品等分別實(shí)現(xiàn)并累積起來形成了疊加效應(yīng)后，就啟動(dòng)了堪比于“第一次大轉(zhuǎn)型”的“第二次轉(zhuǎn)型”。工業(yè)革命以降，這些子系統(tǒng)在興起并根植于工業(yè)社會(huì)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)的支配下，彼此嵌入、相互加速。對(duì)于工業(yè)化進(jìn)程中民族國家的振蕩，卡爾·波蘭尼認(rèn)為是“自我調(diào)節(jié)市場”的“脫嵌”(disembedded)及社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)興起的結(jié)果[17]；系統(tǒng)轉(zhuǎn)型研究者對(duì)此再進(jìn)一步，他們認(rèn)為面對(duì)當(dāng)今的社會(huì)與環(huán)境挑戰(zhàn)，“將市場帶回社會(huì)”的藥方似已乏力，系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的任務(wù)遠(yuǎn)非民族國家獨(dú)自可以完成：創(chuàng)新需要被帶回更寬泛意義上的“自然”，需要重新建立一個(gè)新的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)、新的社會(huì)基礎(chǔ)架構(gòu)(a new infrastructure of society)，這本質(zhì)上是全球性的一場“深度轉(zhuǎn)軌”(deep transition)[18]。必須承認(rèn)，傳統(tǒng)意義上的科技創(chuàng)新政策很難憑一己之力實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，框架3致力于突破技術(shù)、制度、權(quán)力與治理結(jié)構(gòu)、文化以及認(rèn)知共同施加給創(chuàng)新的鎖定狀態(tài)，就是為了最終推動(dòng)深度轉(zhuǎn)軌的發(fā)生。

(四)對(duì)創(chuàng)新政策框架的實(shí)踐與反饋

創(chuàng)新政策的分析框架，特別是轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新政策提出之后，得到了包括歐盟、OECD、聯(lián)合國等多個(gè)國際或多國組織的關(guān)注和積極評(píng)價(jià)，并在其近年來有關(guān)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展政策的研究與實(shí)踐中得到體現(xiàn)[19]。通過基于新創(chuàng)新模型的政策框架實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，正在成為越來越多國家和地區(qū)在創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐中的主動(dòng)選擇。

提出并完善創(chuàng)新政策框架理論的英國薩塞克斯大學(xué)科技政策研究中心(SPRU)近年來正在實(shí)施一項(xiàng)由多個(gè)國家參與的“轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新政策聯(lián)盟”(Transformative Innovation Policy Consortium, TIPC)研究項(xiàng)目，旨在通過多國的政策試驗(yàn)，探索基于不同社會(huì)情境和系統(tǒng)條件的創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型路徑與制度邏輯[注]TIPC項(xiàng)目的具體介紹與進(jìn)展可參考網(wǎng)站http://tipconsortium.net/。。中國于2017年加入了該項(xiàng)目，以期在該框架下探索新的創(chuàng)新政策框架和推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的可能路徑。TIPC負(fù)責(zé)人之一，SPRU的主任Johan Schot教授在對(duì)本文作者的訪談中提出，中國有著實(shí)踐創(chuàng)新政策框架1、2的豐厚積累，目前在框架3的相關(guān)政策領(lǐng)域也有布局，這都是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)。上世紀(jì)90年代在引入“創(chuàng)新系統(tǒng)”概念并付諸實(shí)施時(shí)，中國政府做出了不懈努力并且成就可觀，這一次同樣需要累世之功。為了克服系統(tǒng)痼疾，能力建設(shè)至關(guān)重要，TIPC期待中國的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型可以帶來有益的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也對(duì)充實(shí)創(chuàng)新政策框架3的內(nèi)容做出貢獻(xiàn)。

四、創(chuàng)新政策框架理論對(duì)于中國創(chuàng)新政策實(shí)踐的啟示

在系統(tǒng)梳理了創(chuàng)新政策框架的相關(guān)研究之后，本文將根據(jù)該視角回顧和分析中國自科技體制改革以來科技創(chuàng)新政策的發(fā)展演化過程，特別是在通過創(chuàng)新促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展方面的政策布局。這是將政策框架理論運(yùn)用于中國情境的一個(gè)嘗試，以期為我們研究和分析符合中國社會(huì)發(fā)展實(shí)際的創(chuàng)新政策議程帶來經(jīng)驗(yàn)與啟示。

