程顯峰 金希捷 張成海

2018年的中央1號文件明確提出要“推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給”，將“完善農業(yè)支持保護制度，探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，加快建立多層次農業(yè)保險體系”做為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要抓手。就此問題，我們對青島市即墨區(qū)的種植業(yè)政策性保險工作開展情況進行了調研，對該地區(qū)的具體做法和調研中出現(xiàn)的問題進行總結，就下一步工作的開展提出意見和建議。

1農業(yè)保險現(xiàn)狀

即墨區(qū)的種植業(yè)政策性農業(yè)保險（以下簡稱“農業(yè)保險”）開始于2007年。自該項工作開展以來，該區(qū)農業(yè)保險險種、試點范圍、參保人數(shù)逐年增加。2007年，該區(qū)開始試點小麥保險，至2018年全區(qū)農業(yè)保險種類已包含小麥保險、玉米保險、花生保險、馬鈴薯保險、馬鈴薯目標價格保險、日光溫室大棚蔬菜保險、葡萄保險等8種。

據(jù)統(tǒng)計，從2007年到2017年該區(qū)種植業(yè)保險累計面積達到900余萬畝，賠付金額達到8723.4萬元。以2017年為例，2017年該區(qū)農業(yè)保險累計投保面積為108.44萬畝，面對當年春秋連旱的嚴峻形勢，承保公司及時發(fā)放理賠款，全區(qū)全年共發(fā)放保險賠付金2977.75萬元，受惠農戶達到4.5萬戶，有力促進和保障了全區(qū)農民增收、農業(yè)發(fā)展，成為農民增收的“保護傘”、農業(yè)發(fā)展的“安全網(wǎng)”，為該區(qū)現(xiàn)場振興戰(zhàn)略的實施奠定了堅實的基礎。

2農業(yè)保險存在主要問題

農業(yè)保險的開展在農民抗災救災和恢復生產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用，解除了農民種糧的后顧之憂，但在調研過程中我們也發(fā)現(xiàn)了保險實施過程中一些問題，主要表現(xiàn)在：

一是保險試點發(fā)展的工配套政策尚待完善。盡管國家政策支持力度連年加大，保費規(guī)模連年增加，但保險試點發(fā)展面臨的法律缺位問題一直很突。由于沒有專門的《農業(yè)保險法》，各級政府和保險公司的權、責、利邊界也不明確，這就導致國家重點支持發(fā)展保險試點的各個地區(qū)在發(fā)展保險試點上是各設計各的制度，缺乏統(tǒng)一的保險規(guī)則。沒有成立專門農業(yè)保險管理機構和協(xié)調推動機制，各部門之間不能形成工作合力，往往由保險公司在相關各部門間進行溝通協(xié)調和推動相關工作，極大降低了保險試點的效果。就馬鈴薯目標價格保險而言，農戶一畝地只繳費184元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織開展，村委組織宣傳和收集資料，保險公司承保工作等，本身馬鈴薯目標價格保險就是一個新生事物，一些部門處在觀望狀態(tài)，再加上制度不健全、業(yè)務操作不規(guī)范，全市2.94萬畝馬鈴薯，投保面積足10%，在廣大投保群體中造成很多負面影響，嚴重阻礙了保險試點的發(fā)展。

二是保險試點財政補貼品種少。目前，該區(qū)農業(yè)保險試點的種類只有馬鈴薯1種，一些主要農產(chǎn)品如小麥、花生、玉米、紅薯、蔬菜、茶葉、中藥材、花卉等都沒有參與保險試點。由于地方政府財力有限，難以滿足新型農業(yè)經(jīng)營主體對農業(yè)保險的需求，當這些類農產(chǎn)品上市的季節(jié)，經(jīng)常發(fā)生價格遠低于目標價格的情形，廣大農戶欲哭無淚，增收無望。

三是監(jiān)管力度小，“逆向選擇”和“道德風險”問題嚴重。一方面，部分農戶對政策性保險存在認知偏差，以為農業(yè)保險是政府幫保險公司賺錢，從而對投保的積極性不高。部分投保農戶往往選擇投保風險高的地塊;或者為了套取財政補貼，出險后選擇虛報、夸大損失。這都會導致較高的賠付率，損害農業(yè)保險的公平賠付。另一方面，保險公司理賠流程繁瑣、賠款交付期限過長，承包協(xié)議簽訂不嚴格，對理賠僅作均攤處理，這又會危害真正受損農戶利益。還有一方面，就是保險公司和基層政府的責任分工不夠明確，保險公司傾向于依賴政府，降低主動性。

3下一步開展保險工作的建議

針對上述問題，我們認為可以從以下幾方面加以解決。

一是完善保險試點發(fā)展的工配套政策。在法律制度層面明確推動保險試點發(fā)展的財政補貼、稅收優(yōu)惠、保險理賠標準、保險隊伍配置等，指導各級政府之間依法建立起完善完善協(xié)調溝通和上下聯(lián)動機制，完善推進保險試點持續(xù)健康發(fā)展的工作機制。

以保險理賠工作為例，在現(xiàn)場勘驗過程中可以引入第三方機構，通過政府采購的形式確定第三方機構參與對保險理賠工作進行評估，確保理賠工作的公平公正;在協(xié)保員隊伍建設過程中，承保公司可以事前和承保主體簽訂書面協(xié)議，以合同的形式界定協(xié)保員在保險合同中的權利和義務;在保險理賠糾紛過程中，可以由農業(yè)保險組織機關制定相關理賠糾紛解決辦法，提前介入糾紛解決過程，方便投保主體和承保公司的理賠糾紛及時得到解決。

二是加大保費補貼力度、增加經(jīng)營費用補貼和稅收優(yōu)惠力度、建立有效的中央與地方財政分擔體系等。以該地區(qū)為例，當?shù)卣梢猿雠_優(yōu)惠政策，免費為農戶提供小麥、玉米和花生免費保險，鼓勵廣大種植戶積極投保。

三是加大農保財政補貼品種數(shù)量。美國的農保財政補貼品種多達150多種，基本上實現(xiàn)了“能補則補”。建議國家根據(jù)不同地區(qū)農業(yè)特點，因地制宜的增加保險試點保費補貼的品種，確保糧食生產(chǎn)安全。以該地區(qū)為例，可以結合當?shù)爻雠_的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，適當?shù)脑黾有←?、花生、玉米目標價格保險，增加小麥、花生、玉米大災保險，增加特色農產(chǎn)品保險等。

四是加大保險試點保費補貼和相關稅收優(yōu)惠范圍，在全市推廣實施覆蓋面廣、形式多樣、補貼政策健全的保險試點網(wǎng)絡。

（作者單位：266200 山東省青島市即墨區(qū)農業(yè)局）