(一)基于創(chuàng)新政策框架1和框架2的中國科技創(chuàng)新政策概覽

自上世紀(jì)80年代中期啟動(dòng)科技體制改革以來，中國政府在科技與創(chuàng)新政策的制定、實(shí)施、修正與創(chuàng)新方面做了大量努力和工作，與此有關(guān)的研究也已十分豐富。在支持R&D活動(dòng)和建設(shè)創(chuàng)新系統(tǒng)方面的政策實(shí)踐可以概括如下。

首先，是基于框架1的以支持R&D活動(dòng)為重點(diǎn)以及促進(jìn)實(shí)現(xiàn)技術(shù)成果收益的相關(guān)制度與政策(后者在不嚴(yán)格的意義上常被稱為“產(chǎn)業(yè)化”政策)。粗略歸納主要有以下幾類舉措：第一，通過自然科學(xué)基金和以重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃等為代表的國家科技計(jì)劃，支持面向前沿知識(shí)和源頭創(chuàng)新的基礎(chǔ)研究活動(dòng)；第二，通過政府履行科技事權(quán)的形式，通過中央和地方財(cái)政預(yù)算，對(duì)從事基礎(chǔ)研究活動(dòng)的科研機(jī)構(gòu)及人員給予穩(wěn)定支持的部分；第三，通過立法的形式規(guī)范和激勵(lì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與技術(shù)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化；第四，通過資金補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)和其他方面的優(yōu)惠政策，吸引高端科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新人才集聚；第五，通過傾斜性的財(cái)政稅收政策，鼓勵(lì)企業(yè)特別是從事高技術(shù)開發(fā)的企業(yè)，積極開展研發(fā)活動(dòng)[注]這里的分類主要參照框架1的有關(guān)內(nèi)容，不完全根據(jù)我國現(xiàn)有科技創(chuàng)新政策分類方法。。

值得強(qiáng)調(diào)的是，80年代中期啟動(dòng)的第一次科技體制改革，其主要目的和目標(biāo)就在于解決長期以來存在的“科技和經(jīng)濟(jì)兩張皮”的問題，釋放和提升科學(xué)技術(shù)作為“第一生產(chǎn)力”的潛力。這典型體現(xiàn)出在當(dāng)時(shí)條件下，框架1政策的適用性、迫切性，其后在科技、教育及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生的一系列與此相關(guān)的制度調(diào)整和改革，都是在這個(gè)方向下展開和推進(jìn)的。在基本政治制度的作用下，這些政策激勵(lì)和推動(dòng)了支持科技活動(dòng)及其產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新政策取得顯著成就。例如，作為衡量政府支持研發(fā)活動(dòng)核心指標(biāo)的R&D投入強(qiáng)度，中國在2016年時(shí)達(dá)到2.11%，盡管與韓國(4.23%)等創(chuàng)新強(qiáng)國相比還有較大差距，但已經(jīng)超越歐盟28國總體水平(1.96%)[注]數(shù)據(jù)來源：中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒。。

第二，基于框架2，在中央及地方政府層面，通過行政力量動(dòng)員調(diào)配資源建設(shè)各類功能區(qū)、以構(gòu)造創(chuàng)新鏈及創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)打造產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，可以分別被視為建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)和部門/產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)的政策實(shí)踐。

首先就功能區(qū)建設(shè)而言，僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新有關(guān)的，例如國家經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(1984年啟動(dòng)，目前已設(shè)立219個(gè))、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(1988年啟動(dòng)，目前已設(shè)立168個(gè))、國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)(1986年啟動(dòng)，目前已設(shè)立189個(gè))、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)(2009年啟動(dòng)，目前已設(shè)立17個(gè))等各類、各級(jí)功能區(qū)(其中有一些在國家和地方層面都有設(shè)立)。同時(shí)，基于“三螺旋”及相關(guān)理論，通過政策引導(dǎo)支持產(chǎn)業(yè)界與研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的合作，例如國家科技部于2008年起推行實(shí)施的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟政策[注]國家科技部于2008年發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟構(gòu)建的指導(dǎo)意見(國科發(fā)政[2008]770號(hào))》指出，為實(shí)施《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，加快提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟建設(shè)工作。。

(二)中國創(chuàng)新政策支持可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐與面向未來的政策議程

回顧起來，中國政府在過去數(shù)十年間，制定出臺(tái)了相當(dāng)數(shù)量的旨在推進(jìn)生態(tài)可持續(xù)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施，它們廣泛分布在多個(gè)層次和領(lǐng)域。在宏觀的國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，例如既有整體上促進(jìn)區(qū)域振興的“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”、“振興東北戰(zhàn)略”，也有中共“十九大”提出的專門面向“三農(nóng)”問題的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。在中觀政策領(lǐng)域，根據(jù)政策對(duì)象的不同，在不嚴(yán)格區(qū)分邊界的意義上，有諸如環(huán)境保護(hù)與治理、資源節(jié)約利用、能源轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)與推廣、農(nóng)村減貧、貧困人口生計(jì)提升等眾多政策議題及實(shí)踐。與此對(duì)應(yīng)，幾乎所有政府部門都程度不同地參與了有關(guān)“可持續(xù)發(fā)展”的政策制定、實(shí)施與評(píng)估監(jiān)測。但由于政策散布在多個(gè)職能部門，因此上述政策多被界定和表述為“環(huán)境政策”、“農(nóng)業(yè)(科技)政策”、“扶貧政策”、“社會(huì)發(fā)展政策”等等，不一而足。

這些政策制定與實(shí)施的結(jié)果，一方面，中國政府在教育、減貧、環(huán)境治理、能源轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的提升和改革循序漸進(jìn)，取得了為世人所矚目的成績；但是，上述政策布局，包括列舉的部分基于框架1、2的政策，已經(jīng)越來越難以滿足當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展對(duì)政策的需求。這主要表現(xiàn)在，首先，這些政策彼此多有交疊同時(shí)又有“政策協(xié)同”的需求，“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”、“部門協(xié)同”這樣的詞語頻繁出現(xiàn)，既反映了政策的重點(diǎn)但也反映了難點(diǎn)；其次，在各相關(guān)方參與政策落實(shí)時(shí)，由于主觀或客觀原因，時(shí)有出現(xiàn)政策“走在路上”、服務(wù)“停在嘴上”、實(shí)惠沒有真正“落在身上”等“末梢堵塞”問題；再次，上述政策在具體實(shí)施中越來越強(qiáng)調(diào)運(yùn)用技術(shù)手段和創(chuàng)新要素，以提高政策效率，但它們很少被納入“創(chuàng)新政策”范疇。例如，肇始于上世紀(jì)80年代中期的“國家可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”，是中國在國家層面明確部署和推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的政策設(shè)計(jì)，但正是由于以上原因，在新形勢下其運(yùn)行機(jī)制亟待完善[注]1986年，原國家科委(現(xiàn)國家科技部)和國務(wù)院有關(guān)部委在江蘇省常州市和錫山市華莊鎮(zhèn)啟動(dòng)城鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展綜合示范試點(diǎn)工作，隨后于1992年5月發(fā)布了《關(guān)于建立社會(huì)發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的若干意見》，由國務(wù)院有關(guān)部門共同組成實(shí)驗(yàn)區(qū)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。1997年12月，“社會(huì)發(fā)展綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”更名為“國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”，以地方政府為責(zé)任主體開始建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。迄今為止，全國已有189家國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。這些年來，由于可持續(xù)發(fā)展事務(wù)涉及的部門和具體工作龐雜繁復(fù)，跨部門協(xié)調(diào)和部署工作的難度巨大，因此立足于實(shí)驗(yàn)區(qū)的政策工具不斷式微，在制定建設(shè)措施、實(shí)現(xiàn)特色化發(fā)展和通過考核評(píng)價(jià)體系實(shí)現(xiàn)政策反饋方面，存在逐漸流于形式的傾向。管理部門為此提醒相關(guān)實(shí)驗(yàn)區(qū)要加強(qiáng)管理，避免試驗(yàn)區(qū)建設(shè)“只剩下一塊牌子”(全國社會(huì)發(fā)展科技創(chuàng)新工作會(huì)議座談：2016年4月，昆明；2017年4月，武漢)。。

這些問題在公共政策實(shí)踐中根深蒂固，其根源在于政策制定者與執(zhí)行者長期以來形成的對(duì)政策的認(rèn)知，以及基于這種認(rèn)知而建構(gòu)起的制度和政策體系。二者在具體實(shí)踐過程中持續(xù)相互建構(gòu)，導(dǎo)致在發(fā)展政策體系內(nèi)部“割據(jù)的邏輯”被不斷再生產(chǎn)出來。本文在這里借鑒框架3的有關(guān)理論，以創(chuàng)新示范區(qū)為分析對(duì)象，探索如何通過創(chuàng)新政策推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，繼而討論中國在現(xiàn)有條件下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)創(chuàng)新的主要任務(wù)和未來的政策議程。

如開篇所述，2018年2月，國務(wù)院正式批復(fù)同意太原市、桂林市和深圳市分別以“創(chuàng)新引領(lǐng)超大型城市可持續(xù)發(fā)展”、“資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)”以及“景觀資源可持續(xù)利用”為主題建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)[注]《國務(wù)院關(guān)于同意太原市建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的批復(fù)(國函[2018]30號(hào))》、《國務(wù)院關(guān)于同意桂林市建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的批復(fù)(國函[2018]31號(hào))》和《國務(wù)院關(guān)于同意深圳市建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的批復(fù)(國函[2018]32號(hào))》。。這是中國政府為落實(shí)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的一項(xiàng)政策設(shè)計(jì)，從國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)方案》中，我們可以看到這一政策設(shè)計(jì)與以往該領(lǐng)域政策的不同之處。

第一，基于建設(shè)方案而形成的三個(gè)城市各自的發(fā)展規(guī)劃表明，創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)和工作內(nèi)容有著突出的綜合性、系統(tǒng)性特征，其努力方向是一個(gè)區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)整體的可持續(xù)發(fā)展。

第二，R&D活動(dòng)在整個(gè)政策框架中的位置和功能定位，要“結(jié)合本地現(xiàn)實(shí)需求，圍繞制約可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題，加強(qiáng)技術(shù)篩選，明確技術(shù)路線，形成成熟有效的系統(tǒng)化解決方案”。這表明在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的導(dǎo)向下，R&D活動(dòng)與技術(shù)創(chuàng)新是重要的手段或工具，但不是創(chuàng)新政策的直接和首要目標(biāo)，不是單純?yōu)榱藙?chuàng)新而創(chuàng)新。這需要相關(guān)的政策制定者及實(shí)踐者要有意識(shí)地將聚焦于支持R&D活動(dòng)和恪守線性模式的思維習(xí)慣，調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)橹С帧懊嫦蚪鉀Q實(shí)際問題的創(chuàng)新活動(dòng)”，特別是社會(huì)發(fā)展相關(guān)的問題。

那么，如何根據(jù)地方性的需求去發(fā)現(xiàn)R&D活動(dòng)的目標(biāo)任務(wù)、如何組織開展針對(duì)“制約可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題”的R&D活動(dòng)、如何將廣泛的利益相關(guān)者納入對(duì)R&D活動(dòng)的選擇過程中，這是以往的政策實(shí)踐沒有遇到過的新問題；而如何基于現(xiàn)有技術(shù)創(chuàng)新水平，將已有的特別是大量沉潛的科研活動(dòng)成果，通過專門的供需協(xié)調(diào)機(jī)制和轉(zhuǎn)化機(jī)制，以及如何在諸如資源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、食品等滿足民生需求的領(lǐng)域，通過建立非市場化激勵(lì)機(jī)制的政策工具，推進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和擴(kuò)散，這都是改革長期關(guān)注而在未來更需要特別研究的政策問題。

第三，在主要的行動(dòng)者方面，“創(chuàng)新示范區(qū)”在設(shè)計(jì)上是由三個(gè)市的市政府制定專門的支持政策并建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。由更高一級(jí)政府出面牽動(dòng)多部門共同推進(jìn)，這在設(shè)計(jì)上有望改變過去可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作推進(jìn)力不足的局面。

打破條塊分割并不是公共政策領(lǐng)域研究與實(shí)踐的新議題。參與創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的相關(guān)部門，能否以及如何就政策支持方向達(dá)成共識(shí)，并且在政策實(shí)踐過程中憑借制度約束和激勵(lì)一致行動(dòng)，這不是通過形式上的機(jī)構(gòu)改革和重組就可以自然實(shí)現(xiàn)。突破路徑依賴和完成路徑重塑，建立在參與者對(duì)職責(zé)重新認(rèn)知和協(xié)商的基礎(chǔ)上，更需要有科學(xué)有效的機(jī)制設(shè)計(jì)來突破已經(jīng)充分發(fā)展的科層組織自身的固有性質(zhì)。

最后，建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)的這三座城市雖各具特色，但同時(shí)也要看到，它們都面臨來自包括科技、教育、環(huán)境、醫(yī)療健康乃至城市治理體系等諸多子系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型壓力，并且每一個(gè)子系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程和結(jié)果都將為區(qū)域整體的可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)積極或消極影響。隨著信息通訊技術(shù)普及，民眾也得以更充分表達(dá)政策訴求、更充分參與社會(huì)建設(shè)。如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的雙贏，使民眾有更豐富更廣泛的獲得感，將是政策制定和管理決策者經(jīng)常面臨的挑戰(zhàn)。因此，基于新政策框架推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，本質(zhì)上是一個(gè)技術(shù)創(chuàng)新、社會(huì)技術(shù)范式和根本制度體系多個(gè)維度協(xié)同演化的過程。在這個(gè)意義上，創(chuàng)新示范區(qū)是中國可持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展政策有益的嘗試，可望為其他區(qū)域乃至其他國家的可持續(xù)發(fā)展積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(三)討論：三個(gè)框架對(duì)中國的創(chuàng)新政策有何借鑒意義

中共“十九大”報(bào)告提出，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，發(fā)展必須是科學(xué)發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。五大發(fā)展理念相互包含彼此嵌入，構(gòu)成一個(gè)體系，它誕生于中國的具體情境，首先面對(duì)和尋求解答中國的發(fā)展問題。廣袤的國土面積、龐大的人口規(guī)模和發(fā)展的不平衡性，是中國發(fā)展長期面臨的現(xiàn)實(shí)難題，也是中國創(chuàng)新政策研究者必須考慮的特殊需求。學(xué)習(xí)、理解和應(yīng)用創(chuàng)新政策框架這一發(fā)軔于歐洲的理論和政策話語，要注重借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，又要避免按圖索驥淺嘗輒止。

首先，應(yīng)注意對(duì)政策和理論研究的起點(diǎn)保持習(xí)慣性的反思，所謂“不忘初心”。中國的創(chuàng)新以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展將會(huì)面臨相對(duì)發(fā)達(dá)國家而言更大的挑戰(zhàn)和不確定性，但這只是問題的一個(gè)方面。更重要的也是往往容易被人們忽略的是，即便是在框架1和框架2下，中國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)在印證科技創(chuàng)新客觀規(guī)律的同時(shí)，也對(duì)理論的延伸和發(fā)展提出了新要求。例如，基于“線性模式”的科技政策要克服市場失靈，但是此市場與彼市場是否所指相同、政府支持R&D活動(dòng)的邊界和政策工具又是否相同，這是首先需要思考和關(guān)注的問題。這不僅針對(duì)三個(gè)框架，在政策研究素來以及仍將繼續(xù)的學(xué)習(xí)和借鑒中，對(duì)起點(diǎn)和基礎(chǔ)的界定應(yīng)該成為研究者的自覺。如果只是選擇性看到政府應(yīng)當(dāng)投入科技創(chuàng)新活動(dòng)這個(gè)表象，或者只關(guān)注科技投入的規(guī)模和增長，就有可能犯只知其一、不知其二的錯(cuò)誤。

其次，應(yīng)注意在學(xué)習(xí)和吸納新理論、新概念時(shí)找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，所謂“立足國情”。例如，基于中國當(dāng)前發(fā)展的基本狀況以及實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展國家戰(zhàn)略的要求，框架1和框架2有其不可或缺性，特別是在加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力方面，它們有不可替代的作用。再比如，框架3認(rèn)為民眾的廣泛參與應(yīng)被吸納進(jìn)政策過程以促進(jìn)甚或倒逼可持續(xù)發(fā)展，但不同國家、不同制度下，民眾參與方式也必將存在差異。近年來中國“淘寶村”的崛起就是這方面的典型例證，它揭示了偏遠(yuǎn)貧困鄉(xiāng)村的村民如何依靠信息技術(shù)手段，借助市場力量和國家(中央及基層政府)的政策支持，迅速推動(dòng)村莊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)了匹配于鄉(xiāng)村電子商務(wù)的社會(huì)關(guān)系與產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)再造[20-21]。它啟迪研究者如何將更廣泛的社會(huì)因素融入政策議程。中國近年來實(shí)施的“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”，呈現(xiàn)出越來越多的成功案例，同樣值得專門研究和深入探索。

最后，中國有可能憑借獨(dú)特的“經(jīng)驗(yàn)在基層”、“典型試驗(yàn)”的制度優(yōu)勢和有令必行的行政效率，在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中，在某些領(lǐng)域比發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體更快地實(shí)現(xiàn)突破和系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，所謂“比較優(yōu)勢”。當(dāng)然，這需要我們制定并推行真正符合中國創(chuàng)新發(fā)展需求的政策體系，走一條符合中國實(shí)際的創(chuàng)新發(fā)展道路。